CC BY
78
Законодательная экспертиза
Информационная асимметрия: финансово-правовой аспект
М.М. Прошунин
Сменой парадигмы мирового развития стал переход от индустриального к информационному обществу, в котором основными продуктами производства будут выступать информация и знания. В информационном обществе по сравнению с индустриальным существенно увеличивается информационная составляющая: возрастает доля информационных коммуникаций, продуктов и услуг, создается единое информационное пространство, обеспечивающее эффективное взаимодействие людей, их доступ к мировым информационным ресурсам и удовлетворение их потребностей в информационных продуктах и услугах. При этом в экономическом плане основная конкурентная борьба перемещается из товарной в финансовую сферу, где значительные преимущества дает использование информационных технологий1, где сами финансы выступают информационным ресурсом.
В настоящее время правовые аспекты сбора, использования и распространения информации являются одними из наиболее актуальных вопросов в области публично-правового регулирования общественных отношений, что выражается в принятии в России законов о защите коммерческой информации2, персональных данных3, об инсайдерской информации4.
Особую значимость приобретает правовое регулирование, направленное на обеспечение получения заинтересованными субъектами полной и достоверной информации о происходящих событиях. При этом заинтересованными лицами выступают не только коммерческие организации, пытающиеся с помощью информационных технологий получить дополнительные конкурентные преимущества, но и государственные органы и учреждения, стремящиеся пос-
1 Логинов Е.Л. Отмывание денег через интернет-технологии: методы использования электронных финансовых технологий для легализации криминальных доходов и уклонения от уплаты налогов: учеб. пособие. М., 2005. С. 26.
2 Федеральный закон от 29 июля 2004 № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» // Собр. законодательства РФ. 2004. № 32, ст. 3283.
3 Федеральный закон от 27 июля 2006 № 152-ФЗ «О персональных данных» // Собр. законодательства РФ. 2006. № 31 (1 ч.), ст. 3451.
4 Федеральный закон от 27 июля 2010 № 224-ФЗ «О противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собр. законодательства РФ. 2010. № 31. ст. 4193.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
113
Законодательная экспертиза
редством информационной компоненты обеспечить эффективное выполнение возложенных на них функций и задач.
Причиной появления правовых норм, устанавливающих порядок сбора, использования, обмена и распространения информации, например уведомление налоговых органов об открытии банковского счета, является информационная асимметрия. Она представляет собой ситуацию, при которой определенная информация доступна не всем участникам финансовых отношений, нуждающимся в ее получении для реализации их функций.
В связи с этим задачей государства становится преодоление информационной асимметрии путем построения правового механизма, позволяющего получать участникам общественных отношений полную, адекватную и актуальную информацию для реализации публичных и частных интересов. Одним из основных способов восполнения недостатка информации у государственных органов является закрепление у носителя властного императива права требовать, а у других субъектов — обязанности предоставить определенную информацию.
В публично-правовых отношениях значительную часть составляют общественные отношения по обмену информацией между носителями властного императива и подконтрольными субъектами. В вертикальных правоотношениях предоставляемая информация используется прежде всего для целей регулирования и контроля со стороны самого государственного органа — получателя информации (Центральный банк Российской Федерации — банковская отчетность, Росстат — статистическая отчетность, ФНС России — налоговая отчетность), в частноправовых — для целей получения прибыли или иного социально-экономического эффекта.
Среди публично-правовых отношений особое место занимают финансовые отношения, входящие в предмет финансового права. Возросший объем информации предопределяет необходимость изменения подходов к ее сбору, анализу, хранению и распространению в финансовых отношениях. Как подчеркивает С.В. Запольский, «финансовое правоотношение, как возникающее по поводу и на основаниях, не совпадающих с другими правоотношениями, обладает собственными информационными достоинствами и способностями, несет или может нести особую информационную нагрузку, со своими специфическими характеристиками и чертами (императивность, формальная определенность, обеспеченность государственным принуждением и др.). Тем самым финансовое право предстает, прежде всего, как наука о правовом взаимодействии субъектов в процессе финансирования и посредством финансирования в целях обмена эксклюзивной правовой информацией»5.
