CC BY
182
Власть и экономика
Л. Г. КАРАНАТОВА
ПРИНЦИПЫ И МЕТОДЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ЗАКАЗАМИ
Ключевые слова:
государственный заказ, государственный заказчик, государственный контракт, поставщик
Статья посвящена анализу основных и дополнительных принципов и методов управления государственными заказами для повышения эффективности и прозрачности закупочного процесса. Особый интерес эта информация представляет для научных работников и специалистов, связанных с организацией и исполнением государственных заказов на федеральном и региональном уровне.
Key words:
government order, state customer, government contract, government contract, contractor
The article is devoted to the analysis of the main and additional principles and methods of government order management for increasing of effectiveness and transparency of purchasing. This information is of special interest for scientists and specialists connected with organization and implementation of government orders at federal and regional level.
Система государственных закупок в России представляет собой целостную мультиуровневую макроэкономическую систему, тесно взаимосвязанную с организацией национальной экономики России (рж. 1).
Эффективное использование бюджетных средств непосредственно зависит от степени развития конкуренции среди поставщиков на рынке государственных закупок. Предоставление им равных возможностей по участию в конкурсных и иных закупочных процедурах и предотвращение коррупции связаны с открытостью и гласностью заку-
почного процесса на всех его этапах и подконтрольностью данного процесса со стороны полномочных государственных органов, а также со стороны общественных организаций и непосредственно населения.
Ниже перечислены основные принципы размещения государственного заказа.
Первый принцип — законность деятельности государственных заказчиков. Все действия заказчиков должны быть определены законодательными и нормативными документами. Основными законодательными документами на федеральном уровне, регламентирующими закуп-
Рис. 1. Система государственных заказов в Российской Федерации
ки для нужд Российской Федерации, субъектов РФ, являются Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 25 июля 2005 г. № 94-ФЗ. Причем многие вопросы, связанные с процедурами размещения и осуществления централизации закупок и т. д., не нашли
отражения в этих документах. Поэтому на уровне субъектов РФ принимаются нормативные акты, призванные дополнить имеющиеся федеральные нормативные документы. К сожалению, зачастую эти региональные нормативно-правовые акты противоречат федеральным.
Второй принцип — эффективность размещения государственного заказа. Эффективность закупки
Каранатова Л. Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами
Власть и экономика
может быть достигнута за счет конкуренции на рынке. Учитывая специфику рынка государственных закупок, конкуренция формируется в результате проведения торгов (конкурсов и аукционов, в том числе в электронной форме), а также запроса котировок. В соответствии с российским законодательством
о размещении заказов участником размещения заказа может стать любое юридическое или физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель. Эффективность госзакупки предполагает, что затраты на проведение конкурса (аукциона) должны покрываться за счет экономии от полученных результатов. Применение способов закупок, в той или иной степени ограничивающих конкуренцию, допускается лишь в случаях, предусмотренных законодательством.
Принцип экономного расходования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования реализуется путем выбора подходящего способа закупки. При этом должен проводиться анализ затрат на закупки с целью обеспечения разумной экономии средств, а также контроль исполнения контракта. Эффективное расходование средств включает в себя общую оценку выгод от приобретения товара, работы, услуги с учетом фактора времени и затрат на это приобретение.
Третий принцип — равенство поставщиков и справедливость. Кон-
куренция на рынке государственных закупок может обеспечиваться только при равенстве поставщиков. Одинаковые требования для всех поставщиков применяются в процессе проведения конкурса (аукциона) и определения победителя. Равенство поставщиков может быть обеспечено объективностью проведения торгов. Поэтому государственный заказчик для определения победителя назначает независимый коллегиальный орган — конкурсную (аукционную) комиссию.
Принцип равного и справедливого отношения реализуется посредством предоставления равных для всех участников размещения заказа возможностей участия в госзакупках, вне зависимости от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала юридического или физического лица.
Четвертый принцип — прозрачность (открытость) процедуры размещения государственного заказа. Данный принцип заключается в соблюдении гласности на всех этапах осуществления государственных закупок: формирования государственного заказа, размещения и исполнения. На этапе его формирования — составление и опубликование сводного перечня нужд. На этапе размещения — обязательная публикация извещений и результатов проведенного конкурса (аукци-
она). Важным условием соблюдения принципа гласности является допуск участников размещения заказа к процедуре вскрытия конвертов с конкурсными заявками. Гласность является сильнодействующим лекарством против такой «болезни», как коррупция.
