CC BY
95
Л. Г. КАРАНАТОВА
ИНОСТРАННЫЕ МОДЕЛИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗАКАЗАМИ: ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ
Ключевые слова:
государственный заказ, государственный заказчик, свободный рынок, государственные закупки, государственный сектор, протекционизм
Статья посвящена анализу иностранных моделей влияния государства на экономические процессы, а также опыта размещения публичных заказов ведущих международных организаций. Эта информация является особенно ценной для научных работников, преподавателей вузов, специалистов, связанных с организацией и исполнением государственных заказов на федеральном и региональном уровне.
Key words:
state order, state customer, free market, state purchases, state sector, protectionism
Foreign models of state influence on economical processes as well as experience of leading international organizations in public order management are analyzed in the article. This information is of major importance for scientists, lecturers, specialists involved in organization and implementation of state orders at federal and regional levels.
Иностранные модели влияния государства на экономические процессы
Свободный рынок — это рынок, свободный от любого постороннего вмешательства (включая правительственное регулирование). При этом функция государства на свободном рынке сводится к защите прав собственности. Данный рынок характеризуется также отсутствием мошенничества. Кроме того свободный рынок определяют как рынок, цены на котором устанавливаются свободно, без постороннего вмешательства и влияния прочих внешних
факторов, исключительно на основании спроса и предложения.
Основой свободного рынка является право любого производителя создавать любой товар или услугу и предлагать ее потребителям, а также право потребителя приобретать любой предлагаемый товар или услугу у любого производителя. Цена при этом определяется в результате договоренности между ними [7, с. 505].
Наиболее полно сущность рыночной экономики проявляется в модели так называемого «свободного» рынка, или рынка совершенной конкуренции. Обычно в экономиче-
Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики
Власть и экономика
ской литературе выделяются следующие признаки свободного рынка:
1. Наличие неограниченного числа конкурентов, свободный доступ и выход с рынка.
2. Высокая мобильность, подвижность всех видов ресурсов: трудовых, материальных и финансовых. Никто и ничто не должны сдерживать свободное перемещение ресурсов из сфер менее эффективных в более эффективные. Это свойство свободного рынка обеспечивает постоянное обновление структуры экономики, ее саморегулирование.
3. Наличие у каждого участника рынка полной информации (о ценах, спросе, предложении и т. д.). Это свойство позволяет каждому участнику рынка выбрать оптимальное экономическое поведение.
4. Ни один из участников рынка не может оказать влияние на решения, принимаемые другими участниками. Особенно важно, что никто не может повлиять на рыночную цену. Цена устанавливается в результате согласования спроса и предложения. Невозможность влияния отдельного участника рынка на цену означает отсутствие монополиста [3, с. 55].
Понятно, что все признаки свободного рынка не могут проявиться в реальной жизни в полном объеме. То есть это модель «идеального» рынка, который никогда не существовал. Однако данная модель по-
зволяет понять сущность рынка в его современном виде.
США предлагают систему свобод ного предпринимательства и рыночных отношений в качестве образца для подражания другим странам. Экономический успех этой страны, кажется, подтверждает идею о свободном рынке и невмешательстве государства в рыночные отношения. Однако насколько свободен бизнес в американской системе свободного предпринимательства? Совокупность устанавливаемых государством регулирующих правил определяет многие аспекты деловой активности. Ежегодно государство издает новые регулирующие правила, насчитывающие тысячи страниц и часто содержащие подробнейшие указания относительно того, что предприниматели могут делать, а что — нет1. Правительство США не осуществляет экономическое планирование на государственном уровне, но тщательно контролирует экономическую деятельность субъектов и регулирует рыночные отношения путем издания законов.
Во Франции система госзаказа именуется системой государственных рынков. Воздействие государ-
1 Текаев Р. Какую экономику выбрать? [Электронный ресурс] // Информационно-аналитический портал «ЕВРАЗИЯ.org». Геополитика. 2009. 25 августа. URL: http:// evrazia.org/article/1064 (дата обращения: 15.02.2010).
