CC BY
56
Российской Федерации: 1) являются подзаконными нормативными актами; 2) принимаются на основе и во исполнение федеральных законов и иных правовых актов Российской Федерации, законов и иных правовых актов субъектов РФ; 3) издаются только государственным исполнительным органом власти субъекта РФ; 4) принимаются по вопросам его компетенции. 5) являются односторонними официальными письменными документами; 6) устанавливают, изменяют или отменяют общеобязательные для исполнения на всей территории конкретного субъекта РФ нормы административного права в сфере регионального публичного управления.
В Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закреплен перечень актов, которые вправе принимать высшее должностное лицо (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации. Это — указы, постановления и распоряжения. Наименования нормативных правовых актов, принимаемых высшим исполнительным органом государственной власти и иными органами исполнительной власти, устанавливаются законодательством соответствующего субъекта Российской Федерации.
Принимать постановления и распоряжения имеет право республиканское правительство (Совет министров, Кабинет министров). Постановления имеют нормативный характер, а распоряжения нет. Издание нормативных правовых актов (инструкций, правил, положений, порядков, норм, тарифов и т.п., которые утверждаются и наделяются юридической силой указами, постановлениями, распоряжениями и приказами) исполнительными органами государственной власти субъектов РФ в основном сводится к осуществлению административного нормотворчества, а также заключению договоров и соглашений.
Административно-правовые акты субъектов РФ являются важным элементом правовой системы Российской Федерации. Наделение органов государственной власти субъектов Российской Федерации правом принятия нормативных административно-правовых актов соответствует федеративной природе российского государства, позволяет учитывать региональные особенности.
Ввиду разнообразия правотворческой практики субъектов Российской Федерации, которые самостоятельно определяют виды нормативных актов, а также в целях обеспечения единообразного правового регулирования на всей территории Российской Федерации необходимо принятие Федерального закона «О нормативных правовых актах и иных источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного само-
управления». В законе нужно определить виды нормативных правовых актов, которые могут принимать различные органы государственной власти субъектов РФ, и других источников права субъектов РФ, их юридическую силу и соотношение между собой, порядок принятия и толкования, основные требования к юридической технике.
В Федеральном законе «Об актах государственного управления в Российской Федерации» необходимо определить понятия нормативного и индивидуального актов государственного управления органов исполнительной власти субъектов РФ, их виды и формы, порядок подготовки, принятия, опубликования, введения в действие и их прекращения.
Слепенкова Л. В. *
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ В СФЕРЕ ОБОРОННОГО ЗАКАЗА
Ключевые слова: государственный контроль, оборонный заказ, государственный заказчик, Рособоронзаказ, поставка продукции.
The article is concerned with the specific nature of governmental control exercised by the Federal Service for defense orders. A governmental defense order is an order made by the governmental customer to the supplier (represented by an enterprise, an organization on an office) to deliver products, to perfom work or to provide seiyice for the needs of the federal government to maintain the required level of defense might and security of the Russian Federation and the requisite quality of fighting weapomy, ammunition, militaiy machinery and equipment, property, associated items and materials on the basis of the analysis of the legislation and the jurisprudence of the Moscow Arbitration Court the author has revealed the forms and methods of the control exercised by Rosoboronexport in the area concerned. Much attention has been devoted to some problems, resulting from want if clearly formulated laws as regards regulatoiy powers confeired on Rosoboronexport to supervise hoe regulations and law mles are complied with. The author has suggested that a distinct line should be drawn between the regulatoiy powers exercised by the Federal Anti-monopoly Seiyice in the area of governmental defense orders.
Контроль является одним из способов обеспечения законности в области размещения государственного оборонного заказа. Из множества различных определений автору импонирует определение контроля как систе-
* Соискатель Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. [Laborant-407@уа.га]
мы наблюдения и проверки процесса функционирования объекта в целях устранения отклонений от заданных параметров. Органы исполнительной власти могут осуществлять разные виды контроля, в том числе отраслевой и межотраслевой. Контроль при размещении заказов для государственных и муниципальных нужд осуществляется на федеральном уровне Федеральной антимонопольной службой, Федеральной службой по оборонному заказу, Министерством экономического развития РФ, Счетной палатой РФ.
