CC BY
449
УДК 340.11.5: 331.225
ОБ ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВЫХ ПООЩРЕНИЙ
О.Ю. КОКУРИНА
Статья представлена доктором юридических наук, член-кор. РАН, профессором Мальцевым Г.В.
В статье анализируются вопросы понятия правовых поощрений, правовых целей их установления, с позиций системного подхода анализируется состав и структура поощрительных правоотношений, делается вывод об особой структуре поощрительной нормы.
Ключевые слова: правовые поощрения, льготы, государственные награды, правоотношение, норма права, правовые цели, правовые средства.
Традиционно право понимается как регулятор общественных отношений. Однако ценность права выражается в том, что оно выступает средством достижения широкого круга целей, включающих не только урегулирование общественных отношений, но обновление общества, фактором его прогресса (содействует развитию тех социальных связей, в которых заинтересовано общество), решения глобальных проблем современности (оборонных, экологических и т.п.) [1]. Достижение этих целей возможно разными правовыми способами, методами, императивными и диспозитивными, разрешительными и репрессивными, наказанием, убеждением, поощрением и т.д. Цель нашей статьи показать особенности поощрительных правовых отношений.
Отметим, что поощрения известны различным отраслям права, хотя отдельным из них они более свойственны. Так, в трудовом праве действуют разного рода премиальные системы, направленные на стимулирование моральной и материальной заинтересованности в росте производительности труда, повышении работниками своей квалификации, приобретении новых профессий и т.д. В административном праве значительный по объему институт составляет наградное право, т. е. нормы, устанавливающие порядок награждения граждан орденами и медалями, присвоения почетных званий. Вместе с тем, поощрительные нормы можно встретить и в гражданском праве. Например, ст. 710 Гражданского кодекса Российской Федерации устанавливает правило о так называемой экономии подрядчика, предполагающее, что в случаях, когда фактические расходы подрядчика оказались меньше тех, которые учитывались при определении цены работы, подрядчик сохраняет право на оплату работ по цене, предусмотренной договором подряда, если заказчик не докажет, что полученная подрядчиком экономия повлияла на качество выполненных работ.
Однако в полной мере правовые поощрения проявляются в публичном праве, поскольку Российская Федерация и иные публично-правовые образования с их помощью решают глобальные задачи, установленные в Конституции Российской Федерации, и в первую очередь, направленные на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7 Конституции РФ). А.В. Малько, внесший весомый вклад в разработку проблемы поощрений справедливо указывает, что время настоятельно требует: нужно учиться пользоваться и «пряником». Мудрый законодатель отличается тем, что отдает предпочтение льготам и поощрениям («прянику»), ибо они обращают во благо делу характер человека, саму его природу [2].
Действительно, в настоящее время законодатель уделяет больше внимания не репрессивным, а поощрительным методам правового регулирования. Массив норм с поощрительным содержанием увеличивается, усложняется. А.В. Григорьев даже говорит о становлении наградного (поощрительного) права как отрасли права [3]. Данный вывод нельзя считать достаточно обоснованным, поскольку у такой «отрасли» нет самостоятельного предмета и методов право-
вого регулирования, наоборот, как отмечалось, поощрение, в том числе награждение, присуще для любой отрасли права, чьи нормы реализуют регулятивную функцию (а не наказательную, что характерно для уголовного права). Вместе с тем следует признать справедливым мнение ученого, относимого к проблематике антикоррупционной деятельности, что одной из существенных причин ее недостаточной эффективности является и несовершенство наградного (поощрительного) законодательства, поскольку соответствующие выгоды и привилегии будут препятствовать злоупотреблению со стороны государственных и муниципальных служащих.
Представляется, что поощрительное, в том числе наградное право можно представить как межотраслевую отрасль законодательства, т.е. достаточно устойчивую и обширную совокупность правовых норм межотраслевой направленности. Нормативная основа в поощрительном (наградном) праве лежит в Конституции Российской Федерации, несмотря на то, что специально о праве человека и гражданина на поощрение от государства не упомянуто. В этом смысле справедливым представляется вывод А. В. Малько, что в соответствии со статьей 55 Конституции РФ перечисление в Основном законе основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина [4]. М.В. Баглай также полагает, что данную формулировку Конституции Российской Федерации можно толковать только как признание неисчерпаемости свободы и как уважение многогранных прав и свобод, которые при всей их важности не относятся к категории основных [5]. Таким образом, право на награду государства также является одним из конституционных прав человека и гражданина в Российской Федерации.
