CC BY
69
1. КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО, МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРОДОВОЛЬСТВЕННЫЕ РЕЗЕРВЫ В КОНТЕКСТЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОДОВОЛЬСТВЕННОЙ БЕЗОПАСНОСТИ
Кузин Валерий Николаевич, к. ю. н., доцент, старший научный сотрудник.
Место работы: Поволжская академия государственной службы имени П.А. Столыпина.
Контакты автора: e-mail: vnkuzin@mail.ru
Аннотация. Статья написана в связи с принятием Доктрины продовольственной безопасности России и предстоящей разработкой её правового обеспечения. Обосновывается необходимость правового регулирования ключевых аспектов функционирования государственных продовольственных резервов. На примере 1920-х годов показывается опасность государственного правового нигилизма.
Ключевые слова: продовольственная безопасность, сельское хозяйство, продовольственные резервы, правовое регулирование.
STATE FOOD RESERVE IN THE CONTEXT OF THE ISSUE OF FOOD SECURITY
Kuzin Valeriy Nikolaevich - candidate of juridical sciences, assistant professor, senior researcher.
Place of employment: P.A. Stolypin Volga Region Academy for Civil Service.
Contacts of the author: e-mail: vnkuzin@mail.ru
Annotation. Article is urgent due to adoption of the Doctrine of Food Security in Russia and forthcoming elaborating its legal maintenance. It eposes the necessity of legal regulating certain aspects of state food reserves functioning. The author reveals the danger follows state legal nihilism by the example of 1920s.
Keywords: Food security, Agriculture, Food reserves, Legal regulation.
Как известно, 1 февраля 2010 г. Президент Д. Медведев подписал Указ «Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации»1. Это событие ярко свидетельствует о вступлении страны в новое состояние - продовольственной самодостаточности. Принятая Доктрина даёт и учёным и практикам ответы на вопросы, касающиеся как теоретических, так и материальных основ проблемы продовольственной безопасности.
Продовольственная безопасность Российской Федерации определена в документе одним из главных направлений обеспечения национальной безопасности страны в среднесрочной перспективе, фактором сохранения ее государственности и суверенитета, важнейшей составляющей демографической политики,
1 См.: http://www.mcx.ru/documents/document/show/12214.19.htm
необходимым условием реализации стратегического национального приоритета - повышение качества жизни российских граждан путем гарантирования высоких стандартов жизнеобеспечения.
Следует особо выделить то, что основными условиями продовольственной безопасности государства признаётся совокупность двух взаимообусловленных факторов, являющихся её гарантами - стабильности внутреннего производства, а также наличия необходимых резервов и запасов.
Такая постановка вопроса подчёркивает прямую зависимость продовольственной безопасности, как от эффективности национального агропромышленного комплекса, так и наличия «подушки безопасности» в виде стратегических запасов продовольствия. Действительно, неурожайный год может привести к недостатку каких-либо продуктов, что, возможно, обусловит возникновение определённой продовольственной зависимости. Однако не создаст угрозу продовольственной безопасности в том случае, если имеются достаточные государственные резервы. Но заметим, что систематическое использование государственных резервов без воспроизводства приведёт к их исчерпанию, что в условиях установившейся продовольственной зависимости явится уже угрозой продовольственной безопасности .
Отсюда с неизбежностью вытекает необходимость не только определения объёмов продовольственных резервов и их реального образования, но и установления критического порога их использования, создания надёжного механизма восполнения запасов и эффективного управления, рационального территориального размещения. По сути, речь идёт о необходимости формирования стратегически важного правового сегмента. Однако, учитывая, что с начала 1960-х гг. и вплоть до недавнего времени наша страна плотно «сидела» на игле импортной продовольственной зависимости, сегодня можно усомниться в урегулирован-ности перечисленных аспектов проблемы.
Следует напомнить, что Доктрина является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности. Общие принципы, заложенные в Доктрине, получат конкретное правовое наполнение уже в ближайшее время. В этой связи, представляется необходимым обратить внимание на некоторые весьма существенные аспекты.
