CC BY
97
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЙ АНАЛИЗ СИСТЕМЫ ГОСЗАКАЗА Б СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
М.Ю. МАЛКИНА,
доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой теории экономики, Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского,
mmuri@yandex.ru
В статье исследуется госзаказ как симбиозный институт рынка и государства, изучаются проблемы его становления в российской экономике и влияние институциональных ловушек общественного сектора на его функционирование.
Ключевые слова: институт, государство, рынок, общественный сектор экономики, государственные финансы, госзаказ.
In the article government order is examined as symbiotic institution of market and state, the problems of its formation in Russian economy and influence of public sector's institutional traps on its functioning are studied.
Key words: Institution, state, market, public sector of economy, public finance, government order.
Коды классификатора JEL: B52, L14, H50.
Развитие государственных финансов в России породило институт государственного заказа. Система госзаказа создает некие институциональные рамки взаимодействия государственного и корпоративного секторов экономики, упорядочивает расходование бюджетных средств и одновременно вписывается в общую стратегию усиления роли государства в экономике. О преимуществе контрактных отношений бизнеса и государства, реализуемых в системе госзаказа, пишут разные российские авторы [8, с. 108-111]. Масштабы рынка госзаказа уже в 2007 г. оценивались в 9,3% ВВП, по сравнению с 3,1% в 2000 г. [8, с. 115]. В 2009 г., по нашим расчетам, он превышал 10,8% ВВП. Между тем в современной российской институциональной среде госзаказ приобретает несколько искаженные черты, становясь симбиозным институтом квазирынка и несовершенного государства, демонстрирующего провалы в общественном секторе экономики.
Прежние правовые основы системы госзаказа в России были заложены законом «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 06.05.1999 г., подписанным экс-президентом РФ Ельциным. Этот закон действовал до 1 января 2006 года. Система, существовавшая в рамках того закона, была непрозрачной, правда, сфера его распространения была существенно уже, нежели теперь. Второй Федеральный закон, № 94-ФЗ от 21.07.
2005 г. «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», был введен в действие 1 января
2006 г., впоследствии в него вносились многочисленные изменения и дополнения, и он действует в настоящее время. Согласно ему, заказ размещается для: а) федеральных нужд, б) нужд субъекта Федерации, в) муниципальных нужд. Одним из важных новых положений закона стало введение требования о размещении от 10 до 20% заказов в субъектах малого предпринимательства. Госзаказ также регулируется федеральными законами № 218-ФЗ от 24.07.2007 г. и 308-ФЗ от 30.12.2008 г. Оборонный заказ
© М.Ю. Малкина, 2010
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1
регулируется особым законом «О государственном оборонном заказе» (№ 213-Ф3 от 27.12.1995 г.), контроль за его исполнением осуществляет специальная федеральная служба — Рособоронзаказ.
Главным контролирующим органом в области размещения госзаказа выступает Федеральная антимонопольная служба, деятельность которой в последнее время заметно оживилась. Так, количество жалоб в ФАС на нарушения в области размещения госзаказа растет: если в 2006 г. их было 2400, то в 2007 г. — 10 000 жалоб, в 2008 г. — 14 тысяч жалоб. Правда, процент обоснованных, с точки зрения ФАС РФ, жалоб снизился с 58% до 43%1.
Прежде всего, встает вопрос, институт какой системы представлен госзаказом: рыночной или административно-командной?
1. Госзаказ как институт рынка. Рыночный институт предполагает наличие реальной конкуренции между участниками, их свободный доступ к торгам, существование рыночных критериев отбора претендентов.
При ужесточении требований к отбору претендентов на стадии формирования правил входа в систему происходит искусственное ограничение числа участников торгов, снижается степень конкуренции и усиливается коррупционная составляющая. В то же время при снижении требований возникает опасность предконтрактного оппортунизма, когда к торгам допускаются исполнители, не имеющие для исполнения заказа необходимых ресурсов. В этом случае сами торг должен быть организован таким образом, чтобы исключать отбор недобросовестных исполнителей. Последнее в значительной степени зависит от критериев оценки претендентов. Неслучайно в одном из опросов Института управления закупками и продажами имени А.Б. Соловьева ГУ ВШЭ 84% респондентов отметили риск неисполнения контракта поставщиком [5].