Отметим, что под поощрением в науке понимают разные категории. О.М. Киселева называет его социально-правовым явлением государственной реальности, предполагающее юридическое установление, меру индивидуального стимулирования и управленческий процесс [6], а В.М. Баранов - самостоятельным методом государственного руководства социальными процессами [7]. В.В. Нырков понимает под правовыми поощрениями самый действенный правовой стимул [8].
В принципе, все названное подпадает под определение поощрения. Однако следует иметь в виду следующее: льготы и поощрения - не только правовые средства. Как позитивные воздействия на сознание субъектов, они имеют место и в религии, морали, корпоративной практике, поэтому они являются общесоциальными регулятивными институтами. Если же цели, которые предполагается достичь с помощью поощрительных мер, ставятся на данном этапе развития общества государством, тогда поощрение является правовым средством достижения таких целей, которые весьма разнообразны, от стимулирования желаемых процессов, элиминирования вредных явлений.
В любом случае, поощрительные правовые средства реализуются в правоотношениях, которые можно именовать поощрительными. Структура и состав данных правоотношений отличаются своеобразием, что позволяет сделать вывод об их достаточно самостоятельном значении. Условно такое поощрительное правоотношение можно представить в качестве определенной системы правового характера. При этом вполне обоснованным можно считать анализ правовых явлений как определенных систем, нашедший достаточно широкое распространение в юридической литературе в последнее время, так как он позволяет четко установить элементы системы, структуру связей между ними, целеполагание. Более полной характеристика правоотношения будет, если иметь в виду, что правоотношение встраивается в более сложное системное образование - механизм правового регулирования. Для того, чтобы полно оценить поощрительное правоотношение как систему, следует проанализировать его системные факторы [9-13]:
1. Системообразующие факторы (проблемная ситуация и целевое состояние), что применительно к поощрительному правоотношению означает наличие самостоятельных целей, которые ставят перед собой его субъекты. Такие цели ставятся субъектами, способными влиять на долгосрочное развитие общества, предприятия и т.п. Например, на уровне Российской Федерации решаются задачи увеличения рождаемости, на уровне предприятия - увеличение производства соответственно уполномоченный субъект (государственный орган или работодатель) ставит и реализует указанные правовые цели.
2. Системонаполняющие факторы, которые конституируют такое отношение системы к целевому состоянию, которое обеспечивает его достижение. Иначе говоря, это элементы самой системы. Состав поощрительного правоотношения включает в себя:
а) обязанный субъект, т. е. тот, кто предоставляет поощрение (публично-правовое образование, работодатель и др.);
б) управомоченный субъект, т.е. тот, кто имеет право на поощрение (награду);
в) объект правоотношения - само поощрение как материальное или нематериальное благо;
г) содержание поощрительного правоотношения, т. е. субъективное право на поощрение и юридическая обязанность его предоставить. При этом именно внутренние факторы (структура) являются наиболее очевидными и позволяющими выяснить остальные.
3. Системообусловливающие факторы (условия деятельности системы). К ним следует относить юридические факты, в совокупности образующие фактический состав, необходимый для предоставления поощрения, в том числе условия поощрения (например, рождение второго ребенка), а также правоприменительный акт, конкретизирующий объем субъективных прав и юридических обязанностей либо констатирующий их наличие у конкретных субъектов (например, Указ Президента Российской Федерации о награждении). Вопрос об основаниях наделения участников правоотношений поощрительными субъективными правами требует отдельного исследования, однако предварительно можно заметить, что они в зависимости от адресата могут выражаться как в индивидуальном правовом акте (например, Указе Президента Российской Федерации о награждении гражданина государственной наградой), так и в нормативном акте (например, о так называемом «материнском капитале» [14]). Но и в последнем случае поощрение реализуется в форме правоприменения, т.е. требует индивидуального правового акта о предоставлении поощрения конкретному лицу.
Указанный системностный подход позволяет разграничить правовые поощрения от смежных явлений. Так, метод поощрения сходен с методом убеждения. И то, и другое, направлены на побуждение субъектов выполнять правовые установления, но как отмечает В. М. Дуэль, у них разные способы воздействия [15]. Если убеждение проявляется, прежде всего, в использовании разъяснительных и воспитательных мер, то поощрение основано на материальном и моральном одобрении, причем, как правило, моральное поощрение сопровождается материальным (выплаты, льготы).
