CC BY
241
*
РОССИЯ И МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ ПРОСТРАНСТВО
*
Государственные и муниципальные гранты: возникновение, становление и перспективы развития в российском гражданском прав.
А. А. Кумаритова
Активно развивающиеся институты российского гражданского общества побуждают государство к тесному взаимодействию с неправитель-
ности которых является решение острых социальных проблем2. Государство заинтересовано в стимулировании деятельности этих органи-
ственными некоммерческими орга- заций3 и все чаще обращается к та-низациям1, основной целью деятель-
Кумаритова Анастасия Александровна — научный сотрудник отдела международного частного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 В соответствии с п. 1 ст. 50 ГК РФ некоммерческими организациями признаются организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющие полученную прибыль между участниками. В российском гражданском законодательстве к данному виду юридических лиц относятся как организации, которые могут быть созданы частным лицом, так и организации, которые могут быть созданы органами государственной им муниципальной власти. К последним организациям относятся государственная корпорация (ст. 71 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145), автономное учреждение (ст. 2 Федерального закона от 3 ноября 2006. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Федеральный закон № 174-ФЗ) // СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626), государственные и муниципальные учреждения (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Под «неправительственными некоммерческими организациями» будем понимать только некоммерческие организации, которые создаются частными лицами, т. е. физическими и(или) юридическими лицами. Это понятие не является новым для российского гражданского законо-
дательства (см. определение «благотворительная организация», содержащееся в п. 1 ст. 6 Федерального закона от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340), а также соответствует сложившийся международной практике его применения: в документах международных организаций в основном используются понятия «not-for-profit organization (NFPO)» либо «non-governmental organization (NGO)».
2 Подробнее см.: Шириков А. Третий — не лишний // Эксперт Северо-Запад. 2006 г. № 33 (287). С. 10.
3 Об этом свидетельствует повышенное внимание законодателя к деятельности некоммерческих организаций, в частности принятие Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 275-ФЗ «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» // СЗ РФ. 2007. № 1. Ч. I. Ст. 38; Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 276-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О порядке формирования и использования целевого капитала некоммерческих организаций» // СЗ РФ. 2007. № 1. Ч. I. Ст. 39; Федерального закона № 174-ФЗ, Федерального закона «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» от 10 января 2006 г. № 18-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 3. Ст. 282.
кому правовому механизму распределения бюджетных средств, как гранты. Государственные и муниципальные гранты представляют собой выделенные соответственно из государственного и местного бюджета денежные средства, которые безвозмездно передаются неправительственным некоммерческим организациям для реализации разработанных ими социальных программ.
В современной юридической литературе проблема предоставления государственных и муниципальных грантов пока еще не стала предметом активного обсуждения. Однако с учетом возрастающей общественной, научной, практической значимости этой темы полагаем целесообразным в данной статье обратить внимание читателей на следующие вопросы:
1. Возникновение и становление правового института грантов в российском гражданском законодательстве;
2. Правовая природа договорного обязательства о гранте.
3. Государственный и муниципальный гранты как форма социального взаимодействия (сотрудничества) государства и неправительственных некоммерческих организаций.
Возникновение и становление правового института грантов в российском гражданском законодательстве. Понятие «грант» в российском гражданском законодательстве имеет несколько значений. Впервые понятие «грант» появилось в письме Госналогслужбы РФ № ЮУ-4-06/88Н, Минфина РФ № 04-06-01 от 11 июня 1993 г. «О порядке налогообложения грантов, получаемых от иностранных благотворительных организаций». Здесь под термином «грант» понимаются «целевые средства, предоставляемые безвозмездно иностранными благотворительными организациями предприятиям, организациям и физическим лицам в денежной или натуральной форме на проведение
научных или других исследовании, опытно-конструкторских работ, обучение, лечение и другие цели с последующим отчетом об их использовании»4. Из этого следует, что появление такого понятия, как «грант» именно в налоговом законодательстве Российской Федерации было обусловлено сложившимся в начале 90-х гг. прошлого столетия особым характером экономического взаимодействия иностранных благотворительных организаций и российских, организаций, физических лиц. Специфика этого взаимодействия заключалась в том, что денежные средства или иное имущество передавалось указанным российским субъектам права безвозмездно.