ства на производство осуществляется через систему госзаказа не только в государственном, но и в рыночном секторе.
Протекция национальному производителю, участвующему в тендере на закупку государством товаров и услуг за бюджетные деньги, — практика, получившая широкое распространение во всем мире. Для любой страны предпочтительней создавать рабочие места на своей территории, а не инвестировать государственные средства в экономику соседей. Однако в условиях свободного рынка должен соблюдаться паритет, т. к. расширяя и углубляя государственный протекционизм, всегда можно ожидать ответных действий со стороны торговых партнеров. Но даже не это главное. Основная проблема — это искусственное сужение конкурентного поля, что автоматически ведет к снижению качества продукции с одновременным увеличением ее стоимости1.
В большинстве стран Запада используется понятие двухсекторной экономики. С точки зрения участия государства в деятельности хозяйственных структур, национальная экономика, как правило, делится на
1 Лосев А. Госзакупки: защита отечественного производителя за счет украинского потребителя. [Электронный ресурс] // УНИАН. Информационное агентство. Промышленность. Публикации. 2009. 15 апреля. URL: http://economics.unian.net/rus/detail/ 9501 (дата обращения: 15.02.2010).
государственный, или общественный (public) и негосударственный, или частный (privat) секторы. При этом для обозначения границ государственного сектора используются главным образом достаточно конкретные критерии. В ряде случаев к нему относят предприятия, участие государства в капитале которых составляет более 50%, но нередко применяются и менее жесткие нормы [2, с. 60].
Так, во Франции данный показатель составляет 30%. Управление государственными предприятиями в этой стране осуществляется на принципах контрактации. Предприятие перед заключением контракта обязано представить свой план развития. Контракт представляет собой инструмент согласования интересов, выраженных государством, и интересов предприятия, включая взаимные согласованные обязательства сторон. Таким образом, плановый контракт, заключенный государством со своими предприятиями, выступает как форма управления государственным сектором.
Отношение к государственному предприятию как к оптимальной форме организации сохраняется во Франции, Швеции и Финляндии. В то же время и там национальные сети (такие как авиационный транспорт), отличающиеся менее тесными внутриотраслевыми связями, подвергались дерегулированию, в них создавалась конкуренция.
Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики
Власть и экономика
Сетевые инфраструктурные отрасли имеют богатый многолетний опыт аккумуляции новых технологий и ноу-хау, что позволяет достаточно гибко приспосабливаться к современной волне интернационализации. Это характерно, например, для электроэнергетических сетей Канады, которые в течение столетия осуществляли экспорт своих услуг. Успешный опыт интернационализации, насчитывающий не одно десятилетие, имеется у бельгийской сети железных дорог. Это оказалось очень важным для экономического развития страны и позволило создать транснациональную инфраструктурную сеть, необходимую для экспорта продукции добывающей промышленности, сельскохозяйственных и промышленных товаров, а также обеспечившую перевозки между Великобританией, Францией и Рурской областью Германии [4, с. 116].
В Турции все предприятия госсектора можно разделить на государственные экономические предприятия (ГЭП) и государственные экономические организации (ГЭО). ГЭП определяются как юридические лица с принадлежащим правительству капиталом, действующие в соответствии с принципами рыночной экономики, а ГЭО — как юридические лица с принадлежащим правительству капиталом, занимающиеся производством и распределением конкретной продук-
ции, объем, ассортимент и цены которой устанавливаются государством (такие организации, как правило, относятся к монополиям). И те, и другие имеют «трехзвенную» структуру, т. е. состоят из хозяйственных единиц, весь капитал которых принадлежит государству (establishments), дочерних организаций, где государство владеет более 50% капитала (sudsidiaries), и образований с долей участия государства 15-50% (participarations) [2, с. 61].
В целом мировой опыт показывает, что масштабы и структура госсектора в отдельных странах зависят от состояния национального хозяйства, исторических и социальных условий и традиций. Вопрос о том, в каких отраслях участие государства наиболее целесообразно, решается в рамках конкретной модели, предполагающей определенные отраслевые приоритеты и «национальный» взгляд на роль госсектора [2, с. 62].