Федеральная служба по оборонному заказу (Рособоронзаказ) образована во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в результате преобразования Государственного комитета Российской Федерации по оборонному заказу при Министерстве обороны Российской Федерации (Госкомоборонзаказ) с соответствующей передачей Рособоронзаказу полномочий правопреемника Госкомоборонзаказа. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» Федеральная служба по оборонному заказу осталась в неизменном виде.
В соответствии с Положением о Федеральной службе по оборонному заказу Рособоронзаказ является федеральным органом исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации. Эта служба осуществляет деятельность по контролю и надзору за выполнением федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами РФ норм и правил в сфере государственного оборонного заказа, а также в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну.
Рособоронзаказ уполномочен осуществлять: 1)контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу, а также на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну; 2) государственный контроль (надзор) за соблюдением обязательных требований технических регламентов в отношении продукции (работ, услуг), поставляемой по государственному оборонному заказу.
В целях реализации указанных функций Рособоронзаказ имеет следующие полномочия:
1) Контроль (надзор): а) за реализацией федеральных (целевых, государственных) программ, предусматривающих мероприятия (задания), выполняемые в рамках государственного оборонного заказа; б) за деятельностью государственных заказчиков и организаций — исполнителей государственного оборонного заказа при размещении и выполнении заказов на поставку продукции (работ, услуг) на предмет ее соответствия основным показателям и направлениям расходов государственного оборонного заказа; в) за соблюдением организациями — исполнителями государственного оборонного заказа обязательных требований к продукции (работам, услугам) по государственному оборонному заказу в области унификации и стандартизации в процессе ее разработки, испытаний и серийного производства; г) за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией требований нормативных правовых актов РФ в сфере размещения заказов на поставки продукции (работ, услуг) по государственному оборонному заказу, а также на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд, не относящихся к государственному оборонному заказу, сведения о которых составляют государственную тайну; д) за заключением и выполнением государственных контрактов (договоров) по государственному оборонному заказу; е) за реализацией государственной ценовой политики, применением государственных регулируемых цен при размещении и выполнении государственного оборонного заказа; ж) за реализацией предусмотренных государственным оборонным заказом мер по сохранению и развитию стратегических организаций оборонно-промышленного комплекса и критических технологий.
2) Принимает предусмотренные законодательством РФ меры предупредительного, ограничительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в установленной сфере деятельности. Так, в 1 квартале 2008 года Рособо-ронзаказом в пределах установленных полномочий принимались необходимые меры по предупреждению и устранению негативных последствий нарушений порядка и правил размещения государственного оборонного заказа. По итогам было выдано более 100 предписаний. Однако не всегда выданные предписания соответствуют действующему законодательству. В качестве примера можно привести судебное дело, рассмотренное Арбитражным судом г. Москвы. Заявитель Федеральное агентство по промышленности (Роспром) обратилось в арбитражный суд с требованием о признании недействительным решения Рособоронзаказа от 29 декабря 2007 г. № 277-рж по жалобе ЗАО
«Автопромимпекс» на действия государственного заказчика при проведении открытого конкурса № 283к-711 на право заключения государственных контрактов на выполнение работ по утилизации вооружения и военной техники в рамках федеральной целевой программы «Промышленная утилизация вооружений и военной техники (2005—2010 годы)». Решением Арбитражного суда г.Москвы от 5 июня 2008 г., оставленным без изменений постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 5 сентября 2008 г., решение Рособоронзаказа от 29.12.2007 г. № 277-рж признано недействительным. Как усматривается из материалов дела, Роспромом был объявлен открытый конкурс на право заключения государственных контрактов на выполнение работ по утилизации вооружения и военной техники в рамках федеральной целевой программы «Промышленная утилизация вооружения и военной техники (2005 — 2010 годы)» (бронетанковая техника). Извещение о проведении конкурса № 283к-711 и конкурсная документация были опубликованы в бюллетене «Конкурсные торги» № 39 (283) от 08 октября 2007 г. и на Интер-нет-сайте www.zakupki.gov.ru 09.10.2007 г. В конкурсную документацию 24 октября 2007 г. были внесены изменения, касающиеся требований о наличии нотариально заверенных копий действующих лицензий на заготовку, переработку и реализацию лома цветных и черных металлов, изменения даты начала и даты окончания срока подачи заявок на участие в конкурсе, а также даты вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе. Указанные изменения были опубликованы на официальном Интернет-сайте Правительства РФ www.zakupki.gov.ru, а также в Бюллетене «Конкурсные торги» от 29 октября 2007 г. № 42 (286) на стр. 436.
