CC BY
82
10. URL: bd.fom.ru/report/map/d074702
11. URL: bd.fom.ru/report/map/d074601
12. URL: bd.fom.ru/report/map/d074501
13. URL: bd.fom.ru/report/map/d074402
14. URL: bd.fom.ru/report/map/d074301
15. URL: bd.fom.ru/report/map/d074201
16. URL: bd.fom.ru/report/map/d074101
17. URL: bd.fom.ru/report/map/d074001
18. URL: bd.fom.ru/report/map/d073901
19. URL: bd.fom.ru/report/map/d073801
20. URL: bd.fom.ru/report/map/d073701
21. URL: bd.fom.ru/report/map/d073601
22. Davis J., Gurr T. The «J-curve» of rising and declining satisfaction as a cause of some great revolutions and contained rebellion // Violence in America. N.Y., 1969.
23. URL: bd.fom.ru/report/map/projects/dominant/domD751/dD75122.
24. Бутенко Т. Дембельский аккорд // Время. 2007. 2 апр. (№ 12).
25. URL: saratov.gov.ru/news/events/detail.php?ID=2D19D&phrase_id=72179
26. URL: www.redcollegia.ru/2955.html/
27. URL: saratov.gov.ru/government/departments/priem/arhiv.html
28. Фомин O.H., Иванова H.B. Политический анализ: методика определения центров сил. Саратов, 2005.
29. Ховалыг Д.В. Коммуникативная природа ценностей и их трансформация в медийном пространстве // Политические исследования. 2008. № 1.
30. Пирогова Ю.С. Динамика ценностных ориентаций населения региона на современном этапе трансформации общества: дис. ... канд. социол. наук. Тюмень, 2004.
V.N. Kuzin
Stating the Food Security Problem in the USSR:
Historical and Legal Aspect
The author notes that the discussion of the USSR food security problem arose in 1920s. The process of formation of the relevant legal basis for the salvation of this problem in the context of the state development process is considered.
Key words and word-combinations: state policy, food security problem, food resources, state and party documents.
Отмечено, что проблема продовольственной безопасности в СССР поднята в 1920-е годы. В контексте государственного развития рассматривается процесс формирования правовой основы решения проблемы продовольственной безопасности.
Ключевые слова и словосочетания: государственная политика, продовольственная безопасность, продовольственные ресурсы, государственные и партийные документы.
УДК 338.43:351
ББК 65.32:67.401.11 (2Рос)
В.Н. Кузин
К ПОСТАНОВКЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В СССР: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
I I ринято считать, что проблема продовольственной безопасности бьла осознана мировым сообществом еще в 1970-х годах [1, с. 89-92]. Но и сегодня у ученых и специа-листов-управленцев отсутствует единое понимание сущности продовольственной безопасности и как научной категории, и как прак-
тически значимой сферы продовольственного обеспечения [2, с. 39]. Не сформулировано и единого определения продовольственной безопасности, хотя чаще всего под ней понимается способность государства обеспечить определенный достаточный уровень питания населения страны. Историко-правовой анализ документов и источников, прежде всего, ранее недоступных, позволяет утверждать, что в нашей стране, столкнувшейся с серьезнейшими продовольственными кризисами, такое понимание произошло гораздо раньше - уже в 1920-х годах. И хотя современного термина «продовольственная безопасность» тогда еще не существовало, тем не менее весь ход государственного развития того времени и формирование соответствующей правовой базы позволяют говорить о постановке этой проблемы в практической плоскости.
Необходимо заметить, что уровень продовольственного обеспечения населения обусловливается системой факторов - такими, как уровень аграрного производства, оперативность снабжения, организация торговли, культура продовольственного потребления, демографические процессы, климатические и иные особенности природы. Негативное проявление любого из перечисленных факторов приводит к «разбалансировке» системы продовольственного обеспечения, что уже составляет угрозу продовольственной безопасности. Поэтому «неотъемлемым элементом системы продовольственной безопасности всегда выступает наличие государственных запасов зерна» [3, с. 27].