Транспарентность предполагает наличие ясных правил и действенных механизмов, обеспечивающих соблюдение этих правил. Транспарентность является одним из важнейших факторов, обеспечивающих высокую эффективность расходования государственных средств при проведении закупок.
Принцип транспарентности, с точки зрения закупочных процедур, состоит в предоставлении необходимой и достаточной информации всем заинтересованным субъектам. Транспарентность предполагает: достаточность информации, своевременность, доступность, системность.
Своевременная, полная и доступная информация о возможности участвовать в торгах способствует усилению конкуренции, что, в свою очередь, обеспечивает более широкие возможности размещения государственного заказа для государственных заказчиков и, как следствие, способствует повышению эффективности закупочной деятельности.
Процесс осуществления госзакупок должен быть публичным,
и информация по госзакупкам должна быть общедоступна. При этом необходимо соблюдать принцип «презумпции открытости информации», т. е. пользователь этой информации не обязан объяснять причины, по которым он запрашивает информацию, а государственный заказчик обязан доказать, со ссылкой на нормы законодательства, почему он отказывает в предоставлении этой информации.
Пятый принцип — осуществление контроля над процессом размещения государственного заказа. Контроль предполагает и ответственность заказчика (должностных лиц) за нарушения законодательства, и обеспечение эффективности проведенной закупки.
Принцип ответственности подразумевает, что государственные заказчики и отдельные должностные лица, принимающие решения, несут дисциплинарную, гражданско-правовую, административную, уголовную ответственность наравне с другими субъектами права. Также необходим контроль со стороны общественности, включая поставщиков или их уполномоченных представителей (одним из которых, например, является Некоммерческое партнерство «Коллегия поставщиков Санкт-Петербурга»).
Принцип недискриминации предполагает открытую и эффективную конкуренцию. Наиболее последовательно принципу недис-
Каранатова Л. Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами
Власть и экономика
криминации следует Всемирная торговая организация, одна из важнейших задач которой состоит в обеспечении равных и справедливых условий для всех участников торгового процесса и стимулировании тем самым экономического роста.
Недискриминационный подход к поставщикам продукции является одним из важнейших принципов Соглашения ВТО о государственных закупках. Следует отметить, что данное Соглашение является несомненным шагом вперед на пути либерализации рынка государственных закупок, хотя сфера его применения и ограничена обязательством предоставления национального режима и режима наибольшего благоприятствования.
Соглашение ВТО о государственных закупках (ст. III) предусматривает предоставление национального режима и режима наибольшего благоприятствования (далее — РНБ). Тем не менее, Соглашение дает возможность устанавливать дополнительные ограничения в силу того, что не распространяет РНБ и национальный режим на меры регулирования доступа на рынок, т. к. они регулируются ГАТТ и ГАТС1.
В то же время, Соглашение препятствует дискриминации, запре-
1 ГАТТ — Генеральное соглашение по тарифам и торговле; ГАТС — Генеральное соглашение о торговле услугами.
щая закупочным организациям требовать от участвующих в торгах поставщиков компенсаций при проведении квалификационного отбора или при оценке конкурсных заявок и присуждении контрактов. Соответственно, обязательство по предоставлению национального режима охватывает все стадии закупочного процесса.
Исключение из указанного положения предусмотрено для развивающихся стран в связи с необходимостью стимулировать развитие отраслей местных экономик. Указанные страны в процессе присоединения к Соглашению вправе оговорить условия применения компенсаций.
По мнению Л. П. Бородулиной, данные условия должны отвечать следующим требованиям: быть объективными, четко определенными, не дискриминационными [1, с. 139]. Кроме того, указание на их применение должно содержаться в извещении о планируемых закупках и прочей документации.
Типовой закон о закупках товаров, строительных работ и услуг, разработанный Комиссией ООН по международному торговому праву — ЮНСИТРАЛ, в качестве базовой модели ориентирован на транспарентность и недискриминаци-онность процедур закупок. Закон признает право государств на ограничение участия зарубежных поставщиков с целью защиты опре-
деленных национальных отраслей или по другим законным причинам. Любые подобные ограничения должны вводиться только закупочными организациями в соответствии с нормами действующего законодательства.