Вскрытие конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе состоялось 22 ноября 2007 года. Протоколы оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе подписаны 29 ноября 2007 года. По итогам рассмотрения заявок на участие в конкурсе победителями конкурса признаны по лоту № 1 и лоту № 2 ООО «Борисоглебсквторма», по лотам № 3, 4, 5 — ООО «Фирма-Радар», по лоту № 6 — ООО «Центр утилизации «Резерв», по лоту № 7 — ЗАО «Автопромимпекс». ЗАО «Автопромимпекс» обратилось в Рособоронзаказ с жалобой на действия государственного заказчика (Роспрома) и его конкурсной комиссии при проведении вышеуказанного конкурса. По результатам рассмотрения жалобы Рособоронзаказ вынес решение от 29 декабря 2007 г. № 277-рж, согласно которому Рособоронзаказ признал жалобу ЗАО «Автопромимпекс» обоснованной. На основании решения Рособоронзаказом выдано Роспрому предписание от 18 февраля 2008 г. № 3/667 аннулировать торги.
Арбитражные суды считают, что требования и положения норм п. 1 ст. 21, п. 4.1 ст. 21, ч. 1 ст. 23 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ
«О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ), Роспромом были соблюдены.
В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28 декабря
2006 г. № 813, ч. 3 ст. 11 Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ дополнительными требованиями к участникам размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства путем проведения торгов является наличие у них соответствующих производственных мощностей, технологического оборудования, финансовых и трудовых ресурсов для производства товаров, выполнения работ и оказания услуг, т.е. предметов заказа.
Перечни товаров, работ и услуг для нужд обороны страны и безопасности государства определялись государственными заказчиками по согласованию с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой по оборонному заказу. В рассматриваемом случае арбитражные суды пришли к обоснованному выводу о том, что включение дополнительных требований в конкурсную документацию не ставится в зависимость от согласования перечня товаров, работ и услуг для нужд обороны страны и безопасности государства с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой по оборонному заказу. Следовательно, учитывая, что при проведении открытого конкурса нарушений закона и прав участников размещения заказа допущено не было, у Рособоронзаказа отсутствовали основания для принятия оспариваемого решения и выдачи предписания.
Исходя из этого, судом признано недействительным указанное решение и предписание Рособоронзаказа.
Также по фактам выявленных нарушений в сфере размещения заданий государственного оборонного заказа в отношении должностных лиц государственных заказчиков и их структур в отчетном периоде Рособоронзака-зом возбуждено более 200 дел об административных правонарушениях в отношении руководителей и работников заказывающих структур. Преобладающее количество административных правонарушений относится к нарушению порядка определения победителей среди участников конкурса на право заключить государственный контракт, в том числе отказ в допуске к участию в конкурсе или аукционе по основаниям, не предусмотренным законодательством РФ, т.е. по ст. 7.30 КоАП РФ. Имели место и нарушения норм ст. 7.29, 7.31,7.32 КоАП РФ (несоблюдение требований законодательства о размещении заказов, предоставление и опубликование недостоверной информации о размещении заказов, нарушение условий контракта на поставки товаров).
3) По результатам контрольно-надзорной деятельности Гособоронзаказ разрабатывает и вносит в установленном порядке предложения: по совершенствованию системы контроля (надзора) в сфере государственного оборонного заказа; по оптимизации номенклатуры и типажа продукции (работ, услуг), а также по исключению дублирования (пересечения) науч-но-исследовательских и опытно-конструкторских работ по государственному оборонному заказу и пр.