На наш взгляд, подобная правовая позиция, правильная по сути, нуждается в определенном уточнении, так как, взаимодействие субъектов финансового права осуществляется в правовой плоскости в процессе финансирования и посредством финансирования, в основе которого лежит информационный обмен. Здесь целью финансирования выступает достижение определенного социально-экономического, политического результата, а в рамках осуществления
5 Запольский С.В. К вопросу о природе финансовых правоотношений: информационная составляющая // Финансовое право. 2007. № 8. С. 5.
114
Выпуск 1 2013
М.М. Прошунин
финансовой деятельности — это достижение и реализация определенных целей и задач государства и общества.
Информационный обмен является основной любого правоотношения, так как правоотношение изначально предполагает обмен информацией в различных ее формах. При этом спецификой финансовых правоотношений является обмен информацией, обуславливающей движение финансовых ресурсов. Таким образом, информационный обмен обеспечивает осуществление финансовой деятельности, а не является той целью, на достижение которой направлены действия по аккумулированию, использованию, распределению и перераспределению централизованных фондов денежных средств.
В связи с этим представляется более правильным говорить о финансовом праве в контексте информационной составляющей как о финансово-правовых нормах, регулирующих взаимодействие субъектов в процессе финансирования и посредством финансирования не в целях обмена эксклюзивной правовой информацией, а посредством обмена эксклюзивной правовой информацией.
Не оспаривая утверждение, что любая финансовая операция является информационным источником, как, собственно, любое действие или событие, иными словами, любой юридический факт, мы не согласимся с О.Н. Горбуновой, по мнению которой «финансы...служат лучшим информационным источником»6. Оценка информационной значимости финансов несколько спорна, т. к. финансы, их информационная наполняемость, не позволяют оценить прежде всего социальную значимость того или иного финансирования, а также обеспечить «качество» данного финансирования. Информация о финансах не дает возможности определить те политические, социально-экономические цели и задачи, на решение которых направлено финансирование, а также оценить качество их реализации.
Кроме того, не все общественные отношения, регулируемые финансовым правом, предполагают денежную составляющую (например, общественные отношения в сфере реализации финансового контроля и иные общественные отношения, опосредующие финансовые отношения). В связи с чем, на наш взгляд, финансы должны рассматриваться как один из основополагающих, но не единственный или исключительный источник информационного обмена. Как подчеркивает Г.В. Петрова, «финансы, связанные с движением стоимости общественного продукта, выраженной в денежной форме, обладают свойством количественно (через финансовые ресурсы и фонды) отображать воспроизводственный процесс в целом и различные его фазы»7.
Таким образом, по нашему мнению, следует рассматривать финансы как один из основных элементов информационного обмена в рамках финансовых правоотношений, а финансовое право как систему финансово-правовых норм, регулирующих взаимодействие субъектов в процессе финансирования и с помощью финансирования посредством обмена правовой информацией. Финансы как один из основных информационных источников помогают преодолеть
6 Горбунова О.Н. Проблемы совершенствования финансового законодательства в условиях развивающегося кризиса // Право и государство: теория и практика. 2009. № 3. С. 67.
7 Петрова Г.В. Финансовое право. М., 2006. С. 5.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
115
Законодательная экспертиза
информационную асимметрию, что можно рассматривать как особенность публичных финансовых отношений.
В общем виде в финансовом праве асимметрию информации (asymmetric information) можно рассматривать как неравномерное распределение информации между участниками финансовых отношений, которые обладают различным объемом информации и, как следствие, испытывают потребность в дополнительной информации для эффективного осуществления финансовой деятельности государства, регулирования и надзора (органы государственной власти) и хозяйственной деятельности (предприятия и организации).
В рамках бюджетных отношений наглядным примером информационной асимметрии выступает сбор информации от бюджетополучателей о планируемых ими расходах на следующий финансовый год с целью прогнозирования и планирования бюджетов различных уровней бюджетной системы. Сбор данной информации продиктован потребностью в ней государственных финансовых органов, обеспечивающих составление и исполнение бюджета. В связи с этим закрепление в Бюджетном кодексе Российской Федерации нормативной обязанности предоставлять данную информацию является правовым средством преодоления асимметрии в финансовом праве. В налоговых, банковских отношениях одним из способов преодоления информационной асимметрии выступает налоговая, банковская отчетность, позволяющая уполномоченным органам осуществлять эффективное налоговое администрирование и контроль, банковское регулирование и надзор.