Так, необходимо правовым образом закрепить уже обозначенное в Доктрине неприятие предлагаемых в публикациях последнего времени понятия «региональная продовольственная безопасность». В них заметна попытка подмены понятий «продовольственная безопасность» и «продовольственное обеспечение». На наш взгляд, первое может применяться исключительно для государственного масштаба, а второе - на региональном уровне.
Такой подход обоснован тем, что временные перебои с продовольствием в отдельно взятом регионе (например, снежные заносы, паводок, землетрясение и пр.) могут нарушить уровень продовольственного обеспечения местного населения, но они ещё не свидетельствуют об угрозе национальной продовольственной безопасности. Более того, эти перебои могут быть оперативно устранимы именно средствами по-
следней - переброской в пострадавший регион по сохранившейся части транспортной системы государственных резервов и организацией их распределения.
В тоже время, придание проблеме регионального характера имеет определенный политический подтекст, ведет к нарушению принципа федерализма. На практике создание продовольственной «заначки» субъектом Федерации неизбежно приведет к необходимости её отчуждения, выделения каким-то образом из общегосударственного резерва. Кроме того, что это экономически затратно и технически не всегда возможно, это ещё и политически опасно, ибо, в конечном счёте, открывает путь к сепаратизму.
Но, одновременно с этим, региональный аспект всё же необходимо учитывать. Протяжённость нашей
страны такова, что даже при всей современной глобализации продовольственного рынка, не может быть идентичным продовольственное обеспечение в географически удалённых регионах, различающихся традициями питания, доходами на душу населения и стоимостью продуктов, количественным и качественным ассортиментом продовольственного набора. Поэтому, недостаточное наличие какого-либо продукта в продовольственной корзине может быть совершенно незаметным для жителей одного региона, но достаточно болезненным для другого.
Таким образом, исходя из того, что функция обеспечения продовольственной безопасности населения должна принадлежать исключительно государству, мы выходим на принципиальное условие, требующее, прежде всего, высочайшей степени политической ответственности - государственная продовольственная гарантия должна постоянно и «незримо присутствовать» в регионах, но проявляться только в чрезвычайных обстоятельствах. Она должна основываться на надёжном доступе к общегосударственным запасам, играющих роль стабилизирующего фактора.
Следовательно, необходим исчерпывающе детализированный регламент функционирования системы государственных продовольственных резервов, предусматривающий не только режим их использования и обновления, но и механизм восстановления, определение конкретных сроков, источников, средств и контроля. Наконец, учитывая наметившееся восстановление масштабного зернового экспорта, нужно установить абсолютную приоритетность восполнения государственных запасов перед экспортными интересами.
Важно отметить, что о необходимости именно такого подхода убеждает весьма поучительный отечественный опыт решения проблемы продовольственной
безопасности. Он был получен в ещё 1920-х гг., как
~ 2
раз, в условиях подъёма многоукладной экономики2. Тогда, как и сегодня, хозяйственную политику раздирали сложные внутренние противоречия. На одном полюсе было понимание необходимости страховки от нового голода, и потому закладывались материальные слагаемые того, что спустя 85 лет станет называться продовольственной безопасностью. На другом - очевидная потребность воссоздания и модернизации отечественной промышленности, что требовало экспорта хлеба. Анализ практики государственного строительства тех лет выявляет полный драматизма ход разви-
2 См.: Кузин В.Н. К постановке проблемы продовольственной безопасности в СССР: историко-правовой аспект // Вестник Поволжской академии государственной службы. - Саратов, 2009. № 2. с. 32-41.
тия событий, что служит нам серьёзным предостережением от повторения прежних ошибок.
