CC BY
45ИСПОЛНЕНИЕ МАЙСКИХ УКАЗОВ 2012 г.: ПОСЛЕДСТВИЯ ДЛЯ БЮДЖЕТНОГО СЕКТОРА*
Марина ЛОПАТИНА
Младший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. E-mail: lopatina-
mv@ranepa.ru
Виктор ЛЯШОК
Старший научный сотрудник РАНХиГС при Президенте Российской Федерации. E-mail: victorlyashok@gmail.com
Рост зарплат в России в начале 2018 г. был связан со значительным увеличением уровня оплаты труда для работников сфер образования и здравоохранения. Это объяснялось выполнением майских указов Президента 2012 г., устанавливающих целевые ориентиры по зарплатам работников бюджетного сектора. Данные за январь-июнь текущего года свидетельствуют о том, что в целом по стране эта задача была решена, за исключением отдельных регионов.
Ключевые слова: майские указы Президента 2012 г., бюджетный сектор, сферы образования и здравоохранения, заработные платы работников образования и здравоохранения.
Начало 2018 г. было отмечено значительным ростом зарплат в стране - в первом квартале этот показатель в реальном выражении вырос по сравнению с соответствующим периодом прошлого года на 10,2%. Основной вклад в эту динамику внесли изменения в оплате труда в сферах образования и здравоохранения: рост номинальных заработных плат в первые три месяца текущего года относительно
того же периода предыдущего составил 17,4% в образовании и 30,7% в здравоохранении. Существенное повышение оплаты труда наблюдалось также в таких сферах, как деятельность библиотек, архивов, музеев и прочих объектов культуры (рост в указанный период - 35,4%) и научные исследования и разработки (19,4%). Однако численность занятых в них относительно невелика - в совокупности
Рис. 1. Отношение заработных плат в образовании и здравоохранении к средней зарплате по стране, в %
* — Статья из Мониторинга экономической ситуации в России «Тенденции и вызовы социально-экономического развития» № 15 (76) (сентябрь 2018 г.), размещенного на сайте Института экономической политики им. Е.Т. Гайдара.
менее 1 млн. человек. В то же время в образовании были заняты более 5 млн. человек, в здравоохранении и предоставлении социальных услуг - более 4 млн., т.е. в целом около 14% всех занятых.
Высокие темпы роста зарплат в бюджетных отраслях, превышающие их рост в частном секторе, отличают ситуацию текущего года от 2016-2017 гг., когда оплата труда в образовании и здравоохранении повышалась медленнее, чем в других видах экономической деятельности. В 2018 г. уровень оплаты в этих отраслях по сравнению со средней зарплатой по стране оказался максимальным за последние два десятилетия. (См. рис. 1.)
Помесячная динамика роста номинальных зарплат в образовании и здравоохранении показывает, что основной их прирост наблюдался в январе-феврале нынешнего года, после чего он начал снижаться. Однако и в марте-июне средний уровень оплаты труда в этих секторах был значительно выше, чем в 2017 г. (См. рис. 2.) Такая динамика позволяет предположить, что увеличение заработных плат в бюджетном секторе было вызвано несколькими факторами.
Во-первых, в январе-феврале во многих бюджетных учреждениях были выплачены дополнительные разовые премии. Возможно, основным источником средств послужила при этом та часть фонда оплаты труда, которая обычно выплачивается в конце года.
Во-вторых, одновременно были повышены и оклады, чему можно найти следующие объяснения. С одной стороны, базовая часть зарплаты в бюджетном секторе росла во многом за счет увеличения МРОТ до уровня прожиточного минимума. С другой стороны, перед властями стояла необходимость выполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики».
Указ предполагал повышение заработной платы педагогических работников образовательных учреждений общего образования (ОУОО - школ), среднего профессионального образования (СПО - колледжей, техникумов) до средней в регионе, а зарплаты преподавателей высших учебных заведений и научных сотрудников - до уровня, превышающего среднюю в регионе в два раза. Среднюю за-
Рис. 2. Номинальные заработные платы в образовании и здравоохранении в 2017 и 2018 гг., в % к соответствующему месяцу предыдущего года*
Здравоохранение и социальные услуги
140 -
Образование
125 -
100
100
Ь
в
- 2017 г.
ю ю \о ю
о: о: к го
х Б 5 о
,<Ч О Х Ч
Ь е-
■ 2018 г.
©
- 2017 г.
Ю Ю V© ю о: гс о: га
,<Ч о х ч
■ 2018 г.
* - Из-за перехода на новую классификацию видов экономической деятельности ОКВЭД2 динамика данного показателя доступна только с февраля 2017 г. Источник: Росстат.
работную плату педагогических работников дошкольных образовательных учреждений (ДОУ) необходимо было довести до средней в сфере общего образования в соответствующем регионе. Сроки реализации программы были обозначены разные: зарплату педагогических работников школ и дошкольных учреждений планировалось повысить до 2012-2013 гг., а остальных педагогических сотрудников - к 2018 г.