Кроме того, поощрения следует отличать от компенсаций, предоставляемых государством в качестве возмещения отдельным гражданам (категориям граждан) тех или иных потерь (например, от природных стихий и др.), а также вознаграждений, имеющих место в гражданском праве и уплачиваемых за оказание услуги. Поощрения всегда выступают средством наделения участников отношений дополнительным благом (благами) - бонусом, они безэквиваленты, т.е. не предполагают обязательств между субъектами. В связи с этим А.В. Малько справедливо замечает, что поощрение есть форма и мера юридического одобрения добровольного (выделено нами) заслуженного поведения [2].
Поощрительное правоотношение является юридическим отношением в «чистом» виде, что отличает его от гражданских правоотношений, производных с помощью нормы права от фактических общественных отношений. Поощрения предоставляются не сами по себе, а только при реализации нормы права. Все упомянутые выше возможности, называемые учеными как поощрение, формально выражаются в наделении участников поощрительных отношений соответствующими субъективными правами, которые могут быть защищены соответствующими принудительными мерами. Формой наделения субъективными правами выступают правовые нормы. Соответственно, с правовой точки зрения о поощрении следует говорить как о части нормы права, ее диспозиции. Соответствующие нормы правильно именовать поощрительными [16].
В этом смысле позволим себе не согласиться с тем, что другая часть нормы - позитивные санкции - предусматривает правовые поощрения, под которыми можно понимать форму и меру юридического одобрения заслуженного правомерного поведения, в результате которого субъект чем-то вознаграждается, а гипотеза и диспозиция в такой норме слиты как в уголовно-
правовой норме, и предлагаются модель заслуженного поведения и призыв к его осуществлению [15]. На наш взгляд, структура поощрительной нормы выглядит иначе: в ее гипотезе правомерное, полезное поведение (совершение героического поступка, рождение второго ребенка), выступает условием действия диспозиции, которая закрепляет право такого субъекта на поощрение от обязанного лица (государства, работодателя), а уже в санкции закрепляется возможность защиты управомоченного в случае непредоставления поощрения.
Реализация таких норм выражается де-факто в наделении субъектов общественных отношений либо конкретными благами, как материальными (выплаты), нематериальными (государственные награды), либо освобождением от обременений (налоговые и иные льготы).
Заметим, что поощрение может выражаться в разных средствах и способах правового воздействия на субъектов общественных отношений с целью стимулирования от них нужного для государства поведения. Представляется, что такие способы следует разделять на две большие группы.
Во-первых, поощрение может выражаться в материальном стимулировании участников общественных отношений (материально-стимулирующие способы). Такие способы, в свою очередь, можно подразделять на меры пассивные и активные.
К пассивным мерам поощрения следует относить те, при применении которых субъекты освобождаются от обязательных выплат в доход государства или иных субъектов, но за счет государства. Такие способы именуются льготами. Под правовой льготой в теории юриспруденции понимают правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных прав, так и в освобождении от обязанностей [1]. Льготы в основном используются в налоговых правоотношениях, однако могут иметь место и в гражданско-правовых отношениях, например, когда некоторые категории граждан (сельские педагоги, медицинские работники) за счет соответствующих бюджетов получают скидки по оплате за топливо (газ).
К активным мерам поощрения относятся выплаты конкретным гражданам за счет соответствующего бюджета («материнский капитал», государственные премии и др.)
Во-вторых, поощрение может выражаться и в моральном поощрении отличившихся членов общества, а именно в государственных наградах.
Отметим, что наделение субъекта государственными наградами, которые подтверждают его заслуги перед обществом, меняет его правовой статус, что может быть учтено при совершении им впоследствии проступков и преступлений, что также можно считать неким поощрением в виде снижения наказания [17]. Так, Верховный суд Российской Федерации оставил без изменения приговор по уголовному делу о получении взятки в крупном размере, так как при назначении виновному наказания судом выполнены все требования закона, оно соответствует содеянному им и по своему виду и сроку является справедливым; применение дополнительного наказания в виде лишения воинского звания и государственных наград является правом, а не обязанностью суда и вопреки мнению государственного обвинителя мотивировки в случае его неприменения не требует. Сам факт наличия у обвиняемого наград суд расценил как обстоятельство положительно его характеризующее [18].
Метод правового поощрения - это совокупность средств и способов правового воздействия, основанных на материально-моральном стимулировании и направляющих волю субъекта на реализацию конкретных задач государства и общества посредством формирования у него убеждения в выгодности совершения таких действий, а также осознания их важности и значимости для общества и государства [15].