Так, сразу же после голода в нашей стране начались разработки первых методик расчётов норм душевого потребления продовольствия3. На их основе в феврале 1923 г. был впервые поставлен вопрос о создании государственных хлебных резервов4. К концу года государственные хранилища получили первые 12 млн пудов хлеба. Но, одновременно, уже с начала заготовительной кампании 1922/23 хозяйственного года зазвучали призывы к экспорту5. В итоге 55 млн пудов хлеба было продано за границу.6
Следовательно, в конце 1923 г. в условиях вполне нормального снабжения населения продуктами, начались экспортные поставки и зародились государственные хлебные резервы. Была образована сеть государственных зернохранилищ, с января 1924 г. началось формирование правовых основ их деятельности7. Можно говорить об установившемся в этот период паритете между двумя взаимозависимыми хозяйственными задачами. Однако правовое оформление проблемы должного развития не получило - ни объёмы запасов, ни величина экспорта хлеба законодательно установлены не были.
Хороший урожай 1923 г. вселял определённую уверенность в хлебном достатке. Поэтому наряду с видами на рост хлебного экспорта в прессе обсуждается и необходимость наполнения государственных резервов8. В апреле ЦИК и СНК СССР утвердили перечень элеваторов и зерноскладов, признанных имеющими государственное значение9. Но уже в конце мая этот перечень был дополнен Новороссийским, Ростовским, Николаевским, Одесским, и Ленинградским припортовыми элеваторами, ориентированными на вывоз зерна. Принятые документы свидетельствуют не только о развитии базы стратегических продовольственных резервов, но и о подготовке хлеба к массированному экспорту. Не случайно в мае 1924 г. было объявлено о том, что годовой вывоз хлеба достиг уже 225 миллионов пудов хлеба10. Это означало, что сбалансированное решение народнохозяйственных задач прервалось, наметилось неоправданное увлечение экспортом.
Причём незначительные резервы пришлось использовать уже в конце лета 1924 г. В ряде мест, поражённых засухой, уровень цен оказался панически высоким. Своевременный ввоз хлеба в поражённые районы, его продажа по твёрдым ценам и семенная помощь оказали значительное давление на рыночные
3 Опыт исчисления посевных площадей и с.-х. продукции в 1913-21 гг. // Сельское и лесное хозяйство. - М., 1922. № 9-10. с. 45 - 74.
4 Кондратьев Н.Д. Относительное падение хлебных цен / Избранные сочинения / Ред. колл. Л.И. Абалкин и др.; Сост. В.М. Бондаренко, В.В. Иванов, С.Л. Комлев и др. - М.: Экономика, 1993. с. 364.
5 Урожай 1922 г. // Сельское и лесное хозяйство. - М., 1922. № 9-10. с. 5.
6 Белюнов С. Проблема грузооборота по перспективному плану железнодорожного транспорта на пятилетие 1923/24-27/28 гг. // Плановое хозяйство. М.: Издание Госплана СССР, 1924. № 6. с. 3-17.
7 См.: Сборник декретов, постановлений и приказов по народному хозяйству опубликованных за январь 1924 г. - М., 1924. № 4 (16). ст. 12.
8 См.: Наше внешнее и внутреннее положение / Сост. В. Глы-бов. - М.: Красная новь, 1924.
9 См.: Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства Союза ССР. - М., 1924. № 55. ст. 540.
10 См.: XIII Съезд РКП(б). Стенографический отчёт. - М.: Госпо-
литиздат, 1963. с. 792.
цены, послужили стабилизирующим фактором. Это позитивный опыт нэп. Однако скудные запасы были израсходованы.
К осени конъюнктура внешнего хлебного рынка сложилась неудачно, мировые запасы превышали прошлогодние значения, а внутренние цены достигли предела рентабельности экспорта. Не смотря на это, в прессе всё разгонялись экспортные «аппетиты», а о резервах речь уже не шла11.
Рентабельность экспорта требовала понижения закупочных цен. Вместо борьбы с колоссальными издержками и потерями началось административное давление. Низкие закупочные цены превратились в выраженный отрицательный фактор. Хлеб потёк к частнику, предлагавшему более выгодные условия. В новый календарный год государство вступило без достаточных запасов ржи, пшеницы и овса и оказалось вынужденным пополнять эти запасы в зимние и весенние месяцы, покупая хлеб уже по высоким рыночным ценам.