Советский опыт показывает, что продовольственное обеспечение населения зависит еще и от господствующей идеологии, которая определяет характер и темпы развития производительных сил деревни, а также качество самого государственного управления. Все это получило отражение в нормах советского права и позволяет достаточно точно выявить хронологию проблемы.
Как известно, в результате ряда внешне- и внутриполитических, различных по своей природе причин, в некоторых регионах страны в начале 1920-х годов случился масштабный голод, одним из следствий которого стало осознание властью необходимости застраховаться от него на будущее. Поэтому, как только кризис был преодолен, уже в феврале 1923 г. один из ведущих ученых-аграриев Н.Д. Кондратьев выдвинул предложение «о создании некоторого хлебозапасного фонда в руках государства» [4, с. 364].
Следующий год стал переломным в развитии всего советского хозяйства, и с этого времени государство получило реальную возможность влиять на рыночную конъюнктуру, контролировать ситуацию с продовольствием. Важно отметить, что в советских публикациях этого года уже начала звучать тема продовольственного обеспечения, был поднят вопрос о необходимости наличия у государства хлебных запасов. Более того, именно в относительно спокойном в продовольственном отношении 1924 г. в Советской стране в небольшой брошюре впервые были обозначены приблизительные расчеты норм потребления на человека (20 пудов 8 фунтов) и необходимых запасов в стране (около 400 млн пудов хлеба) [5, с. 16]. Однако главная проблема заключалась в отсутствии источника этих стратегических накоплений.
Следует особо подчеркнуть, что направление и темпы хозяйственному развитию страны задавали партийные документы, которые, не являясь в строгом
смысле нормативными правовыми актами, в условиях советской действительности нередко играли роль законов. Так, в январе 1924 г. в резолюции XIII конференции РКП(б) об очередных задачах экономической политики впервые была отмечена необходимость «принять все меры к организации государственной хлебной торговли на внутреннем рынке в формах, обеспечивающих устойчивость хлебных цен (переброски соответствующих количеств хлеба, регулирование тарифов, развитие сети элеваторов и пр.» [6, с. 399]. В данном документе зерновые запасы пока еще рассматриваются только как средство влияния на рыночную стихию, но в содержании резолюции уже можно увидеть все основные элементы будущей системы продовольственного обеспечения (элеваторы, переброска хлеба, регулирование тарифов).
В середине весны 1924 г. был сделан важный шаг на пути создания системы продовольственной безопасности. Так, постановлением ЦИК и СНК СССР «Об элеваторах и зерноскладах, имеющих общесоюзное значение» был утвержден соответствующий перечень, включивший 121 элеватор и 51 зерносклад. Причем зернохранилища, признанные имеющими государственное значение, были распределены по всей территории страны, а Совету труда и обороны было поручено разработать порядок управления ими [7, ст. 540]. Правовой статус элеваторов, как «имеющих общесоюзное значение», не раскрывается, можно лишь предполагать, что данные зернохранилища выводились из подчинения республиканских органов.
Следует отметить весьма примечательную деталь: уже 28 мая 1924 г. перечень элеваторов, получивших общесоюзное значение, был дополнен Новороссийским, Ростовским, Николаевским, Одесским и Ленинградским элеваторами [8, ст. 648]. Необходимо обратить внимание на их расположение - это были припортовые зернохранилища, что позволяет сделать вывод об их преимущественном ориентировании на вывоз зерна. Представляется, что названные документы свидетельствуют о подготовке материальной базы для аккумулирования продовольственных резервов и подготовки их к экспорту.
Становится совершенно очевидным, что перед руководством государства постепенно вырисовывалась сложная двуединая задача: создать достаточные внутренние запасы и обеспечить за счет продажи хлеба на внешнем рынке получение валюты.
На проходившем в мае 1925 г. III Съезда Советов СССР прозвучали предложения, проведение в жизнь которых было призвано коренным образом преобразовать лицо деревни [6, с. 472-479]. Предусматривались конкретные меры по развитию кооперации, улучшению урожайности, снабжению хозяйств тракторами и инвентарем. Более того, было сделано совершенно революционное предложение заинтересовать крестьянство в увеличении вывоза сельскохозяйственной продукции, причем не только зерна, но и льна, масла, свинины, птицы, табака. Признавалось необходимым строительство перерабатывающих цехов и заводов, элеваторов и холодильников, поскольку вывоз за границу крестьянских продуктов в любом переработанном виде представлялся более выгодным, чем вывоз сырья.