Законодательство ряда стран предусматривает возможность предоставлять преимущества национальным поставщикам при присуждении государственных контрактов. Преференции конкурсным заявкам от национальных поставщиков или на национальную продукцию могут быть выражены в различных формах:
— преференциальные поправки, которые могут варьироваться в зависимости от категории закупок (обычно в интервале от 3% до 20%);
— преференция может предоставляться поставщикам товаров и услуг национального происхождения при выборе между двумя конкурсными заявками, которые по другим параметрам равны;
— преференции, применяемые при закупках определенных категорий продукции или осуществляемые определенными закупочными организациями [2, с. 92].
В ряде стран законодательство
по закупкам обязывает закупочные организации учитывать при присуждении контрактов способность поставщиков выполнять установленные компенсационные требова-
ния (offset requirements). В данном случае закупочная организация должна указать данные условия в объявлении о торгах и в конкурсной документации.
В целом, хотелось бы отметить, что при проведении закупок государство, как правило, стремится предоставлять преференции отечественным поставщикам в отраслях, находящихся в кризисной ситуации, или в регионах, страдающих от безработицы или низкого уровня развития.
Кроме того, преференции отечественным поставщикам применяются для поддержки новых высокотехнологичных отраслей, особенно в секторах, которые сильно или полностью зависят от государственных контрактов. Заказы, размещаемые в отраслях, использующих наиболее передовые технологии, способны стимулировать инновации во всей национальной экономике.
Таким образом, по нашему мнению, существующее в системе государственного заказа противоречие между протекционизмом и транспарентностью, которое заключается в предоставлении преимуществ национальным товарам и услугам, по сравнению с иностранной инновационной высокотехнологичной продукцией, должно стать стимулом к повышению эффективности и улучшению качества национальных производств до момента преодоления технологической отста-
Каранатова Л. Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами
Власть и экономика
лости российских компаний и развитию в стране инновационной экономики.
Например, законодательство Соединенных Штатов Америки (Закон о закупках товаров американского происхождения — «Buy American Act») ограничивает поставки для государственных нужд товаров зарубежного производства [2, с. 124].
В тех случаях, когда национальная правовая база допускает участие в тендере иностранных производителей и поставщиков, зарубежный товар должен обладать явными преимуществами перед продукцией американского происхождения для выигрыша тендера. В случае поступления равнозначных коммерческих предложений от национальных производителей и потенциальных зарубежных партнеров предпочтение всегда отдается американским субъектам хозяйствования [2, с. 126]. За исключением отдельных случаев, предписывается использование материалов только американского производства в строительстве государственных объектов на территории США.
Шестым принципом является уникальность, т. е. каждый конкурс (аукцион) имеет свои особенности, уникальность и требует особого творческого подхода.
Для реализации этих принципов государством, в первую очередь, должны быть созданы условия, при
которых сведения о государственных закупках, характере закупаемых товаров, работ или услуг, о государственных заказчиках и поставщиках будут доступны широкому кругу заинтересованных лиц.
Необходимо отметить, что многие применяемые сегодня принципы и правила госзакупок заимствованы из мировой практики. При этом делалось это зачастую с довольно серьезными искажениями или без достаточного учета положений отечественного законодательства. И тот факт, что копирование лишь части эффективного механизма является гарантом его действенности в таком виде, во внимание принимается далеко не всегда.
В итоге российское законодательство в области государственных закупок еще далеко от совершенства. Но именно оно определяет формальные процедуры и требования к предложениям участников размещения заказов. Без знания этих процедур, а также сложившейся практики проведения закупок крайне сложно размещать заказы для государственных нужд.
Внедрение конкурсной (аукционной) системы в закупочную практику происходит и на региональном уровне. Как правило, правовую основу таких закупок составляют постановления (распоряжения).
На наш взгляд, представляется целесообразным разработать дополнительные принципы организации
государственного заказа с учетом российской действительности: малого опыта в данной области и особенностей законодательства. К этим новым дополнительным принципам можно отнести: 1) надежность информационного обеспечения; 2) высокий уровень квалификации специалистов; 3) обоснованность нужд государства общественными потребностями (рис. 1). Рассмотрим предлагаемые дополнительные принципы более подробно.