С января по март 1925 г. вывозились только второсортные хлеба, пшеница в экспортных поставках отсутствовала. Программа экспорта провалилась, более того, в апреле пришлось завезти 21365 т., причём в полтора раза дороже осенних цен рынка12.
Тем не менее, низкие государственные закупочные цены на зерно умышленно сохранялись весь 1925 г. В конце года стало очевидным, что снова не удастся наполнить государственные резервы и выполнить экспортные планы. Хлебозаготовки 1924/25 г. оказались на 140 млн. пудов меньше предполагаемых. Положение осложнялось ещё и тем, что от предыдущего года никакого запасного фонда не осталось. На поставки же хлеба нового урожая уже были заключены договоры, получены кредиты. Поэтому осенние заготовки в значительной части пошли на экспорт. Внутренний рынок вновь оказался ненасыщенным, образовать запасной хлебный фонд в 1925 г. снова не удалось.
К январю 1926 г. плановые поступления сократились настолько, что вновь замаячила угроза голода. В этой ситуации продовольственные резервы стали осознаваться как важнейший элемент жизнеобеспечения страны. В апреле 1926 г. И. Сталин заявил: «Жить и работать теперь без резервов нельзя»13. Его поддержал и очередной Пленум ЦК ВКП(б)14. Но не смотря на это реальные меры по созданию государственных резервов не принимались, ни материальные, ни правовые. Так, в конце апреля 1926 г. ЦИК СССР рассмотрел представленный СНК проект единого государственного бюджета Союза ССР на 1925/1926 бюджетный год. На государственные продовольственные резервы расходы в нём не предусматривались15.
Только в январе 1927 г. СНК СССР принял Положение «О постоянном государственном хлебном фон-
11 См. напр.: Вайнштейн А.Л. Перспективы нашего хлебного экспорта в 1923-24 г. // Сельское и лесное хозяйство. Ежемесячный журнал сель.-хоз. экономики, статистики и техники. Книга двенадцатая. М., 1924.
12 См.: Громан В. Г. Годовой обзор народного хозяйства за 1924-25 г. // Плановое хозяйство. М., 1925. № 12.
13 Сталин И.В. О хозяйственном положении Советского Союза и политике партии. Сочинения. Т. 8. 1926. январь - ноябрь. М.: ОГИЗ, 1948. с.127.
14 См.: Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Сборник документов за 50 лет. 1917-1967 гг. В 5-ти т. Т. 1. 1917-1928 гг. М.: Политиздат, 1967. с. 516.
15 См.: Собрание законов и распоряжений Рабоче-
Крестьянского Правительства Союза ССР. - М., 1926. № 30. ст. 188.
де»16. (Отметим, что с этого постановления началось формирование правовой базы Государственного хлебного фонда.) В мае в бюджете страны появилась специальная статья - «Расходы на образование государственного хлебного фонда Союза ССР». руб. Но количественные показатели резервов установлены так и не были.
22 июля 1927 г. СТО определил предварительные контрольные цифры по плану хлебозаготовок 1927/28 г. Вновь констатировалась лишь необходимость создания Госхлебфонда. Затем 27 июля было принято новое постановление СТО «О директивах на хлебную кампанию 1927/28 г.». В разделе, посвящённом использованию хлеба и снабжению внутреннего рынка, снова говорилось о необходимости образования государственного хлебного фонда 17. Однако объёмы, источники, сроки пополнения резервов определены по-прежнему не были. По сути, просто штамповались очередные, никого и ни к чему не обязывающие, решения.
Уже к сентябрю первый поток хлеба от нуждающихся в деньгах бедняков и середняков иссяк. С октября ход хлебозаготовок упал. К концу года ситуация стала критической: по сравнению с прошлым годом государство недополучило 128 млн. пудов. Резервов не было, перебои с хлебом в государственных магазинах привели к росту цен на рынке. Подорожание зерна вызвало подорожание продуктов животноводства. Началась цепная реакция. Произошёл резкий скачок рыночных цен18.