Само слово «грант» является переводом на русский язык английского слова «grant» (букв. перевод: «акт дарения», «официальное предоставление»). В правовой системе Великобритании под понятием «грант» имеется в виду: 1) возникновение (creation) или передача (transfer) права собственности на имущество на основании письменного акта (written instrument), например передача пожалованного имущества в пользование (the grant of a lease), дарованное имущество (lie in grant); 2) завещательное предоставление (a grant of representation), то есть предоставленные судом полномочия определенным физическим лицам или фондам по управлению наследственным имуществом умершего гражданина; 3) распределение законодательной или королевской властью денежных средств, полномочий и другого для достижения определенных целей5. Из этого следует, что право Великобритании относит грант к основанию приобретения права на имущество, в том числе к основанию приобретения права на
4 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. 1993. № 9.
5 См.: А dictionary of law, fourth edition / Edited by Elizabeth A. Martin. New York: Oxford University Press, 1997. P. 205, 267.
наследуемое имущество. Характерными особенностями гранта является его официальное предоставление и получение в качестве дара со строго целевым последующим использованием.
Следующий этап становления института «грантов» в российском законодательстве связан с появлением правовых норм о гранте на федеральном уровне. Так, принятый Федеральный закон от 11 августа 1995 г. № 135-Ф3 «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (далее — Федеральный закон № 135-Ф3)6 относит благотворительные гранты к источникам формирования имущества благотворительных организаций и понимает под ними благотворительные пожертвования, носящие целевой характер и предоставляемые гражданами, а также юридическими лицами в денежной или натуральной форме. С принятием Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — Федеральный закон № 82-ФЗ) в российском законодательстве появилось понятие «государственные гранты», под которыми понимается одна из форм государственной поддержки деятельности общественных объединений в виде «целевого финансирования отдельных общественно полезных программ общественных объединений по их заявкам»7. Понятие грант также содержится в Федеральном законе от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической полити-ке»8. Под которым понимаются «денежные и иные средства, передаваемые безвозмездно и безвозвратно гражданами и юридическими лицами, в том числе иностранными гражданами и иностранными юридическими лицами, а также международными организациями, получившими
6 СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.
7 СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1930.
8 СЗ РФ. 1996. № 35. Ст. 4137.
право на предоставление грантов на территории Российской Федерации в установленном Правительством Российской Федерации порядке, на проведение конкретных научных исследований на условиях, предусмотренных грантодателями». В некоторых нормативных правовых актах Президента РФ и нормативных правовых актов Правительства РФ гранты рассматриваются в качестве государственных стипендий, которые предназначены для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры, искусства, образования и науки9 . В Постановлении Правительства РФ от 12 января 1996 г. № 11 «Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации» предусмотрено, что гранты «могут предоставляться в форме возвратных и безвозвратных бюджетных ссуд, налоговых освобождений, поставок оборудования в порядке лизинга, поставок бумажной продукции в порядке товарного кредита и иных формах в соответствии с законодательством Россий-
9 Постановление Правительства РФ от 9 сентября 1996 г. № 1061 «О грантах Президента Российской Федерации для поддержки творческих проектов общенационального значения в области культуры и искусства» // СЗ РФ. 1996. № 38. Ст. 4431; Указ Президента РФ от 9 января 1997 г. № 5 «Об учреждении премии и грантов (стипендий) Президента Российской Федерации в области печатных средств массовой информации» // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 223 (утратил силу); Указ Президента РФ от 31 декабря 2002 г. № 1473 «О мерах государственной поддержки музыкального искусства» // СЗ РФ. 2003. № 1. Ст. 122; Указ Президента РФ от 15 марта 2005 г. № 291 «О мерах государственной поддержки ведущих профессиональных коллективов народного музыкального и хореографического искусства» // СЗ РФ. 2005. № 12. Ст. 1022; Указ Президента РФ от 11 августа 2005 г. № 953 «Об учреждении грантов Президента Российской Федерации в области театрального искусства» // СЗ РФ. 2005. № 33. Ст. 3400.