1. Надежность информационного обеспечения
В соответствии с положениями Федерального закона № 94-ФЗ необходимо определить как официальные печатные издания, где будет публиковаться информация обо всех государственных и муниципальных закупках, так и официальные сайты в сети Интернет, которые делают информацию о закупках еще более доступной. Следует отметить, что при разработке Федерального закона «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ Россия применила самый передовой зарубежный опыт, в результате чего вся процедура размещения заказа имеет должное информационное сопровождение.
Таким образом, сведения обо всех этапах процедуры размещения государственного заказа — от пуб-
ликации извещения о проведении закупки и ее условий до информации о заключенном государственном контракте и его исполнителях — носят открытый характер, и доступ к ним предоставлен всем желающим.
Тем не менее, имеется ряд сложностей, связанных с информационным обеспечением государственных заказов в нашей стране. В частности, в Федеральном законе № 94-ФЗ нормативно закреплена двойная (электронная и бумажная) работа заказчика, что не ускоряет, а напротив, затягивает сроки проведения процедур. Основной акцент сегодня сделан на бумажный документооборот.
Необходимо законодательное решение, утверждающее статус интернет-публикации на официальном сайте госзакупок как главен -ствующей, а точнее — как первичной. Объявление интернет-публикации первичной означает, прежде всего, что отсчет сроков конкурса (аукциона) будет вестись, начиная с момента интернет-публикации. Традиционные печатные («бумажные») извещения о торгах останутся, однако от времени их публикации сроки конкурса (аукциона) зависеть не будут, и в каждом из бумажных извещений должна будет указываться ссылка на первичное опубликование в Интернете.
Большинство развитых стран уже давно законодательно закрепи-
Каранатова Л. Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами
Власть и экономика
ли статус интернет-публикации как первичного извещения. Так, в ЕС вся информация об объявленных тендерах публикуется в Приложении к «Официальному журналу EC» (Official Journal of the European Communities). Бумажная версия этого приложения была упразднена
1 июля 1998 г. и официальным изданием является «Электронный ежедневник тендеров» (Tender Electronics Daily — TED) [3, с. 124].
Однако первичная электронная публикация извещения не должна интерпретироваться как появление текста извещения на каком-либо сайте Интернета в произвольном формате. И из положений Федерального закона № 94-ФЗ, и из здравого смысла следует, что под первичной публикацией понимается размещение информации на одном из официальных сайтов Российской Федерации, официальном сайте субъекта Российской Федерации, официальном сайте муниципального образования.
В то же время наблюдаются многочисленные ошибки в предоставлении данных, присутствие неверных и некорректных сведений на сайте госзакупок, в связи с чем Президент Российской Федерации Д. А. Медведев поручил руководству Минэкономразвития, ФАС и Генеральной прокуратуры усилить контроль размещения государственных заказов [4]. В частности, необхо димо обеспечить достовер-
ность информации, публикуемой на сайте госзакупок.
Одно из самых распространенных нарушений, которое мешает конкуренции во время борьбы за заказы, — не совсем корректный ввод названия лота. Например, использование в разделе «предмет заказа» латинских букв вместо аналогичных русских. Для заранее предупрежденных заказчиком компаний правильный ввод лота не составит труда, в то время как остальные потенциальные участники размещения госзаказа эту информацию просто не найдут. Подобные действия значительно снижают эффективность процедуры проведения госзакупок. Следовательно, обеспечение надежности информационного обеспечения является крайне важным на современном этапе развития системы государственных заказов в нашей стране.
2. Обоснованность нужд государства общественными потребностями
В нынешних экономических условиях задача рационального использования бюджетных средств приобретает сверхактуальность. А потому обоснованность закупок товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд сегодня приобретает особое значение. Закупки, осуществляемые на средства бюджета и из внебюджетных источников, а значит, на деньги
налогоплательщиков, должны быть обоснованно необходимыми для реализации органами власти, государственными и муниципальными заказчиками своих государственных и муниципальных функций и обязанностей перед населением.
Вместе с этим, в настоящее время зачастую наблюдается закупка товаров (работ, услуг), совершенно не соответствующих общественным потребностям. Так, якобы для удовлетворения государственных нужд приобретаются дорогостоящие автомобили, мебель, а иногда даже предметы роскоши.
3. Высокий уровень квалификации специалистов
В процессе осуществления государственных закупок в настоящее время встречаются как четкое следование нормам законодательства, так и, к сожалению, многочисленные нарушения. При этом причинами нарушений могут быть, в том числе, незнание или непонимание государственными заказчиками принципов функционирования рыночной экономики, экономической политики государства, норм законодательства и т. д.