При размещении госзаказа возникает дилемма относительно эффективной формы торгов: конкурсы или аукционы? Аукционы прозрачнее конкурсов и предполагают более легкий доступ участников к торгам, что делает торги более конкурентными. Достоинством аукциона является и то, что он позволяет выявить минимальную (а значит, эффективную) рыночную цену и сэкономить бюджетные средства. Между тем аукционная форма торгов имеет свои недостатки: 1) аукционы эффективны лишь в том случае, если предлагается однородный товар, и единственным критерием выбора остается цена; 2) аукцион несет за собой «проклятие победителя», когда организация, выигравшая контракт, лишается экономической прибыли, которая должна выступать источником ее развития.
Неслучайно с самого начала претенденты на получение заказа демонстрировали слабое желание участвовать в аукционах по его размещению. По данным Центра мониторинга закупок и продаж Института управления закупками и продажами им. А.Б. Соловьева ГУ-ВШЭ, только в I квартале 2008 г. 76,92% аукционов оказались не-состоявшимися по разным причинам: отсутствие заявок (19,42%), их недостаточное количество (61%), неудовлетворительное состояние всех заявок (14%). По 4-7 заявок поступило лишь на 9,5% аукционов. Среднее количество заявок составило лишь 1,67 на 1 лот. В электронных аукционах — 2,65 заявок на 1 лот. Только 15% аукционов демонстрировали действительно конкурентные торги2. Причиной такого положения дел, на наш взгляд, следует считать также требование времени для обучения новым правилам.
Необходимым атрибутом рынка является и наличие свободной, объективной и симметричной информации о торгах. С этой целью был организован федеральный портал госзакупок, где публикуется информация о размещении госзаказа для федеральных нужд. Также он содержит: 1) реестр заключенных контрактов; 2) реестр недобросовестных поставщиков. С 1 января 2008 г. портал стал единственным офици-
1 Стенограмма выступления М.Я. Евраева, начальника Управления по контролю за размещением государственного заказа ФАС России, на форуме «Госзаказ-2009» // Федеральная антимонопольная служба РФ. Официальный сайт. 08.06.2009. (http://www.fas.gGv.ru/stateGrder/documents/a_24563. shtml).
2 Национальная ассоциация участников электронной торговли. Официальный сайт. (http://www. nauet.ru/analytics.php?sub=14&news=48&p=).
альным источником информации о госзакупках. В настоящее время существуют и региональные порталы госзакупок, организованные казначействами или финансовыми департаментами.
Количество потенциальных участников аукциона увеличивается при проведении электронных торгов. Такие формы торговли более доступны и более прозрачны, содержат антикоррупционную составляющую, однако порождают риски информационной безопасности. В последнее время они стремительно развиваются. Так, в 2007 г. на аукционах по размещению госзаказа было заключено сделок на сумму 2368 млрд руб., из них 37,6% — на электронных аукционах. В 2010 г. уже 70% заказов должно размещаться на электронных торговых площадках. По некоторым данным, сегодня экономия бюджетных средств при проведении электронных торгов составляет от 400 до 600 млрд руб. [4]. Недостатком электронных аукционов является то, что изначально порталов их проведения было очень много (это особого рода бизнес), а информация об этих порталах была неупорядочена. Некоторые подвижки в данной области начались в связи с принятием Правительством РФ «Положения о пользовании сайтами в сети Интернет, на которых осуществляется проведение открытых аукционов в электронной форме на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных или муниципальных нужд», № 179 от 17 марта 2008 г. С 01.01.2011 г. планируется введение единого общероссийского портала госзаказа, что создаст общее информационное пространство. Также ФАС сообщил о намерении оставить в России
5 торговых площадок с единым контролирующим органом в лице ФАС [3]. Очевидным преимуществом такого подхода является сосредоточение ответственности за техническое обслуживание в едином центре. В то же время это чревато монополизацией данного бизнеса, что может сказаться на ценах доступа к системе.
