CC BY
87
Н.И. ПРОТОПОПОВА
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО КАК ИНСТИТУТ СОГЛАСОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ИНТЕРЕСОВ ГОСУДАРСТВА И ЧАСТНОГО КАПИТАЛА (ПАРАДИГМА ИНСТИТУТА ГЧП)
Статья посвящена рассмотрению института государственно-частного партнерства как инструмента согласования экономических интересов госу-
Экономический интерес, государственно-частное производительн ые силы.
Идейные истоки теории государственно-частного партнерства как института согласования экономических интересов государства и частного капитала берут свое начало в политэкономи-ческой мысли - теории государственного капитализма, в которой рассмотрены фактически все основные формы государственно-частного партнерства, их преимущества и роль в создании современных производительных сил общества.
Государственный капитализм рассматривается в политэкономической парадигме как форма компромисса государства с частным капиталом - культурными капиталистами, умными и опытными организаторами крупнейших предприятий, создающих рабочие места и снабжающих продуктами десят-ки миллионов людей [1, с. 324-325].
Весь вопрос - как теоретический, так и практичес-кий - состоит в том, указывал В. И. Ленин, чтобы найти правильные способы того, как именно следует направить экономические интересы частного капитала в русло интересов государства для решения стоящих перед обществом проблем.
В качестве одного из таких способов он выделил концессию. Согласно его подходу, концессия, с точки зрения общественно-экономических укладов и их соотношения, есть договор, блок государственной власти с государственным капитализмом.
Концессионер - это капиталист. Он ведет дело капиталистически, ради прибыли, он соглашается на договор с пролетарской властью ради получения экстренной прибыли, сверх обычной или ради получения такого сырья, которое иначе достать ему невозможно или крайне трудно.
Государство получает выгоду в виде развития производительных сил, увеличения количества продуктов немедленно или в кратчайший срок (долевое отчисление). «Концессии, - утверждал классик, - являются по сравнению с другими формами государственного капитализма едва ли не самой простой, отчетливой, ясной, точно очерченной».
Таким образом, в политэкономической мысли государственно-частное партнерство рассматривается как вьЕокорезультативный метод решения социальноэкономических проблем, который позволяет привлечь в государственный сектор экономики дополнительные ресурсы и тем самым ослабить остроту бюджетных проблем; перенести часть рисков предпри-
дарства и частного капитала: рассматриваются возможные формы такого партнерства, основное внимание сосредоточено на концессии.
партнерство, концессия, кон цедент, концессионер,
нимательской деятельности на частный капитал и в то же время сохранить объекты в государственной собственности.
В рамках современных подходов государственночастное партнерство трактуется как:
- стратегический, институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации общественно значимых проектов в широком спектре сфер деятельности - от базовых отраслей промышленности и НИОКР до оказания общественных услуг [2, с. 13];
- сотрудничество государственного и частного секторов в целях реализации конкретного проекта или оказания услуг социального характера населению, обязанность оказания которых возлагается на государственный сектор [2];
- особая форма взаимодействия бизнеса и власти: формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая для достижения тех или иных целей и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон [3, с.61,64].
Формы такого сотрудничества могут быть, как показывает общественная практика, самыми разными: контракты, соглашения о разделе продукции, аренда, концессии, совместные предприятия.
Цель государственно-частного партнерства в любой его форме одна - повышение общей эффективности решения данной социально-экономической задачи за счет привлечения частного капитала и перераспределения риска в отношении стороны, которая способна более эффективно справляться с таким риском, что возможно только в том случае, если это будет представлять экономический интерес для частного капитала.
Сущностное содержание экономического партнерства государства и частного капитала (как и любых других экономических отношений) - взаимодействие на основе общности экономических интересов, что подразумевает, как отмечалось ранее, не только совпадение конкретного содержания интересов, а прежде всего, взаимообусловленность удовлетворения разных по содержанию интересов с помощью соответствующего хозяйственного механизма.
То есть частный капитал принимает решение о вступлении или невступлении в экономические отно-шения с государством на основе своего частного
интереса. Следовательно, чтобы задействовать частный капитал в совместных с государством проектах, необходимо, чтобы они представляли для него экономический интерес. Последнее должно служить одной из базовых методологических установок разработки институциональных норм, формально закрепляющих партнерство государства и частного капитала как форму экономических отношений.
После установления сущностного содержания экономических отношений государственно-частного партнерства рассматриваются его формы, с тем чтобы показать, что любая из них может служить инструментом согласования экономических интересов государства и частного капитала.
Для достижения цели, обозначенной выше, проводится анализ форм государственно-частного партнерства, представленных в таблице, соответственно порядку их размещения.