Таким образом, увеличивать доходность крестьянского хозяйства планирова-
лось прежде всего за счет продажи его продукции на внешнем рынке. Получение крестьянами части получаемой государством экспортной выручки резко повышало бы рентабельность крестьянского хозяйства.
Очевидно, что эти решения Съезда родились во время его работы, отражали настроения большинства депутатов, но во многом выходили за рамки партийных установок и потому, к сожалению, остались простой декларацией. Реальный механизм их реализации так и не был создан, а подзаконные акты, необходимые для конкретизации порядка реализации решений, не были разработаны. Уже через год, на следующем Съезде о прозвучавших предложениях и не вспомнят, но даже та их часть, которая все же была реализована, стала катализатором развития сельского хозяйства.
Необходимо отметить, что если раньше приоритет в развитии народного хозяйства принадлежал аграрному сектору, то после Съезда главным направлением развития обозначена индустриализация [9]. Сельское хозяйство стало рассматриваться лишь как источник средств и сырья. С этого времени в промышленности начали осуществляться широкие капиталовложения, не обеспеченные реальными деньгами. Госплан начал губящую червонец банковскую эмиссию, деньги обесценивались. Крестьяне стали придерживать хлеб, на который государство умышленно установило низкие закупочные цены.
В итоге в июне 1925 г. И.В. Сталин был вынужден поднять проблему создания продовольственных резервов: «Мы можем и должны держать в распоряжении государства достаточные продовольственные запасы, необходимые для того, чтобы давить на продовольственный рынок, вмешиваться в дело, когда это необходимо, поддерживать цены на приемлемом для трудящихся масс уровне и срывать, таким образом, спекулянтские махинации кулачества» [10, с. 124-125]. В декабре того же года проблема государственных резервов была поднята уже на XIV съезде ВКП(б): в резолюции по отчету ЦК партии вновь отмечена необходимость «готовить по возможности экономические резервы, могущие обеспечить страну от всех и всяких случайностей, как на внутреннем, так и на внешнем рынке» [11, с. 195]. С дополнением «по возможности» фактически это было никого и ни к чему не обязывающее решение.
Подчеркнем, что начавшиеся проблемы с хлебозаготовками происходили на фоне хозяйственного подъема в деревне. Развивался процесс коллективизации и кооперирования, необходимо было только грамотно направить деловую активность деревни в нужное русло. Однако вместо этого началась выматывающая гонка индустриализации. В результате авантюрной хозяйственной политики со второй половины 1920-х годов рыночная система в стране стала разрушаться. Цены были выведены из равновесия, регулирующую функцию стал выполнять не рынок, а государство. Этим было положено начало складыванию командно-административной системы управления экономикой.
На таком фоне в начале 1926 г. наконец-то приходит понимание того, что необходимо создание системы продовольственного обеспечения, предназначенной уже не для регулирования рынка, а для жизнеобеспечения страны. Выступая 13 апреля перед активом ленинградской организации ВКП(б), И.В. Сталин
определенно заявил: «Нужно, чтобы в руках государства скапливались известные резервы, необходимые для страховки страны от всякого рода случайностей (недород), для питания промышленности, для поддержания сельского хозяйства, для развития культуры и т.д. Жить и работать теперь без резервов нельзя. Даже крестьянин с его маленьким хозяйством не может теперь обходиться без известных запасов. Тем более не может обойтись без резервов государство великой страны» [12, с. 127]. Здесь уже можно говорить о зарождении системного подхода к проблеме продовольственной безопасности, попытке увязать национальное сельское хозяйство с наличием государственных резервов.