Но даже в такой ситуации приоритет экспортных планов сохранялся. Для обеспечения ключевых поставок Политбюро ЦК ВКП(б) в сентябре 1927 г. было вынуждено внутри страны ввести употребление смешанной муки вместо пшеничной. Однако заготовленного хлеба не хватило даже для снабжения городов и армии, пришлось импортировать 15 млн. пудов пшеницы.
Документы, прежде имевшие гриф «совершенно секретно», показывают, что в хлебозаготовительной кампании 1927/28 с/х года план экспорта составлял 130 000 000 пуд. При этом, «В госхлебфонд по плану было намечено сдать 50 000 000 пуд. хлебопродуктов, причём максимальное количество госхлебфонд имел к 1 января, когда для него было забронировано до 24 000 000 пуд.»19 То есть, достигнув максимального значения всего в 24 млн. пудов, государственные запасы стали таять.
К концу 1928 г. разбалансированность народного хозяйства стала очевидной. Так, в сентябре 1928 г. был принят бюджет РСФСР на 1928/29 бюджетный год. Финансирование по статье «Образование особого резерва» уже не предусматривалось! Не выделялись финансы и по разделу «Хлебный фонд»20. Это означает, что надежды на экспорт хлеба не оправдались, и
16 См.: Собрание Законодательства Союза ССР. М., 1927. № 5. ст. 49.
17 См.: Собрание Законодательства Союза ССР. М., 1927. № 14. ст. 48.
18 Осокина Е. За фасадом «сталинского изобилия»: Распределение и рынок в снабжении населения в годы индустриализации. 1927-1941. - М.: РОСПЭН, 1999. с. 48.
19 Трагедия Советской деревни. Коллективизация и раскулачивание. 1937-1939. Документы и материалы. В 5-ти тт. / Т. 1. Май 1927- ноябрь 1929 / Под ред. В. Данилова, Р. Маннинг, Л. Виолы. -- М.: «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 1999. С. 94.
20 См.: Государственный бюджет РСФСР на 1928/29 бюджетный год с объяснительной запиской. - М.: Издание НКФ РСФСР, 1928.
средств на решение зерновой проблемы уже не оказалось.
В апреле 1929 г. даже партийная печать была вынуждена констатировать: «... старая социально-
экономическая база товарного зернового производства в значительной своей части разрушена, новая же база в лице коллективного хозяйства и совхоза, ещё не создана. крестьянское население потребляющих губерний вынуждено прибегать к самозаготовкам, как к единственной доступной форме приобретения хлеба»21. В условиях разрушенного сельского хозяйства едва зародившиеся начала системы продовольственной безопасности получить развитие не могли. Страховки в виде продовольственных резервов не оказалось, и внутрихозяйственная ситуация вышла из-под контроля. Представляется, что в том числе и по этой причине, выход из положения пришлось искать в «крутом переломе» 1929 г.
Таким образом, историко-правовой анализ различных источников показывает, что в нашей стране уже в 1920-х годах отчётливо осознавалась проблема продовольственной безопасности, были намечены подходы к её решению. Однако неразвитость правоотношений в условиях безусловного доминирования идеологических догм и административного начала привели к глубокому хозяйственному катаклизму, что обусловило поиски волевого решения.
Исторический опыт нэп предупреждает нас об опасности правового нигилизма на государственном уровне. Безусловно, должна быть создана стабильная, всесторонне взвешенная, национально ориентированная нормативно-правовая база деятельности отечественного АПК. Но одновременно с этим необходимо уделить предельное внимание созданию материальных и, что главное, чётких правовых основ функционирования государственных продовольственных резервов. Важно хорошо усвоить уроки прошлого.
Список литературы:
1.1"|Нр://мтм.тсх.ги/с1оситег^8/с1оситег^/81'1См/12214.1
9.htm
2. Кузин В.Н. К постановке проблемы продовольственной безопасности в СССР: историко-правовой аспект // Вестник Поволжской академии государственной службы. - Саратов, 2009. № 2. с. 32-41.