4) Гособоронзаказ наделен полномочиями по согласованию в установленном порядке: предложений по внесению изменений в сводный реестр организаций оборонно-промышленного комплекса, реестр организаций — разработчиков и поставщиков стратегических материалов, перечни стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ, а также в перечень организаций, в отношении которых установлена специальная процедура банкротства; перечня продукции (работ, услуг) по государственному оборонному заказу, в отношении которой осуществляется экспортный контроль, и других.
5) Гособоронзаказ организует и проводит в соответствии с законодательством Госсийской Федерации аккредитацию органов по оценке соответствия в области продукции (работ, услуг) по государственному оборонному заказу и систем управления качеством продукции в организациях обо-ронно-промышленного комплекса.
6) Гособоронзаказ в установленном порядке ведет: реестр заключенных государственных контрактов (договоров) по государственному оборонному заказу в целях контроля за их соответствием показателям государственного оборонного заказа, условиям и результатам проведенных конкурсов (торгов) на размещение государственного оборонного заказа; реестр аккредитованных органов по оценке соответствия в области продукции (работ, услуг) по государственному оборонному заказу и систем управления качеством продукции в организациях оборонно-промышленного комплекса и выданных ими сертификатов соответствия; реестр результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ по государственному оборонному заказу, а также полученных при их выполнении результатов интеллектуальной деятельности.
7) К числу необходимых функций относятся осуществление функций государственного заказчика по тематике и вопросам, находящимся в ведении Гособоронзаказа, в том числе по совершенствованию системы государственного оборонного заказа; лицензирования отдельных видов деятельности в сфере государственного оборонного заказа в соответствии с законодательством ГФ.
Интересно следующее дело из судебной практики. ЗАО «НПП «ИЛТТКОМ» обратилось в Арбитражный суд г. Москвы с заявлением к Гособоронзаказу о признании недействительными распоряжения от 24 мая
2007 г., предписания от 24 августа 2007 г., акта проверки от 10 июля 2007 г., незаконными действий лиц, проводивших проверку. Решением Арбитражного суда г. Москвы от 31 января 2008 г. признан недействительным пункт 1 предписания Гособоронзаказа от 24 августа 2007 г. № 9/3269, в остальной части — отказано. Постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 31 марта 2008 г. решение суда первой инстанции оставлено без изменения, апелляционная жалоба — без удовлетворения. Постановлением Федерального арбитражного суда Московского округа от 11 июня 2008 г. решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции оставлено без изменения, кассационная жалоба — без удовлетворения.
Признавая недействительным пункт 1 предписания Рособоронзаказа от 24 августа 2007 г. № 9/3269, суды правильно указали, что в соответствии с предоставленными полномочиями Рособоронзаказ вправе проверять лишь наличие лицензии на разработку, производство, ремонт и утилизацию вооружения и военной техники, которые являются предметом государственного оборонного заказа, и в случае выявления фактов нарушения лицензионных требований и условий Рособоронзаказ вправе сообщить лицензирующему органу о выявленных нарушениях для дальнейшего принятия мер. Поэтому в данном случае Рособоронзаказ превысил свои полномочия.
В остальном, отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды пришли к обоснованному выводу о том, что оспариваемые ненормативные акты и действия соответствуют закону, вынесены и совершены в рамках полномочий Рособоронзаказа, предоставленных Положением о Рособоронзаказе.
Одним из полномочий Рособоронзаказа является анализ выявленных в ходе контрольных проверок недостатков и нарушений, а также рекламационных актов и претензий к качеству продукции (работ, услуг), поставленной по государственному оборонному заказу, и иные полномочия в установленной сфере деятельности.