Вместе с тем, следует иметь в виду, что наибольшего эффекта эти меры достигают, если учитывается не только возможное осознание важности для общества или государства, а достижение частного интереса участника общественного отношения. В конечном счете, личные выгоды как материальные, так и моральные (материальное и моральное благополучие) конкретного субъекта, сложившись многократно по числу участников общества, создадут базу для достижения цели, поставленной законодателем. Безусловно, материальные льготы влекут уменьше-
ние казны, но здесь эффект вложений в конкретного субъекта синэргируется в общеполезный эффект. Условно говоря, выплаты материнского капитала приведут к увеличению рождаемости и соответственно увеличению рабочих рук и к росту экономики, налоговые льготы в конкретную отрасль - к ее развитию и т.д.
Таким образом, характерно, что меры поощрительного содержания должны применяться в совокупности. В ст. 36 Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденного 23 декабря 1992 г. [19] сказано, что "за образцовое исполнение обязанностей и достигнутые высокие результаты в службе для сотрудников органов внутренних дел предусматриваются следующие виды поощрений: объявление благодарности; выдача денежной премии; награждение ценным подарком; занесение в Книгу почета; на Доску почета; награждение Почетной грамотой; награждение нагрудным знаком; награждение личной фотографией сотрудника, снятого у развернутого Знамени органа внутренних дел; награждение именным оружием; досрочное присвоение очередного специального звания; присвоение специального звания на одну ступень выше звания, предусмотренного по занимаемой штатной должности».
Юриспруденция является прикладной наукой, поэтому научные изыскания должны быть свободными от схоластики и направлены на практическую применимость. В связи с этим важен комплексный подход к изучению того или иного явления, предполагающий использование знаний, полученных другими общественными науками. Только тогда и само право достигнет своих целей. Как говорит Е.А. Суханов о юридической цивилистической науке [20], сама по себе игра ума бессмысленна, это не наука. Сказанное означает, что правовые конструкции не должны быть оторванными от практики и при их обосновании должны быть учтены экономические законы развития общества.
Так, поощрения следует соотнести с весьма известной в экономической науке категорией -«парадоксом бережливости» (англ. paradox of thrift, англ. paradox of saving), Этот парадокс в экономической науке, описанный американскими экономистами Уоддилом Кетчингсом (англ. Waddill Catchings) и Уильямом Фостером (англ. William Trufant Foster) и исследованный, в частности Джоном Мейнардом Кейнсом и Фридрихом фон Хайеком [21]. Парадокс формулируется следующим образом: «Чем больше мы откладываем на черный день, тем быстрее он наступит». Если во время экономического спада все начнут экономить, то совокупный спрос уменьшится, что повлечет за собой уменьшение зарплат и, как следствие, уменьшение сбережений. То есть можно утверждать, что когда все экономят, то это неизбежно должно привести к уменьшению совокупного спроса и замедлению экономического роста. Для экономического роста необходимо увеличивать совокупные расходы, которые действуют подобно инъекциям, обусловливая рост совокупного дохода с эффектом мультипликатора. А все изъятое из потока расходов мультипликативно сокращает совокупный доход, подталкивая экономику к рецессии или депрессии. Отсюда следовал парадоксальный вывод: чем больше в экономике аккумулируется сбережений, тем беднее она становится. Лауреат Нобелевской премии по экономике Пол Кругман привел парадокс бережливости как один из аргументов в пользу ведения политики увеличения государственных расходов. По его мнению, в то время, когда домохозяйства вынуждены уменьшать расходы, экономика для оживления требует замены обычных потребителей правительством: именно правительство должно утвердить различные государственные программы. Зато, по мнению конгрессмена от штата Техас Рона Пола, настоящее благосостояние может быть создано благодаря сбережениям, ограничению потребления нынешних благ для увеличения потребления благ в будущем [22].
Указанный экономический закон вполне распространим и на сферу государственных расходов на стимулирование отдельных субъектов общества или их групп, отдельных категорий. Соответственно эти расходы сродни инвестициям. Если же их не осуществлять, можно достичь лишь некого краткосрочного эффекта, но никак не долгосрочного.