ской Федерации»10. В утратившем силу Указе Президента РФ от 8 июля 1994 г. № 1486 «О реализации программы обеспечения жильем увольняемых в запас или отставку российских военнослужащих за счет гранта (безвозмездной субсидии), предоставленного Правительством Соединенных Штатов Америки»11 грант признавался безвозмездной субсидией, которая предоставлялась Правительством США и помещалась под специальный таможенный режим. Наряду с этим в правовой литературе иногда встречаются утверждения некоторых исследователей о тождественности понятий «грант», «субвенция» и «субсидия»12. Однако вряд ли эти понятия можно признавать тождественными. До внесения изменений в ст. 78 БК РФ Федеральным законом от 26 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации»13 (далее — Федеральный закон № 63-Ф3) предоставление субсидий и субвенций, в том числе на выделение грантов, допускалось из соответствующего бюджета в случаях, которые предусмотрены федеральными или региональными целевыми программами, федеральными законами или законами субъектов РФ, а также решениями представительных органов местного самоуправления. Из данной статьи БК РФ следовало, что грант, субвенция и
10 СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 188.
11 СЗ РФ. 1994. № 11. Ст. 1198.
12 См.: Шишкин С. В., Заборовская А. С. Государственные гранты и контракты; перевод средств и услуг из государственного сектора // Правовые основы деятельности неправительственных организаций в Российской Федерации: проблемы и направления совершенствования. М., 2004. С. 173.
13 СЗ РФ. 2007. № 18. Ст. 2117.
субсидия являются совершенно разными понятиями. Внесенные изменения Федеральным законом № 6Э-ФЗ исключили понятие «грант» из ст. 78 БК РФ и ввели новую ст. 781 о предоставлении субсидий некоммерческим организациям, не являющимся бюджетными учреждениями. Общий порядок предоставления субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг установлен в ст. 78 БК РФ в редакции этого федерального закона. Теперь субсидии предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг. Учитывая, что деятельность многих некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций может быть рассмотрена как выполнение работ или оказание услуг, внесенные этим федеральным законом изменения применяются и к общественным отношениям по предоставлению государственных и муниципальных грантов. Более того, эти организации способствуют реализации проводимой государством социальной политики, именно поэтому они вправе рассчитывать на возмещение затрат в ходе достижения ими социально значимых целей.
Принятый Федеральный закон № 6Э-ФЗ впервые содержит императивную норму, согласно которой в нормативных правовых актах, регулирующих предоставление субсидий юридическим и физическим лицам должны определяться:
1) категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц — производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий;
2) цели, условия и порядок предоставления субсидий;
3) порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении.
Теперь законодательный (представительный) орган власти в зависимости от уровня его компетенции обязан определить в готовящемся им нормативном правовом акте о бюджете эти обязательные условия. Это означает, что обязательные условия этой статьи БК РФ будут конкретизироваться в законе о бюджете того или иного уровня. Таким образом, представительные (законодательные) органы власти, с нашей точки зрения, будут более гибко реагировать на нужды и потребности своего региона. Например, в принимаемом законе о бюджете эти органы власти вправе самостоятельно предусматривать основания распределения субсидий, в том числе на предоставления грантов. Такими основаниями могут быть: конкурс, торги, переговоры и иные14. В отношении некоммерческих организаций это связано с тем, что определить критерии отбора столь разнородной деятельности этих организаций не представляется возможным. Например, сравнению не может подлежать разрабатываемая программа одной некоммерческой организацией в сфере реабилитации детей с ограниченными возможностями здоровья по средствам физической культуры и спорта и программа другой — в сфере охраны окружающей среды. Именно поэтому критерии отбора и порядок распределения субсидий должны быть соответствующими.
14 Любопытным с этой точки зрения пред-
ставляется зарубежный опыт. Например, в практике заключения правительственных контрактов государственными ведомствами США приняты в основном открытые торги (open bids) и непосредственные, или прямые, переговоры (contract by negotiation). Об этом подробнее см.: Нарышкина Р. Л. «США: государство и частный сектор. Гражданско-правовые отношения. М., 1979.