Итак, заключение контрактов на оказание от имени правительства услуг в сфере инфраструктуры предполагает, что это позволит государству получить такие экономические ресурсы, как предпринимательский талант и опыт частного капитала, его инициативу и know how в части решения данной задачи, частному капиталу - компенсации в виде доли дохода, прибыли или платежей.
В качестве сущностных характеристик государственных контрактов (договоров подряда) выделяются административная форма (вся производственная деятельность в рамках контракта осуществляется на средства государства и регламентируется условиями контрактного договора, сметами расходов и другими
На основании вышеизложенного делается вывод: государственно-частное партнерство в форме контрактов государства и частного капитала может служить ceteris paribus действенным институтом согласования экономических интересов государства и частного капитала.
После рассмотрения контрактной формы государственно-частного партнерства анализируется другая его форма, а именно соглашение о разделе продукции.
Сущностное содержание такой формы партнерства государства и частного капитала - экономико-правовые отношения, которые возникают в процессе поисков, разведки и добычи минерального сырья, раздела произведенной продукции, а также ее
документами), права собственности на предмет контрактных отношений, не передающиеся государством частному предпринимателю [2, с. 28].
При описанной выше форме партнерства частный капитал не несет рисков финансирования, вместе с тем исключается и возможность получения высоких доходов. Несмотря на это заключение контрактов с государством представляет для частного капитала определенный экономический интерес.
Последнее объясняется тем, что получение федерального контракта не только гарантирует определенный рынок и доход, но и служит залогом получения частным капиталом весьма разнообразных льгот и преференций [4], обеспечивающих устойчивое получение им прибыли.
Государство также получает прибыль от партнерства с частным капиталом: предпринимательский талант и опыт частного капитала, его информация, инициативы и know how в части решения данных задач позволяют государству ceteris paribus минимизировать издержки выполнения ряда функций, например, производства такого общественного блага, как коммунальная инфраструктура и др.
В силу того, что заключение контрактов представляет экономический интерес как для государства, так и для частного капитала, контрактная форма их партнерских отношений широко распространена в мировой практике. Например, в США, как известно, федеральное правительство размещает ежегодно от 13 до 15 млн контрактов на все виды товаров и услуг военного и гражданского назначения [5, с. 306-335].
транспортировки, обработки, хранения, переработки, использования, реализации или распоряжения иным образом, и регулируются соглашением о разделе продукции, заключаемым в соответствии с Федеральным законом [6, гл. I, ст. 3].
Последний гласит: соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым Российская Федерация предоставляет субъекту предпринимательской деятельности (далее - инвестор) на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ
Формы государственно-частного партнерства Виды государственно-частного партнерства
Контракты на выполнение работ на управление на оказание общественных услуг на поставку продукции для государственных нужд на оказание технической помощи
Соглашения о разделе продукции
Лизинг
Аренда традиционная аренда
Совместные предприятия акционирование (корпорация); совместные предприятия без акционирования
Концессии типа «строительство-управление-передача» типа «строительство-владение-управление» «теневые» концессии
Примечание. Составлено по [2].
за свой счет и на свой риск [6, ст. 2]. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения в соответствии с положениями настоящего Федерального закона.
Сторонами соглашения (далее - стороны) являются: Российская Федерация (далее - государство), от имени которой в соглашении выступают Правительство Российской Федерации или уполномоченные им органы и инвесторы - юридические лица и создаваемые на основе договора о совместной деятельности и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц, осуществляющие вложение собственных, заемных или привлеченных средств (имущества и (или) имущественных прав) в поиски, разведку и добычу минерального сырья и являющиеся пользователями недр на условиях с оглашения [6, ст. 3].
Данная форма партнерских отношений отвечает ceteris paribus экономическим интересам как государства, так и частного капитала. Это проявляется в части реализации экономических интересов государства, прежде всего, в том, что государство получает дополнительные источники пополнения бюджета:
- доходы от реализации соглашения, полученные с участков недр внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Рос -сийской Федерации, что составляет в каждом случае не менее 32% стоимостного эквивалента произведенной инвестором продукции (зачисляются полностью в федеральный бюджет); доходы, получаемые государством в результате раздела продукции между Российской Федерацией и субъектом Российской Федерации, на территории которого расположен предоставляемый в пользование участок недр [6, ст. 10].
Наряду с этим государству переходит на правах собственности вся первичная геологическая, геофизическая, геохимическая и иная информация, данные по ее интерпретации и производные данные, а также образцы горных пород, в том числе керн, пластовые жидкости, полученные инвестором в результате выполнения работ по соглашению [6, ст. 11].