Различия в законодательстве отдельных стран определяются приоритетами экономической политики того или иного государства. Существенное влияние оказывает степень централизации экономики в стране.
Наряду с этим, все развитые страны стремятся к сокращению расходной части бюджета. Государства отказываются от непосредственного управления финансовы-
ми потоками и передают часть своих функций на выгодных условиях организациям частного сектора. Интеграция мировой экономики раскрывает национальные рынки закупок государственных структур для поставщиков из других стран, что ведет к становлению международ-
ного законодательства в области конкурсной системы.
На уровне национального законодательства происходит уточнение, конкретизация международных положений с учетом особенностей экономической политики государства. В ряде государств вы-
Рис. 1. Общая структура законодательства по вопросам конкурсного размещения заказов
Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики
Власть и экономика
пускаются и отраслевые нормативные акты, позволяющие на базе общего национального законодательства сформулировать конкретные положения, отражающие специфику той или иной отрасли. Общая структура законодательства по вопросам конкурсного размещения заказов представлена на рис. 1.
Признание «законности» использования механизма государственных закупок для целей развития национальной экономики нашло отражение в международных правовых документах. Соглашение ВТО о государственных закупках (ст. V) содержит положения об особом и дифференцированном режиме для развивающихся стран. Так, стороны при реализации соглашения обязаны должным образом учитывать финансовые и торговые потребности указанных стран, в том числе:
— в поддержании национального платежного баланса и уровня резервов, адекватного для реализации программ экономического развития;
— в содействии формированию или развитию отечественных отраслей, включая малый бизнес в сельской местности и в экономически отсталых регионах, а также экономическому развитию других секторов экономики;
— в поддержке предприятий, которые полностью или в значительной степени зависят от государственных закупок, и т. д.
Как правило, вышеуказанные социально-экономические задачи решаются через механизм присуждения контракта, но могут также относиться и к выполнению контрактов.
Государство использует государственные закупки и для достижения социальных задач, из которых важнейшей является обеспечение национальной безопасности.
Преференции отечественным поставщикам и продукции широко используются для стратегических целей, в частности при закупках оборонной продукции. По этим соображениям, например, министерство обороны США утвердило перечень продукции и ее объемов, которые классифицируются как исключительно важные для поддержания оборонной мобилизационной базы в период чрезвычайной ситуации, когда поставки из зарубежных источников невозможны. Указанные виды продукции не могут закупаться у зарубежных источников, несмотря ни на какие международные соглашения или меморандумы о взаимопонимании между США и их союзниками.
Особенности размещения публичных заказов ведущих международных организаций
Следует отметить, что международные финансовые институты (МФИ) являются крупными меж-
дународными некоммерческими организациями, цель деятельности которых состоит в развитии определенных отраслей экономики разных стран или регионов мира. МФИ аккумулируют значительные объемы денежных средств (полученных за счет взносов участников, а также за счет коммерческой деятельности — как правило, предоставление ресурсов осуществляется на принципах кредитования, т. е. на возвратной платной основе) и реализуют крупные международные коммерческие и некоммерческие проекты.
Поскольку проекты финансируются из средств международных финансовых институтов, правила расходования этих средств, в том числе и правила проведения закупок, устанавливаются МФИ. В соглашениях с МФИ о предоставлении кредитных ресурсов принято ставить ссылку на эти правила. Поскольку такие соглашения имеют статус международных, применяются правила закупок МФИ, а не национальные правила и процедуры закупок продукции для государственных нужд [10, с. 15].
Среди наиболее известных МФИ можно назвать:
— Всемирный банк (World Bank Group), который включает в себя Международный банк реконструкции и развития (International Bank for Reconstruction and Development), Международную ассоциацию развития (Inter-
national Development Association) и ряд других структур [7, с. 284];
— Европейский банк реконструкции и развития (European Bank for Reconstruction and Development);
— Азиатский банк реконструкции и развития (Asian Bank for Reconstruction and Development) — для поставщиков, зарегистрированных в Азии;
■ различного рода фонды (Soros Foundation, Know-How Foundation, USAID и т. п.) и ряд других организаций.