Атрибутом рынка является и форма оплаты госзаказа. Институт госзаказа создал дилемму: авансовая форма оплаты versus оплата по факту. В настоящее время они распределяются 50 : 50. Преимуществом авансовой формы является наличие гарантии у поставщика относительно оплаты хотя бы части его работ, а также возможность приобретения дорогостоящих материалов и оборудования. Недостатки авансовой формы также очевидны: 1) в списке претендентов на исполнение заказа оказываются финансово несостоятельные организации; 2) гарантируется оплата работ, которые исполнители могут сделать некачественно, не в срок, либо не сделать вообще. Это свидетельствует о том, что при оплате заказа по факту институт госзказа приобретает рыночные черты, а при авансовой оплате он скорее является институтом плановой экономики. Однако в расчетах по факту также есть свои подводные камни. Во-первых, заказ может быть не выполнен в силу отсутствия финансовых средств для приобретения материалов и оборудования, и государственные учреждения и предприятия останутся без необходимого товара или услуги. Во-вторых, возможны варианты посткон-трактного оппортунизма: исполнитель может отказаться от исполнения заказа, если оно ему невыгодно в новых рыночных условиях, а заказчик по тем же причинам — от своевременной оплаты товара под разными предлогами, что становится достаточно распространенной практикой.
Выполнение государством своих обязательств постфактум легко вписывается в такой вариант постконтрактного оппортунизма, как «вымогательство» (hold up problem). Чем сложнее объект, тем больше возможных нарушений можно в нем найти. Наличие нарушений создает хорошую среду для давления со стороны чиновников, а значит, откатов и коррупции. Бизнес будет вынужден идти на выдвигаемые ему неформальные условия, чтобы покрыть свои издержки по осуществлению контракта. Именно такая система с большой вероятностью сработает в российской экономике, где точное исполнение заказа в силу институциональных, макроэкономических и прочих условий нередко просто невозможно. Это свидетельствует о том, что рынок госзаказа все больше приобретает черты монопсонии, когда покупатель, ужесточая как
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1
формальные, так и неформальные условия сделки, демонстрирует все большую власть над конкурирующими друг с другом продавцами.
В последнее время госзаказчики все чаще требуют от исполнителей замораживания некоторой суммы собственных денежных средств на специальных счетах в качестве гарантии их финансовой состоятельности. Предполагается дальнейшее движение в том же направлении. По словам директора департамента государственного регулирования в экономике минэкономразвития Анны Катамадзе, в ближайшем будущем планируется создание системы финансовой ответственности за неисполнение госзаказа: вместо страхования ответственности от исполнителей будут требовать банковской гарантии, поручительства крупной компании, либо собственного денежного взноса [3]. Здесь мы опять сталкиваемся с дилеммой: формирование входных барьеров на основе предконтрактных критериев эффективности, либо создание правил оценки эффективности на стадии более конкурентных торгов. По сути, это проблема выбора наиболее эффективного института.
Существует еще одна институциональная ловушка в выборе эффективных форм торгов и оплаты контракта, то есть таких, которые приводят к минимизации затрат. На самом деле, в снижении цены госзаказа не всегда заинтересованы и сами заказчики, потому что: 1) значительное снижение цены свидетельствует об их собственных провалах бюджетирования заказа; 2) согласно законодательству, заказчики не могут использовать экономию, использовав бюджетные средства на другие нужды, и стоят перед угрозой сокращения в следующем году лимитов финансирования3.
2. Госзаказ как институт государства. Госзаказ — это механизм удовлетворения потребностей государственного сектора экономики в товарах и услугах. Между тем существуют сомнения относительно эффективности той его формы, которую мы имеем сейчас. Главный недостаток системы госзаказа, на наш взгляд, заключается в том, что она «вбивает клин», в лице государственных заказчиков, между поставщиками товаров и услуг и их пользователями, иными словами, делает взаимоотношения покупателя с продавцом опосредованными. Непосредственный потребитель товаров и услуг, государственные и муниципальные учреждения и предприятия, не могут напрямую осуществлять свой выбор, за них это решают государственные структуры. Такая система приводит к снижению полезности получаемой продукции, ухудшению удовлетворения индивидуальных потребностей. Например, как государство определяет структуру потребностей, диверсифицирует ее? Думается, руководствуясь эффектом масштаба, который означает сглаживание индивидуальных запросов. Существующая система способствует усилению государственного монополизма, создает благоприятную почву для манипулирования обеими сторонами сделки. Кроме того, возникает проблема избыточного спроса, сверхпотребления — та самая, которая существовала в системе Госснаба.