В то же время соглашение о разделе продукции как форма партнерских отношений государства и частного капитала может иметь в ряде случаев социально-экономический эффект, в частности, когда:
- разработка данного участка недр может обеспечить сохранение рабочих мест для градообразующей организации, а прекращение разработки данного участка недр приведет к негативным социальным последствиям;
- разработка данного участка недр является необходимой для вовлечения в хозяйственный оборот полезных ископаемых, которые находятся на континентальном шельфе Российской Федерации и в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях и залегают в областях, где отсутствуют населенные пункты, транспортная и иная инфраструктура;
- разработка данного месторождения требует ис -пользования специальных высокозатратных техно-
логий для добычи трудноизвлекаемых значительных по объему запасов полезных ископаемых, находящихся в сложных горно-геологических условиях [6, ст. 2].
Экономические интересы частного капитала заключаются в том, что соглашение о разделе продукции [6, ст. 8] позволяет получить высокий доход: доля инвестора в произведенной продукции может составлять 68% (но не более) общего объема; предполагает компенсацию затрат: затраты инвестора на выполнение работ возмещаются частью произведенной продукции, которая передается ему в собственность во всей совокупности прав; предельный уровень компенсационной продукции может составлять до 75%, а при добыче на континентальном шельфе Российской Федерации - до 90% общего объема произведенной продукции; обеспечивает преимущества перед иностранными инвесторами [6, ст. 7] (положения настоящей статьи, вступающие в противоречие с принципами ВТО, в случае присоединения Российской Федерации к Всемирной торговой организации теряют свою силу и (или) должны быть приведены в соответствие с принципами данной организации в сроки и в порядке, которые предусмотрены документами пос-ледней и соглашением о вступлении РФ в ВТО).
Изложенное выше позволяет констатировать: партнерство государства и частного капитала в форме соглашения о разделе продукции отвечает экономическим интересам данных агентов экономики и, следовательно, могло бы служить действенным инс-титутом привлечения частного капитала к решению такой важной проблемы, как разведывание новых месторождений стратегических ресурсов России.
Аренда финансовая (далее - лизинг) как форма партнерских отношений государства и частного капитала преследует, согласно ФЗ «О лизинге» [7], следующую цель - развитие форм инвестиций в средства производства, обеспечение эффективности инвестирования.
Согласно этому закону лизинг по своему сущностному содержанию представляет собой совокупность экономических и правовых отношений, возникающих в связи с реализацией договора лизинга:
- договор лизинга - договор, в соответствии с которым арендодатель (далее - лизингодатель) обязуется приобрести в собственность указанное арендатором (далее - лизингополучатель) имущество у определенного им продавца и предоставить лизингополучателю это имущество за плату во временное владение и пользование;
- лизинговая деятельность - вид инвестиционной деятельности по приобретению имущества и передаче его в лизинг [7, ст. 2].
Наиболее полно сущностные характеристики пос -ледней раскрываются в следующей трактовке: лизинговая деятельность - «вид инвестиционной деятельности, содержание которой заключается в приобретении имущества и передаче его на основании договора лизинга физическим или юридическим лицам за определенную плату, на определенный срок и на определенных условиях, обусловленных договором, с правом выкупа имущества лизингополучателем» [2, с. 31].
Объектом партнерских отношений государства и частного капитала при такой форме партнерства служат средства производства (кроме земли), передаваемые во временное владение и в пользование физическим и юридическим лицам.
Относительно последнего Закон гласит:
- предметом лизинга могут быть любые непотребляемые вещи, в том числе предприятия и другие имущественные комплексы, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и другое движимое и недвижимое имущество, которое может использоваться для предпринимательской деятельности;
- предметом лизинга не могут быть земельные участки и другие природные объекты, а также имущество, которое федеральными законами запрещено для свободного обращения или для которого установлен особый порядок обращения [7, ст. 3]. Субъекты лизинга по Закону:
- лизингодатель - физическое или юридическое лицо, которое за счет привлеченных и (или) собственных средств приобретает в ходе реализации договора лизинга в собственность имущество и предоставляет его в качестве предмета лизинга лизингополучателю за определенную плату, на определенный срок и на определенных условиях во временное владение и в пользование с переходом или без перехода к лизингополучателю права собственности на предмет лизинга;
- лизингополучатель - физическое или юридическое лицо, которое в соответствии с договором лизинга обязано принять предмет лизинга за определенную плату, на определенный срок и на определенных условиях во временное владение и в пользование в соответствии с договором лизинга;
- продавец - физическое или юридическое лицо, которое в соответствии с договором купли-продажи с лизингодателем продает лизингодателю в обус -ловленный срок имущество, являющееся предметом лизинга. Продавец обязан передать предмет лизинга лизингодателю или лизингополучателю в соответствии с условиями договора купли-продажи. Продавец может одновременно выступать в качестве лизингополучателя в пределах одного лизингового правоотношения [7, ст. 4]. Приведенная выше ст. 4 Закона продуцирует
идею, весьма плодотворную в свете исследования лизинга как института согласования экономических интересов государства и частного капитала: при допущении, что в лизинговой деятельности государство участвует в качестве лизингодателя, а частный капитал - в качестве продавца, складываются предпосылки для согласования их экономических интересов, а именно: государство размещает заказы на средства производства, необходимые для модернизации национальной экономики, передача которых реальному сектору экономики позволит обеспечить экономичес-кий рост развития - базовой предпосылки устойчивого формирования государственного бюджета, а частный капитал, получая государственный заказ, имеет устойчивый источник получения прибыли.