Однако реальные решения по созданию системы продовольственного обеспечения по-прежнему отсутствовали. Так, в апреле того же года пленум ЦК ВКП(б) принимает очередную резолюцию в которой, уже как заклинание, вновь говорится о том, что «образование в руках государства достаточных резервов является необходимым условие планового руководства хозяйственной жизнью страны» [6, с. 516]. Но только в начале 1927 г. были приняты практические шаги по созданию такой системы: 11 января СНК СССР принял Положение «О постоянном государственном хлебном фонде» [13, ст. 49]. Общий размер фонда должен был устанавливаться ежегодно Советом труда и обороны по представлению Наркомторга. Следует признать, что это было явно нелогичное решение - Комиссариат торговли по определению не мог знать потребности армии, мобилизационные планы правительства, проблемы внутренней и внешней политики. Вместе с тем отметим, что с этого постановления началось формирование правовой базы Государственного хлебного фонда.
1927 год печально известен началом истерии по поводу надуманной «военной опасности». Справедливо отмечено, что «в Советском Союзе нагнеталась атмосфера, призванная создать впечатление надвигавшегося на страну непосредственного военного нападения» [14, с. 21]. В условиях военного психоза информация по государственным резервам приобретала все более закрытый характер, что, собственно, и является основной трудностью в исследовании данной проблемы.
Так, 22 июля 1927 г. было принято уже секретное протокольное постановление Совета труда и обороны, определившее предварительный план хлебозаготовок 1927-1928 гг. в 675 млн пудов зерновых и 75 млн пудов маслосемян. Вновь констатировалась необходимость создания Госхлебфонда, но его конкретный размер определен так и не был [15, с. 771]. 27 июля было принято новое секретное постановление СТО «О директивах на хлебную кампанию 1927/28 г.». В разделе, посвященном использованию хлеба и снабжению внутреннего рынка снова говорится о необходимости «принять необходимые меры к исполнению постановления СТО от 22 июля об образовании государственного хлебного фонда [15, с. 82-84]. Однако объемы и расположение резервов по-прежнему не были определены. К осени вся информация, связанная с экспортом хлеба, становится государственной тайной. В частности, 12 сентября 1927 г. по каналам ОГПУ было разослано предписание Главлита о запрещении
оглашения сведений об экспорте отдельных хлебных культур - пшеницы, ржи, овса, ячменя, даже об отходе за границу судов с небольшими партиями этих культур.
В феврале 1928 г. была принята новая редакция постановления СНК СССР о государственном хлебном фонде. Расходование ГХФ, цены на заготавливаемый хлеб теперь устанавливались Наркомторгом СССР уже на основании указаний Совета труда и обороны. При наличии исключительных обстоятельств Наркомторгу разрешалось производить расходование резервов фонда без соответствующего постановления Совета труда и обороны в количестве не более 5 млн пудов в течение года с последующим докладом о каждом случае расходования хлеба.
Следует отметить, что к этому времени руководство государством уже не располагало достоверными данными о состоянии дел в сельском хозяйстве. Еще в декабре 1925 г. было заменено все руководство Центрального статистического управления, а новое стало давать «нужные» руководству государства цифры, в значительной степени расходящиеся с действительностью. Об этом свидетельствует постановление Политбюро ЦК ВКП(б) «Об итогах хлебозаготовок, о плане хлебозаготовок на IV квартал 1926/27 г. и о контрольных цифрах хлебозаготовок будущего года» от 15 сентября 1927 г. В нем говорится, что «ввиду того, что виды на урожай оказались лучше, чем это предполагалось ранее, признать необходимым увеличить общую цифру плана хлебозаготовок на 1927/28 г. до 740 млн пуд. зерновых хлебов; ввиду того, что экспорт пшеницы с 80 млн пуд. терпит прогрессивное падение, обязать Наркомторг принять меры к тому, чтобы это падение не дошло до цифры ниже 40 млн пуд, для чего ввести употребление смешанной муки вместо пшеничной» [15, с. 88].
Казалось бы, складывается иррациональная картина: хлеба стало больше, но его нет, и потому внутри государства надо перейти на смешанную муку вместо пшеничной. Все дело в том, что первый поток хлеба от нуждающихся в деньгах бедняков и середняков иссяк к сентябрю. С октября ход хлебозаготовок упал. К концу года ситуация стала критической: по сравнению с прошлым годом государство недополучило 128 млн пудов [16]. Перебои с хлебом в государственных магазинах привели к росту цен на рынке. Подорожание зерна вызвало подорожание продуктов животноводства. Началась цепная реакция, и произошел резкий скачок рыночных цен.