Указом Президента Российской Федерации от 19 января 2007 г. № 60 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 21 января 2005 г. № 56с «Вопросы Федеральной службы по оборонному заказу» и в Положение, утвержденное этим Указом» Рособоронзаказу разрешено иметь свои территориальные органы. Сейчас образовано шесть межрегиональных управлений. Деятельность территориальных органов Рособоронзаказа урегулирована Приказом Минобороны от 23 апреля 2007 г. № 154 «Об утверждении типового положения о территориальном органе Федеральной службы по оборонному заказу». Территориальный орган Федеральной службы по оборонному заказу осуществляет деятельность по контролю и надзору за выполнением установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и друга-
ми нормативными правовыми актами РФ норм и правил в сфере государственного оборонного заказа. Также территориальный орган Рособоронзака-за вправе принимать предусмотренные законодательством РФ меры предупредительного, ограничительного и профилактического характера, направленные на недопущение и (или) пресечение нарушений обязательных требований в установленной сфере деятельности.
В целях оптимизации своих полномочий территориальный орган Рос-оборонзаказа подготавливает в установленном порядке заключения, проводит в установленном порядке аккредитации органов по оценке соответствия в области продукции (работ, услуг) по государственному оборонному заказу и систем управления качеством продукции в организациях оборон-но-промышленного комплекса.
Как и в центральном аппарате, в территориальном органе рассматриваются в установленном порядке жалобы участников размещения заказов по государственному оборонному заказу на действия (бездействие) государственных заказчиков, уполномоченных органов, специализированных организаций, конкурсных, аукционных и котировочных комиссий. Преобладающим предметом обжалования в 1 квартале 2008 г. стал незаконный отказ в допуске к торгам: 65% от общего числа жалоб признаны обоснованными.
Территориальный орган Рособоронзаказа осуществляет и иные полномочия, предоставляемые Рособоронзаказом в пределах его компетенции.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что Рособоронзаказ совместно с территориальными органами является очень важным федеральным органом исполнительной власти, наделенным функцией по контролю и надзору в сфере размещения государственного оборонного заказа. Вместе с тем считаем необоснованным наделение широкими полномочиями по контролю в указанной области Федеральной антимонопольной службы (ФАС России). Так, при осуществлении проверок ФАС России: — проверяет соблюдение законодательства РФ и (или) иных нормативных правовых актов РФ о размещении заказов в части организации и порядка проведения конкурсов; устанавливает факт наличия или отсутствия совершения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной комиссией действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения или преступления; проверяет соблюдение требований антимонопольного законодательства к проведению конкурсов на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд.
Считаем необходимым в компетенции ФАС России оставить только последнее полномочие, а остальные передать в специализированную кон-трольно-надзорную службу, которой является Рособоронзаказ.
Денисов П. А*
СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОРПОРАЦИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ключевые слова: государственная корпорация, государственно-частное партнерство, публичная корпорация, корпорация, некоммерческая организация.
The need for a high quality performance of the functions of the Russian Federation in the context of the so-called market «environment» demanded from the country's leadership the decision to create a new organizational and legal fom of legal entity — a state corporation (as a fom of non-profit organization). By setting up joint-stock companies and unitary enterprises, the Russian Federation participates in the civil circulation and sells problems of social character. But these entities, referring to the content of their legal status, do not fully respond to the development needs of the state and society. Public corporations are designed to integrate the missing aspects of the legal provisions, which together allow the Russian Federation to act both as a regulatory body, which issues the relevant acts, and as an active participant of economic relations. Due to the low level of supervision by the special authorities for the activities of public corporations and their officers, as well as high level of corruption, it can be assumed, that a healthy idea to achieve a public purpose through the creation of these organizations, in practice, will not bring the desired effect.
Функции государства, содержащиеся в отечественной Конституции 1993 года, предполагают их осуществление путем, в том числе, участия Российской Федерации в экономике страны посредством создания хозяйствующих субъектов. До создания такой организационно-правовой формы юридического лица, как государственная корпорация, федеральные органы власти могли быть субъектами гражданского оборота через унитарные предприятия и стратегические акционерные общества.
В современной рыночной экономике государство обеспечивает публичные интересы, удовлетворяя необходимые для всех членов общества потребности и стандарты общественной жизни и создавая тем самым нормальные предпосылки для общественного производства. С.А. Сосна в связи с этим отмечает, что преобладающими сферами распространения государственных корпораций являются социально-экономическая, науч-но-техническая, энергетика, строительство, коммунальное хозяйство, сфера
* Аспирант Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. [pavelvavilin@gmail.com]