Как показал кризис 2008-2009 гг., госзаказ в особо сложных макроэкономических условиях выступает также как элемент протекционистской политики государства, с помощью которого государство намеренно поддерживает спрос на продукцию внутренних производителей. В связи с этим символичными выглядят высказывания премьера В.В. Путина, что у российского государства не хватит денег для поддержки всех нуждающихся предприятий и отраслей с помощью системы госзаказа4. В таком случае госзаказ — это система, направленная не на развитие рынка, а на его ограничение, в некотором смысле слова уничтожение.
Недостатки института госзаказа проявляют себя в следующем:
1. Бюрократизация. Так, оформление заявок на участие в конкурсах требует сбора огромного количества документов, заполнения обширных, иногда весьма запутанных форм, представления сложной технической документации, затрат времени и сил на разъяснительную работу. Наличие множества формальных требований, с одной
3 Интервью М. Евраева журналу «Директор» // Федеральная антимонопольная служба РФ. Официальный сайт. 30.03.2009. (http://www.fas.gGv.ru/stateGrder/documents/a_23088.shtml).
4 Путин: госзакупки не решат проблемы всех отраслей // Взгляд. Деловая газета. 26 мая 2009 г. (http://vz.rU/news/2009/5/26/290693.html).
стороны, дисциплинирует участников, с другой стороны — отвлекает их ресурсы на оформительские и процедурные вопросы. Нередко выигрывает не тот, кто способен профессионально выполнить заказ, а тот, кто является юридически более грамотным и умеет лучше «писать заявки» (особенно это касается конкурсов). Будучи опосредованной формой взаимодействия производителя и потребителя, с созданной для этого мощной инфраструктурой, институт госзаказа поддерживает систему общественных квазиблаг и увеличивает трансакционные издержки взаимодействия госучреждений и бизнеса. Внутри организаций возникают дополнительные структуры, работающие с госзаказом, раздувается бюрократический аппарат учреждений, выполняющих функции государственных заказчиков. Хоть они и перечисляют большую часть прибыли в бюджет, в то же время несут немалые издержки на текущую деятельность, их менеджеры и клерки получают хорошие вознаграждения, а чистая рентабельность этих структур может составлять 50% и более. Все это ложится тяжелым бременем на государственный бюджет. Здесь мы сталкиваемся с проблемой сверхзатратности государственных структур.
2. Создание искусственных барьеров входа для участников конкурса. Ограничение входа потенциальных участников в конкурсные торги происходит следующими способами: 1) внесение в условия конкурса ограничений по ведомственному или территориальному принципу; 2) введение дополнительных формальных требований к участникам (выписки из единого реестра, справки о сроках действия лицензии, прочие справки, выдаваемые за приличную плату монополизированными структурами, неявно аффилированными с госзаказчиками, и пр.); 3) написание правил конкурса под предполагаемого победителя, под его активы; 4) требование технической документации, ориентированной на определенного поставщика, — наиболее распространен такой тип взаимодействия при закупках компьютерной техники федеральными и региональными государственными органами. Кроме традиционных, используются и более изощренные приемы. Один из таких примеров «Российской газете» приводит первый заместитель Генерального прокурора РФ А. Бруксман: «Мы организовали проверку фактов, когда государственные заказчики на официальном сайте сети Интернет использовали в наименовании заказа в русскоязычных словах латинские буквы вместо аналогичных русских. Это исключает данные закупки из поиска на сайте, влечет ограничение количества участников размещения заказа и приводит к заключению государственного контракта, как правило, по завышенной, нерыночной цене, с единственным поставщиком, которому предварительно сообщается об условиях работы с данной информацией» [2].