Нельзя забывать о том, что конкурсные и внеконкурсные процедуры госзакупок начали осуществляться лишь с 1997 г. (после выхода в свет Указа Президента РФ от 08 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвраще-
нию коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». При этом основной причиной нарушений в данной сфере является недостаточный уровень подготовленности специалистов. Отсюда следует простой и логичный вывод: профессиональная компетентность специалистов позволяет повысить эффективность проведения государственных закупок. При этом особую актуальность приобретает повышение уровня квалификации специалистов в сфере размещения заказов. Учитывая важность исключения ошибок, источником которых является человеческий фактор, одной из основных задач является дальнейшее осуществление автоматизации работ и обучения персонала.
Следует отметить, что многие коммерческие и государственные структуры, в том числе и естественные монополисты, такие как РАО «ЕЭС России» и ОАО «Газпром», также производят закупки на основе конкурентных (в первую очередь, конкурсных) процедур. Причем, по мнению К. В. Кузнецова, в качестве методической основы необходимо использовать положения, применяемые в мировой практике и в отечественных государственных закупках [8, с. 161]. Правда, иногда правильность подобного подхода может вызвать некоторые сомнения, ведь при закупках коммерческих струк-
Каранатова Л. Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами
Власть и экономика
тур, в отличие от госзакупок и закупок по проектам международных финансовых организаций, экономическая эффективность гораздо важнее открытости и борьбы с недобросовестностью.
Концепции прокьюремента
Основная цель проведения конкурсов состоит в том, чтобы за счет привлечения большего числа контрагентов резко повысить конкуренцию. При этом необходимость срочного поиска контрагента и желание обеспечить при этом максимально выгодные условия соглашения способствуют обострению конкуренции. Именно в этом случае оперативность и конкурентоспособность как нельзя лучше сочетаются с одним из основных гражданско-правовых принципов — принципом автономии воли.
Максимальное привлечение претендентов на получение заказа — это необходимое условие обеспечения конкуренции, но не всегда достаточное. Требуется также сформировать эффективную конкурентную среду, т. е. условия, которые позволили бы всем участникам равноправно участвовать в этом состязании. Именно для этого в мировой практике сложилась система практических мер и процедур, которые способны обеспечивать выполнение данной задачи, получившая наименование прокьюремент [10, с. 89].
Термин «прокьюремент» стал использоваться в России в последние годы, когда появилась переводная литература по этим вопросам, в конкретном значении — как совокупность практических методов и приемов, позволяющих обеспечить интересы заказчика при проведении закупки посредством конкурсных торгов. А поскольку обеспечение интересов заказчика (в данном случае государства, общества) является целью организации конкурсов, про-кьюремент выступает самой процедурой ее достижения (на конкурсной основе). То есть смысловое значение прокьюремента идентично конкурсным торгам, но более точно отражает, по мнению Ю. С. Турсу-новой, организатора-заказчика — государство в лице различных правительственных органов [10, с. 90].
«Прокьюремент» в западной литературе определяется как «организационная форма, которую заказчик использует для найма подрядчиков и контроля проектирования и строительства зданий и сооружений». Из этого определения следует, что инициатива выбора исполнителей всегда остается за заказчиком — будь он государственным или частным. Но формы и методы такого выбора существуют разные [12].
Основная и наиболее распространенная система прокьюремен-та — это традиционная схема «проект — тендер — строительство». Кроме того, на Западе, да и в России
также все больше становится популярной схема «спроектируй и построй», некоторые другие системы, в частности «биддинг», т. е. прямое приглашение подрядчика (без тендера). В Великобритании, например, доля разных систем прокьюре-мента выглядит следующим образом: традиционная (тендерная) — 67 %; «спроектируй и построй» — 26 %; другие — 7 % [12].
Традиционная схема состоит в том, что инвестор подбирает себе «архитектора» или «инженера», в задание которого входит проектирование строительства, размещение подряда, контроль хода строительства, организация приемки и введение в эксплуатацию построенного объекта. Нетрудно заметить, что перечисленные функции в России выполняет «заказчик», которого приглашает инвестор для организации строительства. Если функции заказчика выполняет сам инвестор, то появляется понятие «застройщик».