В сфере здравоохранения сроки для повышения оплаты труда были установлены единые -до 2018 г. Размер повышения зависел от профессии: для врачей планировалось увеличить зарплату до уровня, превышающего среднюю в регионе в два раза, для среднего и младшего медицинского персонала заработная плата должна была быть не ниже средней в регионе.
В 2012-2013 гг. зарплаты в образовании и здравоохранении значительно выросли (см. рис. 1), однако в дальнейшем в обеих этих
сферах они увеличивались более медленными темпами, чем в других отраслях.
Частично выполнению майских указов способствовал переход на новую методологию расчета средней заработной платы по стране: с 2015 г. для ее расчета учитываются не только зарплаты наемных работников организаций, но и занятых по найму у индивидуальных предпринимателей и физических лиц. Учет последних снижает средний показатель заработных плат в стране на 10-12%. Отметим, что основным показателем величины заработных плат остается старая версия расчета средней зарплаты, учитывающая только работников организаций, тогда как расширенная версия активно используется лишь для оценки выполнения указов1.
Можно ли ожидать выполнения майских указов в 2018 г.? Данные федерального статистического наблюдения в сфере оплаты труда отдельных категорий работников социальной сферы и науки за 2013 - первую половину
Рис. 3. Средние заработные платы работников бюджетного сектора, в % к средней по стране*
120
270
Годы
■ Учителя -Преподаватели СПО
■ Средний медицинский персонал
■ Младший медицинский персонал
Годы
■Врачи
■ Преподаватели вузов
■ Научные сотрудники
* - В качестве средней заработной платы использовалась заработная плата наемных работников организаций, у индивидуальных предпринимателей и физических лиц. Источник: Росстат.
1 Например, в презентации Росстата «Ситуация на рынке труда» статистика по новому показателю средних заработных плат не представлена, в отличие от старого. ШЬ: http://www.gks.ru/free_doc/new_site/population/trud/situaz.pdf
2018 гг. позволяют проанализировать, какие из целей указов могут быть реализованы к концу текущего года.
Согласно данным за первое полугодие 2018 г. (см. рис. 3) в целом по стране близки к выполнению целевые показатели для работников в сфере образования, а также для научных сотрудников. Однако среднегодовые показатели для преподавателей различных образовательных учреждений, скорее всего, окажутся ниже: из-за особенностей оплаты труда этих профессий сезонные пики в выплатах наблюдаются здесь в мае-июне, спады - в июле-августе. Близки к выполнению цели по зарплате для врачей и среднего медицинского персонала, в то время как младший медицинский персонал получил в январе-июне нынешнего года только 90% от средней зарплаты по стране для наемных работников.
Тем не менее рост оплаты труда именно младшего медицинского персонала оказался одним из наибольших в 2018 г. - их зарплаты выросли за полгода в 1,7 раза. Еще значительнее был рост заработков научных сотрудников - они удвоились. В меньшей степени «повезло» педагогическим работникам школ и дошкольных учреждений -их зарплаты в пер-
вой половине 2018 г. лишь на 9-11% превысили показатель за соответствующий период прошлого года. Причина в том, что уровень оплаты их труда уже был выше целевого в большинстве регионов еще в 2015-2017 гг.
Не менее важен вопрос - каковы источники роста: только ли расширение фонда оплаты труда или, одновременно, и сокращение работников бюджетного сектора при увеличении нагрузки на оставшихся на своих рабочих местах?
Согласно данным Росстата численность занятых в бюджетном секторе в профессиях, отмеченных в Указе, за 2013-2018 гг. сократилась. В сфере образования, однако, сокращение было незначительным -с 2,32 до 2,27 млн. человек к концу первого полугодия 2018 г. (См. рис. 4.) При этом снижалась численность наиболее квалифицированных групп работников -преподавателей вузов и научных сотрудников. Именно для этих профессиональных групп в сфере образования рост оплаты труда оказался наибольшим: за последние пять лет их средняя зарплата удвоились в номинальном выражении. Одновременно происходила реформа в области высшего образования -сокращение числа и реорганизация вузов, за-
Рис. 4. Динамика численности работников в образовании в 2013-2018 гг., тыс. человек
2013
Источник: Росстат.
2014
2015 2016
Годы
■ Научные сотрудники
□ Преподаватели вузов
■ Преподаватели ОУ начального и среднего профессионального образования
□ Педагогические работники ОУ общего образования
■ Педагогические работники ДОУ
2017 1-е п/г 2018
крытие большей части филиалов. В рамках Федеральной целевой программы развития образования на 2016-2020 гг. за последние три года их число уменьшилось более чем вдвое-на 1097 организаций2; санации подвергались структуры, оказывающие образовательные услуги низкого качества. Значительный рост средних зарплат работников высших учебных заведений стал, в том числе, прямым следствием реформы - эта сфера освободилась от рабочих мест с самыми низкими заработными платами.