3. Система откатов и коррупции. Несмотря на попытку формализации, в системе госзаказа продолжают реализовываться неформальные отношения государства и бизнеса, вернее, их представителей. Более того, за видимой формализацией скрываются неформальные преференции, за которые заинтересованный бизнес, естественно, платит свою рыночную цену — цену отката [1, с. 50]. Так, по данным опроса 1000 предприятий обрабатывающей промышленности, проведенного ГУ ВШЭ по заказу Минэкономразвития, внедрение новой системы госзакупок в 2005-2006 гг. не сказалось на сокращении откатов. Если до ее введения
об откатах говорили 33,4% фирм, то через три года на это указывают уже 40% предприятий, причем 17% дают взятки постоянно, а 22,5% — иногда [9].
4. Недобросовестная конкуренция. Со стороны заказчика она проявляется в разных формах: включение в конкурсную комиссию представителей бизнеса; отказ претендентам в предоставлении котировок или участии в конкурсе; предоставление неполной, несвоевременной или искаженной информации, в том числе о критериях оценки и их значимости; отказ от заключения контракта с нежелательными победителями под какими-либо предлогами; заключение дополнительных соглашений со «своими» претендентами после их победы в конкурсе. Наиболее распространенной формой недобросовестной конкуренции со сторо-
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1
ны претендентов на выполнение госзаказа является сговор, сопровождаемый формированием «устойчивых пар поставщиков»5, создание фирм-однодневок (под заказ). Встречаются случаи, когда победителями торгов становятся родственники госзаказчиков или госзаказ размещается под надуманные услуги. При этом также создается видимость конкурентной борьбы.
5. Всеобщность и затратность системы. Всеобщность системы госзаказа иногда доводит до абсурда. Например, когда речь идет о заказе на сложные объекты интеллектуальной собственности (кинофильмы, театрально-зрелищные постановки)6. Требование минимальной стоимости размещения госзаказа делает систему затратной. Так, в 2006 г. пороговая стоимость закупок была равна 60 тыс. руб., в 2009 году — 100 тыс. руб., тогда как в европейских странах она составляла 67 тыс. евро и выше [7]. Как результат, появились торги для приобретения канцелярских принадлежностей. Конечно, для преодоления порогового барьера организации могут пойти на уловки — разбивание контракта на части, однако для таких манипуляций есть свое законодательное ограничение — заявки на один товар должны быть выставлены единым лотом. Поскольку потребности удовлетворяются несвоевременно, предприятия нередко осуществляют закупки впрок, сокращая издержки за счет масштаба, но при этом возникает проблема растрачивания финансовых и материальных ресурсов и сверхпотребления.
6. Проблема «цена/качество». Изначальной проблемой при проведении конкурсов госзакупок было завышение начальных и конечных цен, в том числе по причине создания искусственных барьеров конкуренции и наличия неформальных отношений победителей с организаторами торгов. По данным Национальной ассоциации участников электронной торговли (НАУЭТ), в 2008 г. бюджет потерял от завышения цен при проведении закупок 364 млрд руб. (или 10,7%). Относительные потери при совершении региональных закупок были меньше, по сравнению с федеральными, — 3,4%.7 После выявления и озвучивания проблемы, а также вследствие изменения макроэкономической ситуации в стране правила игры начали трансформироваться. Одним из основных формальных критериев отбора претендентов стала минимальная цена. Заметим, что это правило начинает работать в условиях расширения конкурентного поля, включения в него тех, кто раньше был аутсайдером системы. Кроме того, в условиях экономического кризиса госзаказ стал дополнительным источником спроса на продукцию, началась борьба за этот источник.
В результате участники торгов стали демпинговать рынок, так что падение цен в некоторых случаях достигало 70%. Предлагая свои услуги по заниженным ценам, претенденты на заказ со стороны государства надеются на вхождение в контактное поле с заказчиком, завоевание репутации даже в ущерб собственной финансовой выгоде, с целью создания имиджа торговой марки, завоевания административного капитала, который впоследствии должен на них работать — облегчать получение новых заказов и делать взаимодействие с государством в этой области более предсказуемым и стабильным. Как результат, экономия на государственных и муниципальных закупках, по данным ФАС, из года в год растет: в 2006 г. она составила 66 млрд руб., в 2007 г. —
5«Механизм действия выглядит следующим образом: для участия в конкурсных процедурах привлекаются несколько организаций (чаще всего 2 или 3), контролируемых из единого центра, при этом одна из них становится победителем, а остальные подают предложения с заранее оговоренной более высокой стоимостью. Таким образом создается эффект, определяемый экспертами как мнимая конкуренция. По данным исследовательского центра «Национальный рейтинг прозрачности закупок», ежегодные потери от мнимой конкуренции могут составлять до 150 миллиардов рублей. Выявить подобные схемы крайне сложно, поскольку размещение заказа в этом случае не сопровождается очевидными процедурными нарушениями» // Национальная ассоциация участников электронной торговли. (http://www.nauet.ru/analytics.php?sub=14&news=25&p=). Способы противодействия этому: централизованные торги, автоматизированные реестры и системы мониторинга участников.