Следует отметить, что в английском языке нет терминов «заказчик» и «застройщик». Они практически совпадают с понятиями «архитектор» или «инженер». Традиционная схема предполагает тендер на подряд или по-русски «торги» в виде конкурса или аукциона. Тендеры в виде конкурса проводятся в двух видах: «открытом» или «закрытом». При открытом конкурсе публикуются приглашения всем желающим принять в нем участие.
Затем участникам тендера сообщается, как правило, состав натуральных (или как их называют «физических») объемов работ, и претендент готовит тендерную документацию. При этом главная роль отводится смете на весь объем работ, т. е. предлагается цена контракта [6, с. 104]. Смета, как правило, предусматривает затраты подрядчика плюс планируемую прибыль. Нередко именно величина прибыли и играет решающую роль, т. к. себестоимость строительства варьируется в меньшей степени. Победителем конкурса считается тот претендент, который предложит наименьшую цену.
Закрытый конкурс отличается тем, что на тендерные торги приглашается лишь определенный круг подрядчиков, которых заказчик, как правило, хорошо знает или получил соответствующие рекомендации. В остальном процедура подачи «оферты», т. е. тендерного заявления со всеми необходимыми документами и подведением итогов конкурса, такая же, как в открытом тендере.
При проведении процедур про-кьюремента следует иметь в виду, что каждый закупочный проект и каждый контракт является уникальным. При всей стандартизо-ванности процедур прокьюремента нельзя подходить к их осуществлению чисто механически. Каждый контракт имеет свое своеобразие
Каранатова Л. Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами
Власть и экономика
и специфику, если это не учитывать, то потери неизбежны. Как бы жестко законодательно не регламентировались процедуры закупок, у работников очень часто имеются варианты альтернативных решений.
Как уже отмечалось ранее, в основу прокьюремента заложены следующие основные принципы:
— открытость (транспарентность);
■ равноправие (справедливость);
— экономичность;
— эффективность;
— ответственность.
Чрезвычайно важно, чтобы указанные принципы реализовывались в комплексе. Чрезмерное преобладание какого-либо из них вносит дисгармонию в процедуры закупок и влечет за собой неизбежные потери. К сожалению, положения Федерального закона № 94-ФЗ чрезмерно усиливают действие принципа открытости (транспарентности) в ущерб другим принципам прокью-ремента и, прежде всего, экономичности и эффективности. Причем, в данном нормативном акте предусматривается действие данного принципа в одностороннем порядке — чрезмерная открытость заказчика при полной закрытости участников.
Для Федерального закона № 94-ФЗ характерна жесткая регламентация закупочных процедур, установление максимальной публичности их проведения и тотальный контроль соблюдения формальных правил.
«Чрезмерная регламентация процедур закупок чревата снижением их эффективности», — на что неоднократно указывал в своих работах один из самых известных российских специалистов в области государственных закупок в США В. А. Федорович. Он приводил следующее мнение американских аналитиков: «Одним из “плодов” контрактной системы, основанной на жестких правилах, а не на гибкой совокупности методических указаний, явилось то, что работники федеральной контрактной системы в большинстве своем стали экспертами по процедурным вопросам, а не по закупкам со знанием рынка и закупаемого товара» [7, с. 12].
К сожалению, эта проблема американской системы государственных закупок после принятия Федерального закона № 94-ФЗ в полной мере стала проблемой российской системы государственных закупок. Весьма значимым фактором снижения эффективности государственных закупок является то, что в результате чрезвычайной жесткости тендерных процедур госзаказчики закупают в достаточно большом числе случаев не ту продукцию, которая им реально нужна, и не в том объеме, который им действительно необходим.
При расчете эффективности должны использоваться показатели, которые позволят измерять соответствие целям других участников
процесса взаимодействия (например, других участников конкурса, различных социальных институтов и т. п.). Вышестоящее руководство нуждается в измерении соответствия процесса взаимодействия стандартам, правилам и закономерностям. Подрядчики (поставщики) стремятся к поддержанию процесса наиболее подходящими ресурсами и исходными данными, обеспечивающими выполнение условий конкурса с минимумом неэффективных расходов. Поставщики заинтересованы в тех способах поставки ресурсов и финансирования активов, которые позволяют максимизировать эффективность результатов взаимодействия [11, с. 19].