Из всех существующих в настоящее время МФИ в России наиболее известны Всемирный банк и Европейский банк реконструкции и развития. Ежегодно только Всемирный банк выделяет порядка 2025 млрд долларов на различные проекты по всему миру. Большая часть этих средств расходуется на закупку товаров, консультационных услуг и строительных работ. Для исполнения целей проектов в год заключается порядка 40 тыс. контрактов с коммерческими структурами. Причем суммы контрактов варьируются от нескольких тысяч до нескольких десятков миллионов долларов [5, с. 295].
Правила закупок товаров и работ в проектах, финансируемых Всемирным банком, прописаны в «Руководстве по закупкам по займам МБРР и кредитам МАР»
Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики
Власть и экономика
и предусматривают следующие способы закупки:
— международные конкурсные торги (International Competitive Bidding);
— национальные конкурсные торги (National Competitive Bidding);
— международные закрытые торги (Limited International Bidding);
— запрос котировок (Shopping);
— закупки у единственного источника (Direct Contracting).
В Руководстве четко определены сроки проведения отдельных процедур, последовательность действий при наступлении тех или иных обстоятельств, права и обязанности сторон в любой возможной ситуации, причем наиболее детально описана процедура проведения международных конкурсных торгов как наиболее сложного способа закупки.
С сокращением объема государственных заимствований в России все большую роль начинает играть Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР), который предоставляет средства не только правительству, но и негосударственному сектору экономики. В этой связи особое значение имеет программа микрокредитов ЕБРР для субъектов частного бизнеса, в том числе без предоставления государственных гарантий. Россия является наиболее крупным клиентом ЕБРР (объем финансовых обя-
зательств банка в нашей стране составляет порядка 38% от всех его финансовых обязательств). Правила закупок по проектам ЕБРР сформулированы в отдельном документе — «Правилах закупок в проектах, финансируемых Европейским банком реконструкции и развития».
Можно сказать, что используемые международными финансовыми институтами способы закупок, а также правила их выбора и процедуры в рамках проводимых ими проектов во многом схожи с правилами и процедурами, описанными Типовым законом ЮНСИТРАЛ «О закупках товаров (работ) и услуг».
Следует отметить, что данный документ аккумулировал весь имеющийся международный опыт и практические наработки в области как государственных, так и общественных закупок в условиях рыночной экономики. Он принят в 1994 г. на 27 сессии Комиссии ООН по праву международной торговли. Данный закон разработан Организацией Объединенных Наций в качестве модельного по построению современной эффективной рыночной модели размещения государственного заказа и предназначался в первую очередь для стран Восточной Европы с переходным типом экономики, а также для развивающихся государств.
Основными целями Типового закона ЮНСИТРАЛ являются:
максимальное развитие конкуренции, обеспечение справедливого отношения к поставщикам и повышение уровня открытости и объективности при проведении госзакупок. Закон рекомендуется применять во всех случаях проведения государственных закупок, за исключением закупок, связанных с обеспечением национальной обороны и безопасности [10, с. 13].
В настоящее время можно утверждать, что Типовой закон ЮНСИТРАЛ сыграл свою роль модельного закона. В основе действующего законодательства Российской Федерации, Казахстана, Киргизии и других стран СНГ и Восточной Европы лежат положения и подходы данного документа.
Всемирная торговая организация (ВТО) также выработала комплекс рекомендаций по организации системы государственных закупок. По ряду моментов они отличаются от положений по закупкам Типового закона ЮНСИТРАЛ, однако также имеют высокий уровень проработанности, открытости и формализованное™ правил [5, с. 295].
Можно сказать, что вторым по значимости международным документом является многостороннее Соглашение по правительственным закупкам (Agreement on Government Procurement) [10, с. 14]. Данное соглашение принято по результатам Уругвайского раунда многосторонних торговых переговоров в 1994 г.
Оно является одним из элементов Генерального соглашения по торговле и тарифам (ГАТТ) и заключается странами в рамках участия в ВТО [6, с. 450].