6 Госзаказ: управление, размещение и обеспечение. № 17. 2009. Июль/сентябрь. (http://igz.ru/web/ IGZ/IGZ_CMS.nsf/All/jurnal15ano0).
7 Ведомости. 18.05.2009. (http://www.gazeta.ru/news/business/2009/05/18/n_1362799.shtml).
168 млрд руб., в 2008 г. — 220 млрд руб., всего за три перечисленных года с учетом муниципальных образований — больше 500 млрд руб.8
Недостатком данного механизма является то, что снижение цены сказывается на качестве работ, что особенно опасно при размещении заказов на строительство. Неспособность исполнителей осуществить объем работ по низкой цене оборачивается заключением дополнительных соглашений, изменением условий выполнения заказа. Иногда это превращается в целую цепочку новых договоров. Все это свидетельствует о том, что система исполнения госзаказа не отлажена, и порождает феномен фиктивных контрактов.
С 1 ноября 2009 г., в связи с принятием «Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (постановление Правительства РФ № 722 от 10.09.2009)», правила игры изменились в третий раз. Предполагается разработка балльных методик оценки проектов, основанных на определении формализованных критериев (цена, качество, объем гарантии и сроки исполнения) и их удельных весов. Между тем в период введения и апробации таких подходов возникает опасность ошибочной методики, которая потребует корректив в момент принятия решений, что снижает прозрачность конкурсов и их справедливость[6].
В настоящее время в системе госзаказа пока еще отсутствует встроенный институциональный механизм, обеспечивающий выбор оптимального соотношения качества и цены. Создание этого механизма, аналогичного по своей логике рыночному механизму, при учете трансакционных издержек самой системы, означало бы, что госзаказ стал эффективным общественным институтом, прошедшим естественный конкурентный отбор. Пока же это искусственно созданный институт, в функционировании которого нередко реализуются другие цели системы.
7. Изменение условий контракта постфактум. Прежде всего, речь идет о корректировке цен, объема или стоимости работ после заключения контракта. Правило твердой цены заложено в закон о госзаказе. Между тем в действительности его не всегда можно реализовать, особенно если длительность работ большая и существует неопределенность относительно будущего уровня инфляции. Для решения этой проблемы создаются свои правила: так, при осуществлении работ по капитальному строительству в расчете текущих цен используются индексы-дефляторы, учитывающие уровень инфляции за период времени между принятием решения и осуществлением расходов. Также закон устанавливает, что при появлении дополнительного (непредвиденного) объема работ необходимо проведение самостоятельных торгов. Между тем круг лиц, которые желают участвовать в проекте по доработке заказа, как правило, невелик и нередко исчерпывается основным подрядчиком. По техническим причинам иногда невозможно и нецелесообразно вовлечение других исполнителей. Таким образом, система госзаказа на сложные объекты строительства, инфраструктуры содержит еще одну институциональную ловушку. Некогда конкурентный рынок впоследствии вполне может оказаться монополизированным. В таком случае стоимость дополнительных работ оказывается произвольной, завышенной.
Также в настоящее время существует практика перепродажи контракта субподрядчику. Нередко такая схема закладывается изначально: в торгах участвует более крупная и известная организация, имеющая административный и политический капитал, работающая с более мелкими и технологически гибкими субподрядчиками. Перепродавая им часть работ, она получает свою административную ренту за получение заказа. Эта рента уже включена в стоимость этого заказа и учитывает величину отката. Таким образом, система госзаказа не исключает монополизации рынка.