3 октября 1927 г. Нарком торговли СССР А.И. Микоян на заседании коллегии Наркомата, посвященном ходу хлебозаготовок, заявил: «Придется сократить экспорт зерновых, вместо 195 млн тонн взять план примерно в 90 млн. В прошлом году у нас было другое положение, а в этом году, ввиду того, что мы должны образовать хлебный фонд, экспорт будет сильнее во вторую половину года» [15, с. 94]. Здесь интересно само объяснение затруднений: «мы должны образовать хлебный фонд», - выходит, до этого его или не было, или он был образован в незначительном объеме? По сути, это явилось официальным признанием проблемы с выполнением государственного решения по образованию государственных резервов.
Фактический срыв хлебозаготовок стал следствием целого ряда политических и экономических ошибок руководства. Причем заготовленного хлеба не хватило даже для снабжения потребителей, находившихся на обеспечении государства: армии, горожан, бедноты, сдатчиков технических культур. Государство сократило экспорт до 110 млн пудов, но, не дотянув до нового урожая, импортировало 15 млн пудов пшеницы [16]. Следовательно, Государственный хлебный фонд в лучшем случае не пополнялся, в худшем - был пуст, что подтверждается выступлением И.В. Сталина на Пленуме ЦК ВКП(б), проходившем с 4 по 12 июля 1928 г. Выступая на нем, руководитель партии прямо заявил: «Если бы у нас был резерв хлеба миллионов в 100 пудов для того, чтобы переждать и взять потом измором кулака, интервенируя рынок, мы, конечно, не пошли бы на чрезвычайные меры. Но вы знаете хорошо, что у нас этого резерва не было» [16, с. 325].
Документы, прежде имевшие гриф «совершенно секретно», подтверждают, что в хлебозаготовительной кампании 1927-1928 гг. план экспорта составлял 130 000 000 пудов. «В госхлебфонд по плану было намечено сдать 50 000 000 пуд. хлебопродуктов, причем максимальное количество госхлебфонд имел к 1 января, когда для него было забронировано до 24 000 000 пуд.» [15, с. 355-356]. Точнее говоря, государственные запасы стали таять, достигнув максимального значения всего в 24 млн пудов (пятой части от расчетного).
На этом же пленуме, 9 июля, И.В. Сталин уже определенно сказал о проблеме продовольственной безопасности страны: «Только слепые могут сомневаться, что зерновая проблема бьет теперь во все поры советской общественности. Мы не можем жить, как цыгане, без хлебных резервов, без известных резервов на случай неурожая, без резервов для маневрирования на рынке, без резервов на случай войны, наконец, без некоторых резервов для экспорта. Даже мелкий крестьянин при всей скудости его хозяйства не обходится без известных резервов, без некоторых запасов. Разве не ясно, что великое государство, занимающее шестую часть суши, не может обойтись без хлебных резервов для внутренних и внешних надобностей». Далее он перечислил стратегические предпосылки, обусловливающие необходимость продовольственных запасов: «Чтобы оборонять страну, мы должны иметь известные запасы для снабжения армии, хотя бы на первые шесть месяцев... Нам, безусловно, необходим хлебный резерв для интервенции в дела хлебного рынка, для проведения нашей политики цен... Нам абсолютно необходим известный резерв хлеба для того, чтобы обеспечить в случае неурожая голодные районы, хотя бы в известной мере, хотя бы на известный срок. Но мы не будем иметь такого резерва, если мы не увеличим производство товарного хлеба и не откажемся круто и решительно от старой привычки жить без запасов. у нас не хватает также известного минимума запасов для того, чтобы безболезненно перейти от одного заготовительного года к другому заготовительному году и снабжать бесперебойно города в такие трудные месяцы, как июнь - июль. Можно ли после этого отрицать остроту зерновой проблемы и серьезность наших затруднений на хлебном фронте?» [17, с. 176-178].