Кроме того, внесенные поправки в ст. 78 БК РФ Федеральным законом № 63-ФЗ по существу не согласованны между собой. С одной стороны, субсидии «предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг», с другой — принимаемый закон о бюджете должен содержать «порядок возврата субсидий в случае нарушения условий, установленных при их предоставлении».
В новой специальной ст. 781 БК РФ особое внимание законодатель уделяет порядку и объему предоставления субсидий автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией. Однако в отличие от субсидий автономным учреждениям, субсидии иным некоммерческим организациям могут предусматриваться только в федеральном законе о федеральном бюджете. Порядок определения объема и предоставления указанных субсидий из федерального бюджета устанавливается Правительством РФ (п. 2 ст. 781 БК РФ). Однако на 2008 год субсидии из федерального бюджета распределялись в соответствии с распоряжением Президента РФ от 14 апреля 2008 г. № 192-рп «Об обеспечении в 2008 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвую-
щих в развитии институтов гражданского общества»15. По нашему мнению, такой централизованный порядок распределения бюджетных средств в отношении некоммерческим организациям не позволит охватить все эти организации, учесть специфику их деятельности. Полагаем, что общий порядок предоставления субсидий должен быть сохранен и в отношении некоммерческих организаций.
Необходимо отметить, что внесенные изменения Федеральным законом № 6Э-ФЗ по поводу финансового обеспечения грантов в полной мере будут действовать только с 1 января 2010 г. С начала 2008 г. эти изменения применяются в части, не противоречащей установленному на 2007 г. порядку финансового обеспечения грантов, выделяемых федеральным бюджетным учреждениям на проведение фундаментальных научных исследований, проектов и мероприятий Российским фондом фундаментальных исследований и Российским гуманитарным научным фондом, грантов Президента РФ для государственной поддержки молодых российских ученых — кандидатов наук и их научных руководителей, молодых российских ученых — докторов наук, а также грантов для государственной поддержки ведущих научных школ Российской Федерации.
Таким образом, законодатель внесенными изменениями в БК РФ упразднил неясность по поводу того, что есть грант. Теперь, стало очевидно, что в отличие от субвенции и субсидии грант представляет собой гражданско-правовое обязательство государства и некоммерческих организаций по поводу достижения его сторонами социально-значимых благ.
Вместе с тем наблюдаются некоторые расхождения в понимании гранта, имеющем место в вышеуказанных нормативных документах, и
15 СЗ РФ. 2008. № 16. Ст. 1689.
понятием «грант», разработанным для целей налогообложения. В абзаце четвертом подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ под грантами понимаются средства целевого финансирования, которые получены и использованы по назначению. Порядок использования их должен быть либо определен в федеральных законах, либо установлен физическими, юридическими лицами, которые являются источниками целевого финансирования. При этом грант должен соответствовать следующим критериям:
1) грант предоставляется российскими физическими лицами, некоммерческими организациями, а также иностранными и международными организациями и объединениями согласно перечню таких организаций, утверждаемому Правительством РФ16;
2) целями выделения гранта могут быть осуществление конкретных программ в области образования, науки, искусства, культуры, охраны окружающей среды, защиты прав и свобод человека и гражданина, предусмотренных законодательством Российской Федерации, социального обслуживания малоимущих и социально не защищенных категорий граждан и проведение конкретных научных исследований.
3) формой гранта являются денежные средства или иное имущество;
4) грант предоставляется на безвозмездной и безвозвратной основах;
5) получатель гранта должен вести раздельный учет целевого использования гранта с обязательным предоставлением грантодателю отчета о таком использовании.
16 Постановление Правительства РФ от 28 июня 2008 г. № 485 «О перечне международных организаций, получаемые налогоплательщиками гранты (безвозмездная помощь) которых не подлежат налогообложению и не учитываются в целях налогообложения в доходах российских организаций — получателей грантов» // СЗ РФ. 2008. № 27. Ст. 3287.