На финансовом рынке, регулируемом как публично-правовыми, так и частноправовыми нормами, наглядным примером информационной асимметрии может служить рынок ценных бумаг, на котором эмитент ценных бумаг и его акционеры имеют намного больше информации относительно «качества» бумаг компании, их финансовой, кредитной надежности. В связи с этим отсутствие достаточного количества информации может привести к отказу от приобретения соответствующих ценных бумаг как несущих высокий риск неопределенности относительно надлежащего исполнения эмитентом своих обязательств.
Необходимо подчеркнуть, что в зарубежных государствах преодоление информационной асимметрии является одной из тенденций развития государственного регулирования финансового рынка. Иностранный законодатель стремится, чтобы все участники рынка владели одинаковым количеством информации, а значит, не имели преимуществ при принятии тактических и стратегических решений, определяющих дальнейшее движение отдельных сегментов финансового рынка, а впоследствии и всей экономики. В настоящее время раскрытие информации является одной из целей правового регулирования фондового рынка Соединенных Штатов Америки и Великобритании.
Примечательно, что если в XX в. раскрытие информации на финансовом рынке касалось исключительно финансовых инструментов, предлагаемых неопределенному кругу инвесторов на организованных рынках, то в настоящее время публично-правовые требования по раскрытию информации начинают распространяться на внебиржевой рынок, что находит выражение в установлении нормативных обязанностей по раскрытию информации о сделках купли-продажи ценных бумаг на внебиржевом рынке.
116
Выпуск 1 2013
М.М. Прошунин
Именно отсутствие у американских регуляторов достаточной информации о существующих внебиржевых производных финансовых инструментах можно назвать одной из основных причин мирового экономического кризиса 2008 г., ставшего серьезным испытанием для публичных финансов. Финансовая деятельность государства становится все более зависимой от финансовых рынков, что обуславливает расширение контрольных процедур, увеличение объема информации, требуемой государственными органами от коммерческих организаций.
В настоящее время в США и ЕС проводится регулятивная реформа на финансовых рынках, одной из целей которой является обеспечение доступа регулятора к информации на внебиржевых рынках, повышение прозрачности деятельности коммерческих организация, работающих на финансовых рынках.
Здесь следует отметить, что российские законодатели несколько опережают своих американских коллег, так как в настоящее время в России уже приняты нормативные правовые акты, в соответствии с которыми стороны внебиржевых договоров репо, внебиржевых договоров, являющихся производными финансовыми инструментами, будут обязаны направлять информацию о договорах в репозиторий. Последний будет аккумулировать информацию, полученную от участников финансового рынка, с дальнейшим ее направлением в Федеральную службу по финансовым рынкам для целей выработки и реализации государственной политики в данной сфере. Однако с усложнением финансовых отношений, появлением новых финансовых инструментов государство будет продолжать испытывать недостаток информации, а значит, нести значительный риск принятия стратегически неправильных решений, в том числе при осуществлении финансовой деятельности или аккумулировании, использовании, распределении и перераспределении централизованных денежных средств для реализации государственных целей и задач.
Таким образом, правовые вопросы полного и равномерного распределения достоверной информации становятся не только частноправовыми вопросами, позволяющими индивидуальным и институциональным инвесторам принимать правильные решения на финансовом рынке, но и публично-правовыми вопросами, обеспечивающими государству возможность стратегически верно прогнозировать, планировать, принимать управленческие решения и, наконец, контролировать их исполнение в рамках осуществления финансовой деятельности, а хозяйствующим субъектам — понимать назначение требуемой информации и, как следствие, осознанно и правильно определять объем ее предоставления.
В связи с этим встает вопрос о создании информационной системы в рамках финансово-правового регулирования, которая должна позволить преодолеть информационную асимметрию, свойственную подотраслям и институтам финансового права, где указанные проблемы еще далеко не решены. В бюджетном праве одним из актуальных вопросов остаются межбюджетные отношения: отсутствие полной информационной картины не дает возможности обеспечить эффективное и рациональное использование бюджетных средств на всех уровнях бюджетной системы, рождая перекосы в финансировании различных регионов. При этом в финансовом праве бюджеты различных уровней бюджетной системы представляют собой один из ярчайших примеров информационной составляющей в финансовом праве. Бюджет является как источником инфор-
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
117
Законодательная экспертиза
мации, так и результатом сбора, хранения, использования и анализа информации в сфере финансовой деятельности.