Хотя современное понятие «продовольственная безопасность» в этом вы-
ступлении и отсутствует, совершенно очевидно, что вместо него, в соответствии с терминологией того времени, употребляется выражение «зерновая проблема на хлебном фронте». Важно отметить, что впервые были открыто озвучены временные показатели необходимых государственных стратегических запасов - на шесть месяцев. Причем Сталин подтверждал, что до этого времени они в должном объеме в стране не были созданы, было обозначено и средство достижения продовольственной безопасности - увеличение производства товарного хлеба. В апреле 1929 г. руководитель партии впервые количественно наметил объем государственных резервов. Выступая с речью на пленуме ЦК и ЦКК ВКП(б), он заявил: «Нам нужно для обеспечения хлебом городов и промышленных пунктов, Красной Армии и районов технических культур около 500 млн пудов ежегодно» [18, с. 87].
Таким образом, до начала индустриализации и массовой коллективизации проблема продовольственного обеспечения и создания государственных продовольственных запасов уже воспринималась как комплексная задача, но решение ее так и не было найдено. С началом индустриализации средств для ее решения уже не стало. Так, в сентябре 1928 г. был принят бюджет РСФСР на 1928/29 бюджетный год. В строке расходов «Образование особого резерва» на 1927/28 г. констатировалось выделение 18,9 млн рублей, но на 1928/29 г. финансирование уже не предусматривалось. Более того, по разделу «Хлебный фонд» ни в 1927/28 г., ни в 1928/29 г. финансы не выделялись.
Анализ нормативных актов и источников убеждает, что в нашей стране в середине 1920-х годов уже была осознана проблема продовольственной безопасности, были намечены системные подходы к ее решению и положено начало формирования соответствующей правовой базы. Однако перекос хозяйственного развития в сторону форсированной индустриализации, усугубленный господством идеологии, отрицающей индивидуальное хозяйство, подорвал производительные силы сельского хозяйства. Проблема на государственном уровне не была разрешена и к ситуации 1933 г. (следующего масштабного голода) страна оказалась не подготовленной.
Библиографический список
1. Филонова Т Продовольственная безопасность: анализ факторов и их взаимосвязь // Власть. 2006. № 12.
2. Оболенцев И., Корнилов М., Синюков М. Продовольственная безопасность // Экономист. М., 2005. № 12.
3. Шмелев Г.И., Назаренко ВИ., Блинова Е.Н. Продовольственная безопасность России: Пути достижения // Проблемы прогнозирования. М., 1999. № 1.
4. Кондратьев Н.Д. Относительное падение хлебных цен: избр. соч. / ред. кол. Л.И. Абалкин [и др.]; сост. В.М. Бондаренко [и др.]. М., 1993.
5. Наше внешнее и внутреннее положение / сост. В. Глыбов. М., 1924.
6. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам: в 5 т. М., 1967. Т. 1: 19171928 годы.
7. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства. 1924. № 55. Ст. 540.
8. Там же. № 826. Ст. 648.
9. Съезды Советов РСФСР в постановлениях и резолюциях / под ред. А.Я. Вышинского. М., 1939.
10. Стопин И.В. Вопросы и ответы // Соч. М., 1947. Т. 7.
11. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Ч. II: 1924-1930. М., 1954.
12. Стопин И.В. О хозяйственном положении Советского Союза и политике партии // Соч. М., 1948. Т. 8: 1926. январь - ноябрь.
13. Собрание Законодательства Союза ССР. 1927. № 5.
14. Нежинский Л.Н. Была ли военная угроза СССР в конце 20-х - начале 30-х годов? // История СССР. М., 1990. № 6.
15. Трагедия советской деревни. Коллективизация и раскулачивание. 1927-1939: документы и материалы: в 5 т. Т. 1: май 1927 - ноябрь 1929 / под ред. В. Данилова, Р. Маннинг, Л. Виолы. М., 1999.
16. Осокино Е.А. За фасадом «сталинского изобилия»: Распределение и рынок в снабжении населения в годы индустриализации. 1927-1941. М., 1999.
17. Стопин И. Об индустриализации и хлебной проблеме // Соч. М., 1949. Т. 11.
18. Стопин И.В. О правом уклоне в ВКП(б) // Соч. Т. 12.