Как правило, предоставление государственных или муниципальных грантов осуществляется по результатам проведенного уполномоченными органами государственной власти или органами местного самоуправления публичного конкурса. Порядок организации публичных конкурсов установлен ст. 1057— 1061 ГК РФ, порядок проведения конкретных публичных конкурсов по выделению государственных или муниципальных грантов в российском законодательстве регулируют соответствующие подзаконные нормативные акты, например постановление Правительства РФ от 27 апреля 2005 г.. № 260 «O мерах по государственной поддержке молодых российских ученых — кандидатов наук и их научных руководителей, молодых российских ученых докторов наук и ведущих научных школ Российской Федерации»17, «Положение о конкурсе общественно значимых программ (проектов) общественных и иных негосударственных некоммерческих организаций города Москвы в 2006 году», утвержденное Председателем Комитета общественных связей города Москвы Т. А. Васильевой18. Отсутствие целостного системного законодательного подхода к выработке специальных правовых норм проведения публичных конкурсов по выделению государственных или муниципальных грантов, на наш взгляд, в значительной мере способствует возникающему в связи с такого рода конкурсами протекционизму и лоббизму. Установлению прозрачности и справедливости осуществления конкурсных состязаний по распределению государственных или муниципальных грантов будет, с нашей точки зрения, способствовать практика привлечения общественности к проведению таких меропри-
17 СЗ РФ. 2005. № 18. Ст. 1686.
18 Официальный сайт Комитета общественных связей города Москвы http:// www.mosportal.ru/6/1/i27_2102.htm.
ятий, причем как на стадии формирования конкурсных комиссий, так и в процессе непосредственного отбора поданных заявок на участие в таких конкурсах.
Из вышесказанного следует, что в российском законодательстве отсутствует системное представление о правовом институте грантов. Разрозненные несогласованные нормы о грантах, содержащиеся в некоторых нормативных правовых актах, отражают только отдельные элементы этого правового института и иногда даже взаимоисключающий характер.
В виду того, что грант прочно вошел в практику взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления с неправительственными некоммерческими организациями, а также этих организаций между собой, российское гражданское законодательство остро нуждается в системной разработке правовых норм, позволяющих регулировать складывающиеся обязательственные правоотношения по передаче гранта.
Правовая природа договорного обязательства о гранте. Опираясь на зарубежное и российское законодательство о грантах, а также практику их предоставления, необходимо отметить, что независимо от того, кто выступает грантодателем (юридическое лицо, физическое лицо или орган государственной власти), правовая сущность такого договорного обязательства остается неизменной и должна быть определена как безвозмездная передача грантодате-лем денежных средств или иного имущества грантополучателю для направления этого имущества на общеполезные цели с последующим предоставлением отчета об их использовании гратодателю.
В юридической литературе высказываются различные точки зрения по поводу правовой природы договора о гранте. Так, некоторые авторы относят договор о гранте к договору поручения, предусмотрен-
ному ст. 971—979 ГК РФ19 и аргументируют это тем, что грантополуча-тель при использовании гранта реализует волю грантодателя, в определенной мере выступая от его имени. По их мнению, важная особенность гранта связана с тем, что «грантополучатель не имеет прямого материального интереса в результатах выполнения работ по гранту, поскольку действует не в своих интересах, а, как правило, в интересах третьих лиц или неограниченного круга лиц — больных, детей, без-домных»20 и других. Мы не можем согласиться с авторами Комментария к Федеральному закону № 82-ФЗ, которые усматривают принципиальную близость между договором о гранте и договором поручения. Позиция их представляется нам спорной. Неправительственные некоммерческие организации являются специализированными профессиональными субъектами гражданского права в осуществлении ими деятельности, направленной на благо всего общества. В гражданском обороте они выступают от собственного имени. Естественно возникает вопрос: почему в случае использования предоставленного этим организациям гранта на реализацию разработанных ими же социальных программ они вдруг стали выступать от имени грантодателя? Выделяя грант и направляя его неправительственным некоммерческим организациям, грантодатель тем самым, с нашей точки зрения, признает деятельность данных организаций обще-ственнозначимой и способствует ее осуществлению. Это означает, что договор поручения не отражает сути возникающих обязательственных правоотношений по передаче гранта и не может быть применим к ним.
19 Автономов А. С, Беляева Н. Ю., Гущин В. З., Кудрявцева Г. А., Шутько Д. В. Комментарий к Федеральному закону «Об общественных объединениях». Практическое пособие. М., 1996.