Однако должны быть определены некие верхние и низшие границы применения мер поощрения, чтобы не допустить их «девальвации». Такие границы могут быть как субъективными
(внутригрупповыми, внутрипрофессиональными), так и содержательными (содержание поощрительной меры). Например, очевидно, что действия по спасению людей имущества более ожидаемы от людей, которые должны их совершать в силу профессии (милиционеры, военные и т.п.), следовательно, поощрения для иных лиц, осуществивших подобное, должны быть выше. Сами же меры поощрения должны быть достойными, т.е. соответствующими совершенному или стимулируемому поведению. Так, слишком малые компенсации за рождение ребенка не способны стимулировать его. При этом меры эти следует применять в комплексе, системно, а именно, моральные меры сочетать с материальными. Очевидно, что в настоящее время, одна лишь государственная награда за материнство без соответствующих материальных льгот и выплат не способствует достижению поставленных государством целей.
Итак, в качестве краткого вывода, укажем, что целесообразно выделение поощрительных правоотношений как особые системы правового характера, отличающихся своеобразной структурой и существующих на основе поощрительных норм. Представляется обоснованным распространение экономического закона «о парадоксе бережливости» на правовую поощрительную деятельность, поскольку он доказывает высокую эффективность поощрения как для социально-экономического развития общества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. - М.: Юристъ, 2004.
2. Малько А.В. Льготная и поощрительная правовая политика. - СПб.: Юридический центр Пресс, 2004. - С. 3.
3. Григорьев В.А. Наградное (поощрительное) право как средство предупреждения коррупции среди государственных служащих // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 3. - С. 35-37.
4. Малько А.В. Льготы и поощрения как важнейшие правовые средства регионального законодательства // Правоведение. - 1999. - № 1.
5. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: учебник для вузов. - 3-е изд., изм. и доп.
- М.: НОРМА. - 2001. - С. 159.
6. Киселева О.М. Поощрения как метод правового регулирования: дисс... канд. юрид. наук. - Саратов. - С. 7б. ?. Баранов В.М. Правовые формы поощрения в развитом социалистическом обществе сущность, назначение, эффективность. - Саратов. - 1975. - С.4.
8. Нырков В.В. Поощрения и наказания как парные юридические категории: дисс...канд. юрид. наук. - Саратов.
- 2002. - С. 185.
9. Ершов В.В. Суд в системе органов государственной власти // Российское правосудие. - 200б. - № 1. - С. 43-45.
10. Мальцев В.А. Право как нормативно-деятельностная система // Правоведение. - 2002. - № 2.
11. Кулаков В.В. Обязательство и осложнение его структуры в гражданском праве. - М.: Волтерс Клувер. - 2010.
12. Шагиева Р.В. Концепция правовой деятельности в современном обществе: дис... д-ра юрид. наук. - М., 2008. - С. 18 - 19.
13. Сагатовский В.Н. Деятельность как философская категория // Философ. науки. - 1978. - № 2. - С. 54.
14. О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей: Федер. закон от 29.12.200б г. № 25б-ФЗ.
15. Дуэль В.М. Государственные награды в российском праве: Проблемы теории и практики: дисс. канд. юрид. наук. - М., 2005. - С. 21.
16. Г ущина Н.А. Поощрительные нормы российского права: Т еория и законодательная практика. - СПб, 2003.
- С. б7-б8.
17. Уголовный кодекс: Федер. закон от 13.0б.199б г. № б3-ФЗ (в действующей редакции).
18. Определение Верховного суда РФ от 15.04.2010 г. № 209-О10-2 // Консультант Плюс.
19. Ведомости СНД и ВС РФ. - 1993. - № 2.
20. Суханов Е.А. Стенограмма вводной лекции для слушателей Российской школы частного права (4 октября 2010 г.) // www.privlaw.ru
21. William Trufant Foster, Waddill Catchings, Business Without a Buyer, Houghton Mifflin Company, 1927.
22. http://www.ronpaul.com/2008-10-03/ron-pauls-st atement-on-the-passage-of-the-bailout-bill/
ABOUT THE FEATURES OF THE LEGAL INCENTIVES
Kokurina O.U.
There are analyzed in the article the issues of legal incentives, legal objectives of their establishment, and from the positions of system approach are analyzed the composition and structure of the incentive legal relations/ So? The author came to the conclusion of the special structure of the incentive rules.
Key words: legal incentives, benefits, state awards, relationship, the rule of law, legal purpose, legal means.
Сведения об авторе
Кокурина Ольга Юрьевна, окончила Московский государственный педагогический институт им. В.И. Ленина (1983), Российскую академию государственной службы при Президенте РФ (1996), кандидат юридических наук, докторант Российской академии государственной службы при Президенте РФ, автор 26 научных работ, область научных интересов - государственное управление, транспортное право.