Подписание Соглашения по правительственным закупкам не является обязательным условием для вступления страны в ВТО, но в последнее десятилетие появилась устойчивая тенденция: ведущие
страны — участницы ВТО (США, страны Евросоюза, Канада, Израиль, Япония, Швейцария) считают подписание данного документа в ходе двусторонних переговоров со стра-нами-претендентами непременным условием. Однако к маю 2008 г. только 39 из 152 стран — участниц ВТО подписали Соглашение по правительственным закупкам.
Соглашение должно способствовать открытию национальных рынков госзакупок и предоставлению поставщикам из стран, подписавших данный документ, равных с национальными поставщиками условий участия, развитию международной торговли, соблюдению запрета на дискриминацию иностранных поставщиков, обеспечению прозрачности законодательства и применяемых процедур закупок.
Таким образом, государственные заказчики не должны предоставлять каким-либо отдельным поставщикам или группам поставщиков (сформированным по национальному или иному признаку) льготных условий
Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики
Власть и экономика
получения госзаказов. Запрещается установление к закупаемой продукции технических требований, ограничивающих международную торговлю; технические требования к закупаемым товарам, работам или услугам должны базироваться на международных стандартах.
Соглашением по правительственным закупкам определены три вида процедур размещения госзаказа: открытые, селективные и ограниченные. Открытыми являются процедуры, при которых заявку могут представить любые заинтересованные поставщики товаров или услуг. Селективными считаются процедуры, при которых заявку вправе подать только поставщики, получившие от закупающего ведомства соответствующее предложение. Ограниченные процедуры — действия, при которых закупающее ведомство вступает в контакт с поставщиками товаров или услуг индивидуально, строго на установленных соглашением условиях.
В целом правила ВТО являются правовой и политической основой развития международной торговли. Регламентируя поведение членов Организации, они создают условия, при которых максимальное количество стран получает возможность увеличить объем внешней торговли. Соблюдение этих правил имеет определяющее значение для либерализации международной торговли [8, с. 53].
Значительность доли, приходящейся на госзакупки, и различный уровень развития и емкости государственного сектора значительного числа стран — участниц ЕС потребовали специфического законодательного подхода к регулированию размещения госзаказа в рамках Европейского союза. Сегодня размещение государственных заказов в ЕС регламентируется, в зависимости от объемов и других условий, тремя уровнями законодательного регулирования: международным, законодательством Евросоюза и национальным.
К международному регулированию закупок в странах, входящих в ЕС, в первую очередь, относятся требования ранее упомянутого Соглашения о правительственных закупках Всемирной торговой организации. При регламентации данного вопроса на уровне Евросоюза действует ряд правовых актов, обеспечивающих единые условия проведения закупок для государственных нужд. Необходимо отметить, что период с 2004 по 2006 г. являлся переходным, когда параллельно действовало два вида документов — «старые» директивы и заменяющие их «новые».
Принципиальные изменения в регламентации государственных закупок Евросоюза направлены на совершенствование нормативноправовой базы и предполагают:
— исключение из сферы действия
общего законодательства по
государственным закупкам отдельных секторов экономики, традиционно являющихся естественными монополиями (водоснабжение, энергетика, транспорт и сфера почтовых услуг);
— введение в практику закупок более гибких процедур, в частности процедуры конкурентных переговоров, а также заключение рамочных соглашений;
— учет новых форм организации и ведения бизнеса: концессии и другие формы партнерства между частным и общественным сектором;
— внедрение электронных закупок. ЕС рассматривает государственные закупки не только как инструмент обеспечения текущей деятельности органов государственного управления, но и как важнейшую составляющую реализации социальной политики. В частности, в коммюнике «О законодательстве Европейского сообщества в области государственных закупок и использовании государственных закупок для проведения социальной политики» указывается, что при заключении контрактов на поставки продукции для государственных и общественных нужд необходимо учитывать социальные цели. Особо отмечается, что реализация социальных программ возможна в рамках существующего законодательства и практики его применения. Указываются и основные методы
осуществления социального подхода при закупках, в числе которых:
— разработка соответствующих технических спецификаций и условий контракта, включая требования к условиям работы;
— исключение из числа поставщиков компаний, деятельность которых не соответствует законодательству в области социальной сферы;
— использование дополнительных социальных критериев при выборе поставщиков.