20 Там же. С. 60.
Другие исследователи, рассматривая правовой аспект регулирования взаимоотношений сторон по договору о гранте, утверждают, что «договор этот представляет собой весьма специфичную форму отношений, отличающуюся от стандартной системы договоров» в российском гражданском законодательстве. В связи с этим они полагают целесообразным предусмотреть в ГК РФ дополнительную главу, посвященную договору о гранте21. С такой позицией мы также не можем согласиться. При детальном рассмотрении договора о пожертвовании, который является отдельным видом договора дарения, обнаруживается его сходство с договором о гранте. Оно проявляется в том, что особым признаком договора пожертвования так же, как и договора о гранте, является безвозмездное предоставление имущества в общеполезных целях, то есть по сути осуществление дарения в этих целях. Согласно п. 3 ст. 582 ГК РФ, «пожертвование имущества гражданину должно быть, а юридическим лицам может быть обусловлено жертвователем использованием этого имущества по определенному назначению. При отсутствии такого условия пожертвование имущества гражданину считается обычным дарением, а в остальных случаях пожертвованное имущество используется одаряемым в соответствии с назначением имущества (выделено нами — А. К.)». Из нормы данной статьи ГК РФ вытекает, что одаряемыми могут быть не все юридические лица, а только те из них, которые способны направить пожертвованное имущество на общеполезные цели, т. е. на благо всего общества или отдельной категории граждан. Именно поэтому законодатель ограничил круг субъ-
21 См.: Социальные технологии межсекторного взаимодействия в современной России: Учебник / А. С. Автономов, Т. И. Виноградова, М. Ф. Замятина, Н. Л. Хананашвили. Под ред. А. С. Автономова. М., 2003. С. 150.
ектов гражданского права, которые могут получать пожертвование (одаряемых) и тем самым обеспечил гарантированное направление пожертвованного имущества на общеполезные цели даже случае, если порядок использования его не установлен жертвователем. Как отмечает В. В. Витрянский, «договор пожертвования юридическим лицам не теряет своих качеств от того, что он не содержит условия о назначении дара и не превращается в этом случае в обычный договор даре-ния»22. Вместе с тем норма указанной статьи делит пожертвования на два вида: пожертвования, цель использования которых устанавливается жертвователями, и пожертвования, которые используются по прямому предназначению имущества. Последний приведенный нами вид договора пожертвования можно проиллюстрировать следующим примером: Ассоциация некоммерческих организаций здоровья, образования и культуры получила пожертвование от компании «NESTLE» в виде нескольких ящиков шоколада. Эта организация раздала полученный шоколад больным детям, т. е. использовала его по назначению.
В другом случае, если назначение пожертвованного имущества определено жертвователем, данный договор следует признавать, на наш взгляд, договором о гранте. Например, распоряжением Президента РФ от 14 апреля 2008 г. № 192-рп «Об обеспечении в 2008 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества» в соответствии с рекомендациями Общественной палаты РФ был утвержден список некоммерческих организаций, которые получат государственную поддержку (субсидии) из федерального бюджета на проведение
22 Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Кн. 2-я: Договоры о передаче имущества. М., 2006. С. 346.
конкурсов и выделение по их результатам грантов другим некоммерческим неправительственным организациям для реализации социально значимых проектов. В распоряжении также указано, что выделяемые бюджетные средства должны иметь целевое расходование, отчет о котором должен предоставляться в Администрацию Президента РФ.
Об отдельной разновидности договора пожертвования (назначение пожертвованного имущества определено жертвователем) свидетельствуют и п. 4 и 5 ст. 582 ГК РФ, которые наделяют жертвователя, его наследников, иного правопреемника правом требовать отмены пожертвования, если пожертвованное имущество используется не по назначению, а также если вследствие изменившихся обстоятельств пожертвованное имущество было использовано по другому назначению без согласия жертвователя, либо без соответствующего решения суда в случае смерти гражданина-жертвователя или ликвидации юридического лица — жертвователя.
Таким образом, анализ правовой конструкции договора о гранте позволяет сделать вывод, что договор о гранте является не чем иным, как разновидностью договора пожертвования.