8 Стенограмма выступления М.Я. Евраева, начальника Управления по контролю за размещением государственного заказа ФАС России, на форуме «Госзаказ-2009» // Федеральная антимонопольная служба РФ. Официальный сайт. 08.06.2009. (http://www.fas.gGv.ru/stateorder/documents/a_24563.shtml).
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета 2010 Том 8 № 1
ТЕRRА ECONOMICUS ^ Экономичeский вестник Ростовского государственного университета ^ 2010 Том 8 № 1
8. Исключения в правовом поле. До сих пор в систему госзаказа не попадали закупки госкорпораций и госкомпаний, являющихся к тому же естественными монополиями. Это приводило к массе злоупотреблений с их стороны при заключении контрактов на выполнение работ и оказание услуг. В ноябре 2009 г. Министерство экономического развития РФ разработало проект закона «О закупке товаров, работ, услуг государственными корпорациями, субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса». В сферу действия закона теперь попадают монополии, компании ЖКХ и госкорпорации, а также их дочерние общества, где доля госкомпании превышает 25%.
9. Слабость системы мониторинга исполнения и ответственности нарушителей госзаказа. Пожалуй, это одна из самых важных проблем госзаказа. В обычной рыночной экономике нарушение прав потребителя контролируется не только законодательно (с помощью закона «О защите прав потребителя», действий обществ по защите прав потребителей), но и посредством обратной связи, «голосования рублем». Неудовлетворенный потребитель не будет покупать на конкурентном рынке товар или услугу у поставщика, который приобрел в его глазах плохую репутацию. В системе госзаказа такой обратной связи нет. У самого государства также отсутствует надежная система выявления и наказания нарушителей. Даже попадание их в реестр недобросовестных поставщиков не исключает возможности участия в новых торгах, для этого просто регистрируется новая фирма.
Подведем итоги. Госзаказ является симбиозным институтом государства и рынка, демонстрирующим эффект вживления элементов рынка в новую «систему Госснаба». Институциональные ловушки общественного сектора экономики существенно снижают эффективность этого института, что вынуждает государство создавать аналоги рыночных механизмов. Между тем и в настоящее время затратность и низкая эффективность системы госзаказа, а также отсутствие надежных антикоррупционных механизмов в его функционировании остаются важными проблемами развития государственных финансов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Вольчик, В.В. Всепобеждающий оппортунизм: эволюция институтов размещения государственных заказов в России / В.В. Вольчик // Тегга Бсопошісиз. Экономический вестник Ростовского государственного университета. — 2009. — Том 7. — № 4. — С. 44-50.
2. Геворкян Б. Генпрокуратура выявляет новые схемы коррупции на госзаказах / Б. Геворкян // Российская газета. — 2009. — 29 октября.
3. Зыкова Т. Малый бизнес гарантированно получит почти пятую часть госзаказа под охраной ФАС / Т. Зыкова // Российская газета. — 2009. — 19 ноября.
4. Передельский Д., Писарев Е. Тень победы. В конкурсах за госзаказ субъективный фактор может стать решающим / Д. Передельский, Е. Писарев // Российская газета. Центральная Россия. — 2010. — 19 января.
5. Подколзина, Е.А., Бальсевич, А.А. Реализация государственных контрактов: теория, проблемы, иллюстрации / Е.А. Подколзина, А.А. Бальсевич // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. — 2009. — № 17. — Июль/сентябрь.
6. Смольякова Т., Васильева Ю. Азбука госзаказа. Закупка под контролем. На вопросы читателей отвечают разработчики новых правил оценки заявок на участие в конкурсах по государственным закупкам / Т. Смольякова, Ю. Васильева // Российская газета. — 2009. — 27 октября.
7. Смольякова Т. Скрепки по тендеру / Т. Смольякова // Российская газета. — 2006. — 24 ноября.
8. СмотрицкаяИ., Черных С. Институт контрактных отношений на рынке государственных заказов / И. Смотрицкая, С. Черных // Вопросы экономики. — 2008. — № 8. — С. 108118.
9. Яковлев А. Правила игры: откаты под заказ / А. Яковлев // Ведомости. —2009. — 13 ноября.