Этот же документ предусматривает реализацию экологической политики при размещении госзаказов:
— разработку соответствующих технических спецификаций;
— использование определенного сырья и материалов;
— применение специфических технологических процессов;
— выбор соответствующих поставщиков;
— рекомендации по оценке предложений и выбору наилучшего предложения с учетом экологических требований.
Закупки стран, входящих в Евросоюз, по-прежнему осуществляются органами государственного управления согласно национальному законодательству. Однако при этом во внимание принимаются не только национальные правила закупок, но и законодательство и рекомендации Европейского сообще-
Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики
Власть и экономика
Таблица 1
Достоинства и недостатки использования доминирующих в странах ЕС моделей организации закупочной деятельности
Модель Достоинства Недостатки
Централизован- ная Обеспечивает низкие цены за счет крупных оптовых закупок Менее мобильна; не всегда учитывает все нюансы в заявках на приобретение необходимых товаров, работ и услуг
Децентрализо- ванная Достаточно гибкая модель Является весьма затратной из-за необходимости создания в каждой крупной компании своего специализированного отдела
ства, установленные в ранее упоминаемых директивах.
В странах ЕС есть две доминирующие модели организации закупочной деятельности: распределенная (децентрализованная) и централизованная.
При распределенной модели каждое подразделение компании (департамент, министерство и т. д.) проводит необходимые для удовлетворения своих нужд закупки самостоятельно. С этой целью в его структуре создаются специализированные закупочные отделы или иные аналогичные по функциям единицы.
Централизованная модель предусматривает создание своеобразного закупочного центра, куда стекаются заявки от подразделений. В случае максимального уровня централизации формируется специальное ведомство, отвечающее за все госзакупки или соответствующий закупочный департамент для крупной компании [1, с. 20].
Для децентрализованной модели требуется:
1. В каждой компании (министерстве, департаменте) создавать специальные отделы и обеспечивать их специалистами соответствующей квалификации.
2. Финансирование, связанное с обеспечением создаваемых отделов оргтехникой, международной связью и системой сохранности конфиденциальности документов.
3. Создание в каждой компании межведомственной тендерной комиссии, в работе которой примут участие опытные специалисты самой компании, а также привлеченные специалисты1.
Если проанализировать ситуацию, то можно заметить следующие плюсы и минусы обеих моделей закупок (см. табл. 1).
1 Мирахмедов М. М., Иргашев Ш. А. Взгляд на тендеры в системе Государственных закупок товаров, работ и услуг в Республике Узбекистан. [Электронный ресурс] // Сайт Узбекской Ассоциации инженеров-консуль-тантов и строителей. URL: http://www. uzace.org/#content/publ.ications (дата обращения: 15.02.2009).
Обе описанные модели давно используются во всем цивилизованном мире. Так, в Великобритании они являются прерогативой Государственного казначейства (Her Majesty’s Treasury) [9, с. 68].
В странах — участницах ЕС наиболее эффективным оказывается комбинирование моделей, например, когда общее руководство закупочной деятельностью (разработка нормативно-правовой базы, планирование, контроль и координация) осуществляет министерство финансов или экономики, в частности путем формирования бюджета, а конкретные закупки проводятся специализированными закупочными подразделениями (отделами). Именно такую структуру имеет система государственных закупок в Великобритании, где помимо главного координирующего ведомства — казначейства — действуют специализированные отраслевые закупочные службы, такие как National Health Service Supplies (служба закупок для системы национального здравоохранения) [1, с. 21].
В европейских странах предметы госзакупок принято подразделять на товары, работы и услуги. По классификации, предложенной ЮНСИТРАЛ, к товарам обычно относят: сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, электрическую энергию, а также услуги, сопутствующие поставкам товаров,
если стоимость таких услуг не превышает цены самих товаров.