Государственный и муниципальный грант как форма социального взаимодействия (сотрудничества) государства и неправительственных некоммерческих организаций. Получателем гранта является неправительственная некоммерческая организация, созданная для достижения общественных благ. На сегодняшний день измерить вклад неправительственных некоммерческих организаций в развитие социальной сферы не представляется возможным, так как нет соответствующих статистических показа-телей23. Участие подобного рода
23 Российский статистический ежегодник.
2004. (стат. сб.). М., 2004.
организаций в решении проблем социальной сферы характерно и для зарубежной практики. По данным некоторых неправительственных некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность в России, около 60 тыс. подобных организаций ежегодно оказывают различные виды социальной поддержки 20 млн гражданам, привлекают 300 млн. долларов внебюджетных средств и предоставляют 2 млн. рабочих мест24. Приведенные выше показатели дают основание многим западным исследователям рассматривать деятельность неправительственных некоммерческих организаций как фактор экономического роста и устойчивого развития обще-ства25. В законодательстве большинства западных государств предпочтение в оказании социальных услуг отдается именно добровольческим организациям, а не государственным структурам, оказывающие аналогичные услуги. Например, в Парламенте Великобритании в соответствии с принятыми в 90-х гг. XX в. актами о национальной службе здравоохранения и о муниципальном медицинском уходе (the 1990 NHS and
24 См.: Бодренкова Г. П. Реформы в России: роль «третьего сектора» // Социальное партнёрство государственных органов и неправительственных организаций как фундаментальный принцип гражданского общества. М., 2000. С. 149—150.
25 См.: Weeden, Curt. Corporate Social Investing. The breakthrough Strategy for Giving and Getting Corporate Contributions. San Francisco: Berrett-Kaehler Publishers, Inc., 1998. Р. 11, 92—115; исследователем разработана модель социальных инвестиций (social investment model), которая основана на правовой системе США. Ввиду того, что понятие «инвестиции» тесно связано с предпринимательской деятельностью, при осуществлении которой предприниматели вкладывают свое имущество в целях получения прибыли в будущем, предлагаемая Куртом Виденном формула «модель социальных инвестиций» требует дальнейшего научного обсуждения.
Community Care Act) функции добровольческих организаций и государственных структур в социальной сфере были четко разделены. Департаменты здравоохранения, а также социальные службы, которые являются государственными структурами, были признаны покупателями (purchasers) социальных услуг, а добровольческие организации, так называемый «независимый сектор» — их поставщиками (providers). Теперь к полномочиям государственных структур относится только покупка от имени своих клиентов (граждан, проживающих на территории того или иного муниципалитета) социальных услуг у этих организаций. Правовым основанием взаимодействия государственных органов и «независимого сектора» в Англии, Уэльсе, Шотландии и Северной Ирландии являются специальные договоры (compacts)26, которые содержат принципы такого взаимодействия, устанавливают стандарты финансовой и бухгалтерской отчетности, а также предусматривают необходимость и пределы вмешательства государства во внутренние дела добровольческих организа-
" 27 ций27.
Накопленный в зарубежных странах положительный опыт правово-
26 Практика заключения подобного рода договоров в Великобритании берёт начало в 1998 г., когда впервые был подписан общенациональный (типовой) договор между государством, местным сообществом и добровольческими организациями в целях создания наиболее благоприятных условий взаимодействия (сотрудничества) этих субъектов в социальной сфере. Во исполнение этого договора были приняты пять кодексов поведения (The Codes of Good Practice), содействующих добросовестной практике взаимодействия государства, муниципальных и добровольческих организаций на благо британского гражданского общества. Об этом подробнее см.: официальный сайт в Интернете http://www.thecompact.org.uk
27 См.: Pat Young. Social Welfare. Great Britain: PALGRAVE, 2000. Р. 344.