Следует подчеркнуть, что фактическое снижение численности работников в сфере высшего образования за последние пять лет было не столь значительным, как это представлено на рис. 4. Для расчета численности Росстат использует штатный состав, т.е. за единицу принят работник, работающий на одну ставку. В результате повышения нормы часов, приходящейся на одну ставку, среднее количество ставок для преподавателей в последние пять лет снижалось, что вело к сокращению штатного, но не фактического числа работников.
Численность педагогических работников дошкольного образования, учителей и препо-
давателей среднего профессионального образования за последние пять лет практически не изменилась.
Выборочные обследования рабочей силы, проводимые Росстатом на ежемесячной основе, позволяют оценить динамику фактического и номинального рабочего времени для работников в сфере образования и здравоохранения. Как показывает анализ, среднее количество часов работы в неделю среди занятых в качестве специалистов различных уровней в области образования практически не изменилось и составляло 35,8 часа как в 2013-м, так и в 2017 г. При этом отношение фактического времени, проведенного на работе, к нормативному даже немного снизилось: с 94,1% в 2013 г. до 93,5% в 2017 г.
В сфере здравоохранения основным «пострадавшим» в ходе реализации Указа оказался медицинский персонал: младший, численность которого за пять лет сократилась с 687 до 299 тыс. человек, и, в меньшей степени, средний, число работников которого уменьшилось с 1442 до 1324 тыс. человек. Численность врачей сократилась незначительно - на 3%. (См. рис. 5.)
Рис. 5. Динамика численности работников в здравоохранении в 2013-2018 гг., тыс. человек
3000
□ Младший медицинский персонал
■ Средний медицинский персонал
■ Медицинские работники с высшим образованием
Источник: Росстат.
2 См.: Макеева А. В России отчислили половину вузов // Коммерсантъ. 05.02.2018.
2500 -
nil»
2013 2014 2015 2016 2017 1-е n/r 2018
В действительности сокращения младшего медперсонала были не столь значительными, как это представлено на рис. 5. Вместо этого в 2013-2018 гг. в организациях здравоохранения активно применялась практика перевода младшего медперсонала на должности уборщиц, хотя их обязанности при переводе на новую должность не менялись или их функции отдавались на аутсорсинг. Ревизия работников на этих должностях позволила не увеличивать заработные платы низкоквалифицированным служащим. В результате эта категория занятых не только оказалась исключенной из сферы действия майских указов, но и лишилась различных льгот, которые полагаются медицинским работникам: сокращенной продолжительности рабочей недели и дополнительного оплачиваемого отпуска. Часть их обязанностей мог взять на себя средний медицинский персонал.
Во многом такая практика была обусловлена самими целевыми ориентирами, заложенными в указах, по которым минимальная граница заработных плат для обеих групп медицинского персонала была установлена на едином уровне. Однако невозможно устранить неравенство в оплате между этими группами из-за разницы в уровне квалификации. Поэтому в условиях ограниченного фонда оплаты труда организации здравоохранения смогли довести зарплаты среднего медицинского персонала до целевого уровня, оставив большую их часть на рабочих местах, тогда как младший персонал был либо уволен, либо переведен на другие рабочие места, не отмеченные в указах. Соответствующую роль в этом сыграло и выпущенное 7 февраля 2018 г. Министерством здравоохранения и социального развития РФ письмо № 16-3/10/2-705, устанавливающее порядок и условия перевода младшего медицинского персонала в уборщики служебных помещений.
Анализ количества часов работы врачей и среднего медицинского персонала, по данным выборочных обследований рабочей силы показывает небольшое увеличение интенсивности работы последних. Если врачи в среднем в неделю работали по 37,7 часа как в 2013-м, так и в 2017 г., то у среднего медицинского персонала количество часов работы в неделю увеличилось с 38,0 до 38,1. Таким образом, данные выборочных обследований Росстата не подтверждают предположение об увеличении продолжительности рабочей недели среди работников образования и здравоохранения.
Повышение заработных плат в бюджетном секторе за счет одноразовых выплат в начале 2018 г. и роста МРОТ до прожиточного минимума позволяет предположить, что по итогам года целевые показатели, обозначенные в майских указах 2012 г., будут выполнены в большинстве регионов.
Итак, с 2012 г. заработные платы в бюджетном секторе в номинальном выражении выросли в 1,9 раза (при росте средней зарплаты в экономике за тот же период в 1,6 раза). Однако вклад майских указов оказался неравнозначным для разных групп работников. В большей степени их бенефициарами стали учителя и преподавательский состав в сфере дошкольного и среднего профессионального образования, а также врачи. Причем данные выборочных обследований показывают, что продолжительность их рабочего времени практически не изменилась. «Пострадавшей» стороной оказался младший медицинский персонал, который был сокращен более чем вдвое и частично переведен на более низкие должности. Численность научных сотрудников и преподавателей вузов за последние пять лет сократилась на 1/4, однако основным фактором такой динамики послужила реформа высшего образования в России. ■