Интегральный результат взаимодействия государственных органов и предпринимательских структур может быть измерен в виде дополнительного эффекта, получаемого всеми участниками процесса. Причем, этот дополнительный эффект может быть получен в удаленное от момента планирования время. Таким образом, в зависимости от целей и задач государственного конкурса оценка может осуществляться как предварительно, так и по фактическим данным.
Результат проведения конкурса един — процесс взаимодействия, а эффект для каждого участника — свой.
Для государства — решение социальных и экономических задач
в условиях ограниченного объема выделенных бюджетных средств. Например, поставка максимального количества офисной техники для автоматизации школ конкретного района при заданном объеме финансирования [5, с. 297].
Для предпринимательских структур — балансирование административного давления и привлечение дополнительного финансирования деятельности. Например, при выполнении государственного заказа появляется финансирование дополнительных объемов научно-исследовательских работ. В частности, заказ на разработку системы спутниковой навигации в рамках программы ГЛОНАСС позволил разработать новые средства навигации для розничных потребителей.
Для подрядчиков — возможность получения дополнительных доходов и диверсификация портфеля заказов, обеспечивающая эффективность деятельности.
Для потребителей — сокращение затрат на приобретение необходимых ресурсов за счет схемы финансирования с использованием государственных средств [5, с. 323].
В процессе осуществления конкурсных торгов государственные органы вступают во взаимодействие с предпринимательскими структурами для выбора наиболее привлекательных условий выполнения государственного заказа. При расчете эффективности конкурсных торгов,
Каранатова Л. Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами
Власть и экономика
по мнению автора, под эффектом может пониматься выполнение предпринимательской структурой своих обязательств по стоимости и в сроки, удовлетворяющие обе стороны конкурса. Под затратами при расчете эффективности целесообразно понимать стоимость государственного заказа, размещаемого на торгах. При проведении государственного конкурса возникает и реализуется механизм взаимодействия государственных органов и предпринимательских структур, схематически представленный на рис. 2.1-2.3.
В частности, показано, что механизм взаимодействия при проведении государственных торгов имеет трехэтапную структуру:
1) организация конкурса; 2) проведение конкурса; 3) контроль выполнения условий.
Для совершенствования описанного выше многоэтапного механизма необходимо:
1. Увеличение уровня осведомленности потенциальных участников при определении условий предполагаемого конкурса. Уровень осведомленности можно измерить через число публикаций сведений о торгах в средствах массовой информации, а также через расчет посещаемости интернет-страниц, на которых размещена информация о государственном заказе.
2. Обеспечение прозрачности процедуры при определении победителей государственных конкурсов. Обеспечение принципа прозрачности возможно путем опубликования сведений о поданных на торги заявках в средствах массовой информации.
Рис. 2.1. Механизм организации торгов
Рис. 22. Механизм проведения торгов
1. Подготовка необходимых документов для подписания с победителем
2. Контроль выполнения заказа и рационального расходования государственных средств
А
1. Исполнение государственного заказа в соответствии с предусмотренными условиями
Выполняющая государственный заказ предпринимательская структура
Орган
государственной
власти
Рис. 2.3. Механизм контроля выполнения условий торгов
Каранатова Л. Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами
Власть и экономика
3. Использование показателей сравнительной привлекательности при выборе победителя торгов для минимизации риска неисполнения заказа в требуемые сроки с необходимым качеством.
4. Взвешивание показателей сравнительной привлекательности предпринимательских структур в соответствии со спецификой продукта, по поводу которого проводятся государственные торги [9, с. 402].
Таким образом, в результате последовательной реализации предложенных выше действий формируется единый комплексный механизм организации, проведения и контроля исполнения государственного заказа. Данный комплексный механизм за счет свойства масштабируемости применим к торгам с различными объемами финансирования, а также может быть распространен на большинство проводимых в настоящее время государственных торгов.
Вместе с тем, с вступлением в силу Федерального закона № 94-ФЗ начал действовать и закрепленный в нем порядок обеспечения защиты прав и законных интересов участников размещения заказов.
В частности, в ст. 57 говорится, что «любой участник размещения заказа имеет право обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика, уполномоченного
органа, специализированной организации, конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника размещения заказа».
При создании Федерального закона № 94-ФЗ его разработчики старались защитить интересы и заказчиков, и поставщиков. До недавнего времени закон давал право заказчику самостоятельно устанавливать различные требования к участникам, в том числе в части квалификации. Пользуясь этим правом, они зачастую устанавливали необоснованно завышенные требования к поставщикам. В Федеральном законе № 94-ФЗ законодатели убрали требования по квалификации. На рынок заказов может прийти любой поставщик, если он не банкрот, его деятельность не является преступной или она не приостановлена по каким-то причинам, если размер его задолженности перед бюджетом и внебюджетными фондами не превышает установленной законом величины.