В налоговом праве невозможность удаленно эффективно выявлять недобросовестных налогоплательщиков обусловливает большое количество камеральных и выездных налоговых проверок, повышающих административное давление на коммерческие организации, что препятствует развитию предпринимательской деятельности.
В банковском и страховом праве следует говорить о недостаточно эффективном анализе собираемой информации и, как итог, низком уровне пруденциального контроля и надзора. Информационный аналитический «голод» уполномоченных органов власти ведет к банкротству кредитных и страховых учреждений, входящих в авангард российской банковской и страховой системы и, как следствие, провоцирует развитие экономических кризисов.
Вопросы сбора, анализа и обработки информации о хозяйственной деятельности любой организации являются основополагающими в рамках такого сравнительно молодого института финансового права, как финансовый учет, включающий бухгалтерский, бюджетный и налоговый учет, который служит «основой получения информации обо всех сторонах жизни общества и государства»8.
Одним из важнейших источников информации для финансового права является учет. Такие виды учета, как бюджетный, налоговый, бухгалтерский, статистический, в рамках которых отражаются все хозяйственные операции организаций и предприятий, создают информационную базу данных субъектов права. В настоящее время основными задачами бухгалтерского учета выступают: формирование полной и достоверной информации о деятельности организаций и ее имущественном положении, необходимой внутренним пользователям бухгалтерской отчетности — руководителям, учредителям, участникам и собственникам имущества организации, а также внешним — инвесторам, кредиторам и др.; обеспечение информацией, необходимой внутренним и внешним пользователям бухгалтерской отчетности, контролирующим соблюдение законодательства Российской Федерации при осуществлении хозяйственных операций, наличие движения имущества и обязательств, использование материальных, трудовых и финансовых ресурсов в соответствии с установленными нормами, нормативами и сметами.
Отдельное место среди подотраслей и институтов финансового права занимают финансовый контроль и финансовый мониторинг, эффективное осуществление которых напрямую зависит от наличия достоверной информации. Именно финансовый контроль и мониторинг выступают финансово-правовыми средствами, позволяющими если не преодолеть, то минимизировать информационную асимметрию в финансовой деятельности государства и муниципальных образований посредством использования специфических способов и методов: проведения проверок, наблюдения и т. д.
Финансовый контроль и финансовый мониторинг выступают средствами обратной информационной связи с управляемой системой, позволяющей уполномоченным органам оценивать результаты управленческих решений в финан-
8 Ашмарина Е.М. Правовые основы бухгалтерского учета. М., 2003.
118
Выпуск 1 2013
М.М. Прошунин
совой сфере, их выполнение. При этом следует отметить, что если финансовый контроль в большей степени является правовым средством сбора информации, реализуемым прежде всего посредством различных проверок, предполагающих явное взаимодействие с контролируемым субъектом, то финансовый мониторинг, в основе которого лежит постоянное наблюдение, не предполагает непосредственного взаимодействия с проверяемым субъектом.
На современном этапе одной из тенденций развития контрольной деятельности является смещение фокуса с контроля (проверка) к мониторингу, где основу составляет информационно-аналитическая, а не проверочная деятельность. В связи с этим особо показателен пример финансового мониторинга в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.
В рамках общественных отношений, регулируемых финансовым правом, обращается информация, на которую распространяются специальные правовые режимы: государственная тайна, коммерческая тайна, служебная информация, налоговая тайна, банковская тайна. Особенности данных режимов требуют выработки единых подходов к регулированию информационных отношений в рамках финансового права. Обращение указанных видов информации требует соблюдения как публичных, так и частных интересов, что может достигаться только установлением четких правовых границ ее использования и распространения.
Среди основных прикладных вопросов в финансовом праве следует говорить о межведомственной информационной асимметрии, сутью которой является в большинстве случаев отсутствие правового регулирования передачи информации между органами государственной и муниципальной власти, что выражается в наличии у большинства органов отрывочной, неполной и, как следствие, малоценной для принятия управленческих решений на макроуровне информации. Следствием этого становится усиление информационной нагрузки на контролируемых субъектов, прежде всего в рамках государственного финансового контроля, когда хозяйствующий субъект обязан направлять идентичную информацию в несколько органов государственной власти (например, информация, направляемая кредитными организациями в Банк России, ФСФР), а значит, нести дополнительные операционные, трансакционные издержки.