Под работами подразумевают любую деятельность, связанную со строительством, реконструкцией, сносом или ремонтом зданий, сооружений или объектов, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж и отделку, а также сопутствующие строительные услуги (такие как бурение, геодезические работы, аэро- и спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, если их стоимость не превышает стоимости работ).
Наконец, к услугам методом исключения относят любой предмет закупок помимо товаров и работ.
Законодательное регулирование различных категорий закупок обычно различается, причем в первую очередь это касается тендерных процедур и способов определения победителей.
Анализ европейского опыта применения различных закупочных процедур показывает, что одной из наиболее эффективных форм организации крупных закупок товаров, работ и услуг является проведение открытых конкурсов. Помимо проведения открытых и закрытых одно-и двухэтапных конкурсов, применения методов запроса котировок и закупки у единственного поставщика, хорошо знакомых по отечественной практике госзакупок, в не-
Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики
Власть и экономика
которых странах используют также методы запроса предложений и конкурентных переговоров.
Запросы предложений направляются не менее чем трем поставщикам. Заказчик (закупающая организация) устанавливает критерии для оценки предложений, определяет их относительное значение и порядок применения при оценке. Данные критерии касаются управленческой и технической компетентности поставщика, эффективности представленного им предложения, с точки зрения решения поставленной задачи, а также адекватности цены, включая расходы на эксплуатацию, обслуживание и ремонт.
В данной ситуации допустимо проведение переговоров, запрос или разрешение заказчиком пересмотра предложений. Переговоры носят конфиденциальный характер, и возможность участвовать в них предоставляется всем претендентам, которые внесли предложения,
и предложения которых не были отклонены. Затем заказчик предлагает поставщикам представить к определенной дате свои окончательные варианты предложений, из которых и выбирается оптимальный.
В ряде стран ЕС местным поставщикам и подрядчикам при госзакупках предоставляются различного рода преференции, обычно в пределах 5-10%. Однако встречаются и исключения: например, в Венгрии уровень преференций
в течение определенного периода составлял 20%.
В некоторых странах часть государственного заказа резервируется для определенных категорий поставщиков, в частности, для малого бизнеса. Иногда с этой же целью крупные лоты умышленно делят на более мелкие.
Помимо специальных ограничений доступа иностранных поставщиков к госзаказам все чаще используются менее явные способы, такие как таможенные пошлины и нетарифные ограничения (стандарты, сертификаты, лицензии и т. п.), а то и прямой запрет. Сейчас эта практика — во многом благодаря деятельности международных организаций, в первую очередь ВТО, — постепенно сокращается, но полностью отойти от нее, по всей видимости, удастся еще не скоро.
На основании проведенного анализа можно сформулировать следующие выводы:
— В реальной жизни признаки свободного рынка (свобода от любого вмешательства, включая государственное регулирование) не могут проявиться в полном объеме. В настоящее время модели идеального свободного рынка реализуются на практике лишь в той или иной степени (что определяет, в том числе, и уровень влияния государства на экономические процессы страны).
- В ряде стран масштабы государственного сектора экономики значительны. Тем не менее в наиболее развитых странах, даже при отношении к государственному предприятию как к оптимальной форме организации, многие государственные монополии подверглись дерегулированию, в них создалась конкуренция.
— В целом мировой опыт показывает, что масштабы и структура государственного сектора в конкретной стране обусловлены состоянием ее национального хозяйства, историческими и социальными условиями и традициями.
— Еще одной формой влияния государства на экономические процессы является государственный заказ. В настоящее время в области государственных заказов наблюдаются две противоречивые тенденции. С одной стороны, интеграция мировой экономики раскрывает национальные рынки закупок государственного сектора для поставщиков из других стран, что ведет к становлению международного законодательства, в том числе в области государственных закупок. Наряду с этим протекция национальному производителю при осуществлении государственных закупок — практика, получившая широкое
распространение во всем мире. Зачастую это искусственное сужение конкурентного поля, что автоматически ведет к снижению качества продукции с одновременным увеличением ее стоимости. Тем не менее в ряде случаев протекция национальному производителю оправдана, например при решении социальных задач, из которых важнейшей является обеспечение национальной безопасности.