го обеспечения социального взаимодействия государства и неправительственных некоммерческих организаций, с нашей точки зрения, может и должен быть учтен в отечественном законодательстве. В первую очередь это касается разработки и принятия федерального закона о взаимодействии (сотрудничестве) государственных органов с неправительственными некоммерческими организациями в социальной сфере. В этом федеральном законе необходимо предусмотреть правовые принципы, порядок и формы социального взаимодействия (сотрудничества) государственных органов и некоммерческих, в том числе благотворительных, организаций, а также их взаимную ответственность за неисполнение своих обязательств. Необходимость в принятии такого рода федерального закона вытекает из ст. 7 Конституции РФ, в которой Российская Федерация провозглашается «социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Это означает, что формирование и реализация социальной политики государства потребуют от него активного взаимодействия (сотрудничества) со всеми институтами гражданского общества, в том числе с институтом неправительственных некоммерческих организаций. По нашему мнению, такое взаимодействие (сотрудничество) должно строиться только в рамках гражданско-правовых отношений (т. е. горизонтальных отношений), основанных на равенстве участников, автономии их воли и имущественной самостоятельности, а на властном подчинении одной стороны другой (т. е. вертикальных отношений). Преимущество использования договорных форм социального взаимодействия (сотрудничества) государства и неправительственных некоммерческих организаций перед административным (односторонним) порядком распределения бюджетных средств
проявляется в том, что договорные обязательства предполагают взаимную ответственность сторон за неисполнение принятых на себя обязательств и повышают эффективность расходования выделенных государством средств из соответствующего бюджета, так как такие договора заключаются на основании проведенного конкурса. Из этого следует, что неправительственные некоммерческие организации могут и должны быть социальными партнерами государства в достижении им общественных благ. Однако в российском законодательстве под «социальным партнерством» понимается, к сожалению, только «система взаимоотношений между работниками, работодателями, органами государственной власти, органами местного самоуправления, направленных на обеспечение согласования интересов работников и работодателей по вопросам регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений» (ст. 23 ТК РФ). В то же время российская правовая действительность, а также опыт зарубежных стран убеждают нас в обратном, побуждая вкладывать в это понятие более широкий смысл, поскольку в сферу социального партнерства вовлечены не только профсоюзы и работодатели, но все институты гражданского общества, в том числе институт благотворительных организаций28 .
Вместе с тем целесообразность принятия федерального закона о социальном взаимодействии (сотрудничестве) государственных органов и неправительственных некоммерческих организаций обусловлена также ст. 72 Конституции РФ, в соответствии с которой в со-
28 Такой же позиции придерживаются, в частности Рожков В. П., Феоктистова Е. Н., Шинелева Л. Т; см.: Социальное партнерство организаций как фундаментальный принцип гражданского общества. М., 2000. С. 109, 139, 141.
вместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации наряду с другими предметами совместного ведения находятся природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение. Правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должно осуществляться согласно п. 2 ст. 76 Конституции РФ на основании федеральных законов и принимаемых в соответствии с
ними законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Именно по причине отсутствия соответствующего федерального закона существенно затрудняется реализация договорных форм социального взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления на региональном и местном уровнях.
В заключение необходимо отметить, что социальное взаимодействие (сотрудничество) государства и неправительственных некоммерческих организаций на условиях равноправия сторон является закономерным этапом на пути становления гражданского общества и от законодательных органов требуются усилия по разработке соответствующих нормативных правовых актов, регулирующих возникающие общественные отношения.
Правовой статус объединений собственников жилья по российскому и зарубежному праву
А. С. Овчарова
Объединения собственников жилья, подобно российским товариществам собственников жилья (ТСЖ), широко распространены и в зарубежных странах. Хотелось бы обратить внимание на те общие принципы и начала, на которых строятся объединения собственников жилья во всем мире. Это, прежде всего, цели создания таких объединений, коими являются: рациональное и добросовестное управление общим имуществом собственников объединения, равенство прав участников
Овчарова Анна Сергеевна — аспирантка ИГП РАН.
объединения, когда каждый из собственников жилого помещения имеет одинаковый объем корпоративных прав на общем собрании объединения собственников жилья. Важным принципом является также и то, что теоретическая и практическая конструкция объединений собственников построена таким образом, что их членами должны выступать только собственники жилых помещений.
Правда, данное правило не обладает абсолютной пользой для России. В нашей стране достаточно распространены случаи, когда наряду с гражданами, которые приобрели