По справедливому замечанию С.О. Шохина, общая информационная база, на которой основывают финансовый контроль все контролирующие органы, является веским основанием для координации их деятельности9. Как ранее подчеркивалось, в настоящее время в Российской Федерации подобные вопросы характерны для взаимодействия национального центрального кредитного учреждения и органа государственной власти, осуществляющего регулирование и надзор на рынке ценных бумаг и производных финансовых инструментов.
Принимая во внимание, что основе общественных отношений, регулируемых финансовым правом, лежат отношения «власти - подчинения», важными являются вопросы информационного взаимодействия между контрольными (надзорными) органами и поднадзорными субъектами. Ограниченные воз-
9 Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в Российской Федерации. М., 1999. С. 38.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
119
Законодательная экспертиза
можности обмена информации между органами управления ввиду отсутствия правовых основ межведомственного обмена информацией влекут увеличение информационной нагрузки на хозяйствующих субъектов и, как следствие, повышение трансакционных издержек и расходов.
В связи с этим одним из принципов финансового права должен стать принцип информационной координации между государственными органами — субъектами финансового права, в том числе закрепление запрета на требование предоставлять дублирующую информацию в уполномоченные органы в рамках существующей системы отчетности. Реализация данного требования обеспечит необходимость разработки административных регламентов и процедур по обмену необходимой информацией, унификации контрольных форм учета и отчетности для различных органов власти.
Так, одной из причин создания зарубежных мегарегуляторов на финансовых рынках, например в Великобритании, является стремление аккумулировать и упорядочить информацию, которую надзорные органы используют в сильно ограниченном объеме в отношении собственного поднадзорного поля. Поэтому именно информация позволяет выработать единые подходы для регулирования финансового рынка в целом. Подтверждает это и расформирование Росстрахнадзора с передачей его функций Федеральной службе по финансовым рынкам, что, несомненно, унифицирует подходы к правовому регулированию большинства сегментов финансового рынка, в том числе в части информационного оборота.
Учитывая, что в настоящее время в большинстве случаев отсутствует жесткая связь между информацией и материальным носителем, актуальными становятся вопросы защиты информации, полученной органами государственной власти в рамках осуществления финансовой деятельности. Прежде всего это касается информации, носящей непубличный, закрытый характер, имеющей ценность в силу ее неизвестности другим сторонам и связанной с деятельностью поднадзорных субъектов. Например, к ней относится информация о денежных операциях и сделках поднадзорных субъектов и их клиентов. Возможность беспрепятственного (хотя и нелегального) приобретения баз данных налогоплательщиков — физических и юридических лиц, операций по корреспондентским счетам, перечней юридических лиц и т. д. — вызывает озабоченность и недоверие со стороны хозяйствующих субъектов и, как следствие, возникает стремление максимально ограничить объем направляемой информации в государственные органы, в том числе за счет использования неоднозначных формулировок финансово-правовых актов. Отсутствие эффективных способов защиты информации в органах государственной власти препятствует реализации права государственных органов на получение полной и достоверной информации о деятельности хозяйствующих субъектов и искажает информационный обмен между субъектами финансовых правоотношений.
Таким образом, информационная асимметрия свойственна не только частноправовым, но и публично-правовым отношениям. Информационная асимметрия, препятствующая эффективному государственному регулированию и контролю, порождает необходимость выработки правовых основ функционирования информационных потоков между субъектами публичных отноше-
120
Выпуск 1 2013
М.М. Прошунин
ний. В рамках финансовых правоотношений обмен информацией является не целью, а средством обеспечения финансирования, регулируемого финансовым правом. Несмотря на то что финансы являются одним из основных информационных источников, нельзя идеализировать их информационную роль, так как последние отражают прежде всего количественную, а не качественную сторону финансовой деятельности государства.
В финансовом праве проблема информационной асимметрии имеет место практически во всех подотраслях и институтах финансового права. Ряд институтов финансового права, таких как финансовый учет, финансовый мониторинг, созданы прежде всего для преодоления информационной асимметрии. Данные институты имеют информационно-аналитическую направленность, выражающуюся в сборе, анализе, учете и хранении информации с последующим направлением ее внутренним и внешним пользователям. Среди прикладных вопросов финансового права следует отметить вопросы межведомственного информационного взаимодействия, информационной обусловленности, конкуренции специальных информационных режимов, защиты информации от несанкционированного распространения и доступа.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
121