- Международное сообщество активно использует конкурсные технологии заключения контрактов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг при расходовании общественных и государственных средств. При этом наиболее распространенной формой размещения государственного заказа (заказа международных финансовых организаций) является открытый конкурс.
— Конкурентные закупки способствуют снижению затрат на приобретение товаров, работ и услуг и снижают уровень коррупции при размещении заказов за счет государственных или общественных средств.
— Международные организации, такие как ВТО, Всемирный Банк и ЕБРР, а также объединения стран (ЕС) для размещения заказов используют собственные
Каранатова Л. Г. Иностранные модели управления государственными заказами: вопросы теории и практики
Власть и экономика
нормативно-правовые акты, правила и соглашения. К ним относятся: Соглашение по правительственным закупкам ВТО, Руководство МБРР «Закупки по займам МБРР и кредитам МАР», в том числе на уровне Ев-
росоюза действует ряд правовых актов, обеспечивающих единые условия проведения закупок для государственных нужд. Но в то же время в ЕС учитываются особенности законодательства стран-участниц.
1. Андреева А. Мировой опыт госзакупок // Бюджет. 2008. № 10. С. 20-25.
2. Балацкий Е. Государственный сектор в системе макроэкономического регулирования // Проблемы теории и практики управления. 2001. № 1. С. 60-65.
3. Журавлева Г. П. Вводный курс по экономической теории. М.: Инфра-М, 1999.
4. Кондратьев В. Б. Новый взгляд на государственные предприятия // Мировая экономика и международные отношения. 2008. № 10. С. 116-120.
5. Кузнецов К. В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. М.: Альпина Паблишер, 2003.
6. Международные экономические отношения / под ред. Е. Ф. Жукова. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 1999.
7. Словарь по экономике / К. Пасс, Б. Лоуз, Л. Дэвис; пер. с англ. под ред. П. А. Ватника. СПб.: Экономическая школа, 1998.
8. Стюарт Т., Дуайер Э., Макдонав П. Правила ВТО и Россия / пер. с англ. М.: Международные отношения, 2005.
9. Финансы / под ред. Л. А. Дробозиной. М.: ЮНИТИ, 2002.
10. ХрамкинА. Международный опыт построения системы госзакупок // Бюджет. 2008. № 9. С. 1318.
References
1. Andreeva А. Mirovoy opyt goszakupok // Budget. 2008. № 10. S. 20-25.
2. Balatsky Е. Gosudarstvenny sektor v sisteme makroekonomicheskogo regulirovaniya // Problemy teorii i praktiki upravleniya. 2001. № 1. S. 60-65.
3. Zhuravliova G. P. Vvodny kurs po ekonomicheskoy teorii. М.: Infra-M, 1999.
4. Kondratyev V. B. Novyi vzglyad na gosudarstvennye predpriyatiya // Mirovaya ekonomika i mezh-dunarodnye otnosheniya. 2008. № 10. S. 116-120.
5. Kuznetsov К. V. Nastol'naya kniga postavschika i zakupschika: torgi, konkursy, tendery. М.: Al'pina Pablisher, 2003.
6. Mezhdunarodnye economicheskie otnosheniya / pod red. E. F. Zhukova. М.: YUNITI-DANA, 1999.
7. Slovar' po economike / К. Pass, B. Louz, L. Davis; per. s angl. pod red. P. A. Vatnika. SPb.: Economi-cheskaya shkola, 1998.
8. Stuart Т., Duayer E., Makdonav P. Pravila VTO i Rossiya / per. s angl. М.: Mezhdunarodnye otnoshe-niya, 2005.
9. Finansy / pod red. L. А. Drobozinoy. М.: UNITI, 2002.
10. Chramkin А. Mezhdunarodny opyt postroyeniya systemi goszakupok // Budget. 2008. № 9. S. 1318.