Кроме того, государство должно защитить интересы заказчиков от недобропорядочных поставщиков. С этой целью было принято решение создать реестр недобросовестных поставщиков.
В первую очередь, в этот «черный список» будут попадать поставщики, которые не выполнили свои обязательства по исполнению контрактов
или в ходе процедур уклонились от заключения контракта.
В идеале получится, что в торгах смогут участвовать только добросовестные поставщики. Правда, возникает вопрос относительно установления контроля за нерадивыми поставщиками, которые сегодня попали в «черный список» под одним именем, а завтра перерегистрировали бизнес и снова выходят на конкурсы и аукционы.
В целом, изучение принципов организации государственного заказа и концепций прокьюремента показало, что:
— к основным принципам организации государственного заказа относятся: законность и ответственность, транспарентность (информационная открытость), добросовестная конкурентность и равноправие, а также уникальность;
— большинство этих принципов позаимствовано из мировой практики и не в полной мере учитывают особенности российской действительности. В связи с этим представляется целесообразным ввести следующие дополнительные принципы организации госзаказа: надежность информационного обеспечения, высокий уровень квалификации специалистов, обоснованность нужд государства потребностями общества. Прокьюремент представляет
собой совокупность инструментов
и приемов, которые используются при осуществлении государственных заказов и максимально обеспечивают интересы покупателя и сочетает в себе как элементы правовой природы (т. к. законодательно организация конкурсов и размещение заказов четко прописаны в законе), так и элементы экономического порядка, позволяющие создать «максимально честную» конкурентную среду.
Поскольку обеспечение интересов заказчика (в данном случае государства и общества) является целью организации конкурсов, прокьюре-мент выступает самой процедурой ее достижения (на конкурсной основе), т. е. его смысловое значение идентично конкурсным торгам, но более точно отражает роль организатора-заказчика — государства в лице различных государственных и муниципальных органов, бюджетных учреждений и иных получателей средств бюджетов.
В зависимости от целей и задач государственного конкурса оценка может осуществляться как предварительно, так и по фактическим данным. Интегральный результат взаимодействия государственных органов и предпринимательских структур может быть измерен в виде дополнительного эффекта, получаемого всеми участниками взаимодействия, который может быть получен в удаленное от момента планирования время.
Каранатова Л. Г. Принципы и методы формирования системы управления государственными заказами
Власть и экономика
1. Бородулина Л. П. Международные экономические организации. М., 2005.
2. Бушев А. Международное торговое право. М., 2005.
3. Горбунов-Посадов М. М. Электронные государственные закупки. Нормативно-правовое регулирование. М., 2008.
4. Журавлева Н. Медведеву постучали в блог. [Электронный ресурс] // Взгляд: Деловая газета. 2009. 5 августа. 111^: http://vz.rU/economy/2009/8/5/314615.html (дата обращения 15.02.2010).
5. Звонова Е. А. Финансирование государственных закупок. М., 2009.
6. Зимина Л. А. Практика государственных и муниципальных закупок в Германии // Госзаказ. 2008. № 11. С. 104-105.
7. Иванов С. В. Совершенствование механизма взаимодействия государственных органов и предпринимательских структур при размещении государственных заказов. М., 2008.
8. Кузнецов К. В. Настольная книга поставщика и закупщика: торги, конкурсы, тендеры. М., 2003.
9. Линдерс М., Джонсон Ф. Управление закупками и поставками. М., 2007.
10. Турсунова Ю. С. Прокьюремент как специальная учебная дисциплина // Материалы межрегиональной научно-практической конференции «Юридическое образование, наука, практика: взаимодействие и перспективы». Владивосток, 2003. С. 88-90.
11. Серединцев Д. С. Совершенствование правовых основ в сфере государственных закупок // Бюджет. 2007. № 3. С. 16-19.
12. Создание конкурентной борьбы за подряды, формы прокьюремента. [Электронный ресурс] // Строительный портал: девелопмент, строительство, инвестиции. 111^: http://inteko.net/stroy/393 (дата обращения 15.02.2010).