3. Опыт исчисления посевных площадей и с.-х. продукции в 1913-21 гг. // Сельское и лесное хозяйство. -М., 1922. № 9-10.
4. Кондратьев Н.Д. Относительное падение хлебных цен / Избранные сочинения / Ред. колл. Л.И. Абалкин и др.; Сост. В.М. Бондаренко, В.В. Иванов, С.Л. Комлев и др. - М.: Экономика, 1993.
5. Урожай 1922 г. // Сельское и лесное хозяйство. -М., 1922. № 9-10.
6. Белюнов С. Проблема грузооборота по перспективному плану железнодорожного транспорта на пятилетие 1923/24-27/28 гг. // Плановое хозяйство. -М.: Издание Госплана СССР, 1924. № 6.
7. Сборник декретов, постановлений и приказов по народному хозяйству опубликованных за январь 1924
г. - М., 1924. № 4 (16).
8. Наше внешнее и внутреннее положение. - М.: Красная новь, 1924.
21 Мудрик М. К вопросу о природе современных рыночных затруднений // Большевик, 1929. № 7. с. 13.
9. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства Союза ССР. - М., 1924. № 55.
10. XIII Съезд РКП(б). Стенографический отчёт. - М.: Госполитиздат, 1963.
11. Вайнштейн А.Л. Перспективы нашего хлебного экспорта в 1923-24 г. // Сельское и лесное хозяйство. Ежемесячный журнал сель.-хоз. экономики, статистики и техники. Книга двенадцатая. М., 1924. с. 16-25.
12. Громан В. Г. Годовой обзор народного хозяйства за 1924-25 г. // Плановое хозяйство. - М.: Издание Госплана СССР, 1925. № 12.
13. Сталин И.В. О хозяйственном положении Советского Союза и политике партии. Сочинения. Т. 8. 1926. январь - ноябрь. М.: ОГИЗ, 1948.
14. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Сборник документов за 50 лет. 19171967 гг. В 5-ти тт. Т. 1. 1917-1928 гг. М.: Политиздат, 1967.
15. Собрание законов и распоряжений РабочеКрестьянского Правительства Союза ССР. - М., 1926. № 30.
16. Собрание Законодательства Союза ССР. М., 1927. № 5.
17. Собрание Законодательства Союза ССР. М., 1927. № 14.
18. Осокина Е. За фасадом «сталинского изобилия»: Распределение и рынок в снабжении населения в годы индустриализации. 1927-1941. - М.: РОСПЭН, 1999.
19. Трагедия Советской деревни. Коллективизация и раскулачивание. 1937-1939. Документы и материалы. В 5-ти тт. / Т. 1. Май 1927- ноябрь 1929 / Под ред. В. Данилова, Р. Маннинг, Л. Виолы. - М.: РОССПЭН, 1999.
20. Государственный бюджет РСФСР на 1928/29 бюджетный год с объяснительной запиской. - М.: Издание НКФ РСФСР, 1928.
21. Мудрик М. К вопросу о природе современных рыночных затруднений // Большевик, 1929. № 7.
РЕЦЕНЗИЯ
Принятие Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации придаёт качественно новый импульс разработке теоретических, материальных и правовых основ решения проблемы. Этим и определяется актуальность работы В.Н. Кузина, обратившегося к истокам уже имеющегося отечественного опыта.
Новизна его исследования заключается в отходе от шаблонной хронологической привязки проблемы к концу XX в. Автор показал что в СССР, после 19211922 гг., был осознан комплексный характер проблемы продовольственной безопасности и сделаны практические шаги к её решению.
Вместе с тем показана опасность государственного правового нигилизма, ведущая к разрушению самих основ решения проблемы. Продовольственные резервы справедливо рассматриваются как важнейшая составляющая часть продовольственной безопасности страны. Определены ключевые направления формирования правового обеспечения их функционирования.
Работа выполнена на высоком научном уровне, соответствует установленным требованиям и рекомендуется для публикации в открытой печати.
д.ю.н., профессор Мордовец А.С.