Таким образом, такая форма партнерства государства и частного капитала, как лизинг, при определен-
ных условиях могла бы служить эффективным инструментом согласования их экономических интересов.
Одной из форм партнерства государства и частного капитала являются совместные предприятия. Частный капитал, согласно В. Г. Варнаве кому, может принимать участие в капитале общественного предприятия в виде акционирования (корпоратизации) или посредством создания совместных предприятий на долевом участии сторон.
В акционерных обществах, как известно, предпринимательская деятельность осуществляется на средства акционеров, риски распределяются пропорционально доле в капитале, степень свободы частного капитала в принятии административно-хозяйственных решений зависит непосредственно от его доли в акционерном капитале: чем она меньше в сравнении с государством, тем меньше его самостоятельность.
Совместные предприятия как форма партнерства предполагает активную позицию государства: оно присутствует постоянно в инвестиционной и производственной, административно-хозяйственной деятельности данного предприятия, что служит сдерживающим фактором инициативы частного капитала в части реализации его экономического интереса.
«Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений, - пишет В.Г. Варнавский, - определяется долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в срав-нении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Риски распределяются пропорционально доле в капитале» [2, с. 31]. Таким образом, при партнерстве государства и частного капитала в форме совместного предприятия инициатива частного капитала может быть весьма ограничена.
Более того, в форме такого партнерства существует потенциальная угроза конфликта экономических интересов сторон, а именно: в случае национализации акционерного общества интересы частного капитала и государства принимают полюсарно противоположные направления, поскольку, как замечено, государство приобретает акции данного акционерного общества по текущему курсу независимо от объема вложенного частным предпринимателем капитала и, соответственно этому, стремится к снижению курса акций, а акционеры и менеджмент компании - к повышению [2, с. 33].
Конфликт целей бывших партнеров оборачивается для них большими транс акционными издержками, которые в конечном итоге могут стать непосильными для частного капитала. Это снижает заинтересованность частного капитала в такой форме государственно-частного партнерства, как совместные предприятия.
Оптимальной формой партнерства государства и частного капитала в свете согласования их экономических интересов представляется концессия. Обоснование данного положения требует обращения к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях», который определяет цели, объекты и субъекты, права и обязанности последних, позволяет выделить те аспекты данной формы партнерских отношений, которые со всей
очевидностью свидетельствуют о потенциальной возможности использования данной институциональной нормы как инструмента согласования экономических интересов государства и частного капитала.
Итак, согласно ФЗ «О концессионных соглашениях»:
- концессионное соглашение - договор, в котором содержатся элементы различных договоров, предусмотренных законами Российской Федерации (гл. I, ст. 3, п. 2);
- цель заключения концессионных соглашений -обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на условиях концессионных соглашений и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям (гл. I, ст. 1, п. 1);
- субъекты концессионного соглашения: конце-дент - государство (в лице органов исполнительной власти либо муниципальное образование, от имени которого выступает орган местного самоуправления); концессионер - частный капитал (в лице индивидуального предпринимателя - российское или иностранное юридическое лицо, либо действующие без образования юридического лица по договору простого товарищества, договору о совместной деятельности, два и более указанных юридических лица) (гл. I, ст. 5, п. 2);
- объекты концессионного соглашения - имущество (недвижимое имущество или недвижимое имущество и движимое имущество, технологически связанные между собой), право собственности на которое принадлежит (или будет принадлежать) концеденту. Список объектов концес-сионного договора начинается с автомобильных дорог и заканчивается объектами социальнокультурного назначения (гл. I, ст. 4, п. 1-14): все эти объекты относятся к объектам исключительно публичного права (государственная и муниципальная собственность, природные ресурсы, публичные службы и виды деятельности), на которые имеется государственная монополия; государственная собственность не переходит к концес -сионеру;
- условия концессионного соглашения: концедент предоставляет на платной основе (при определенных обстоятельствах концессионная плата концес -сионным соглашением может не предусматриваться (гл. I, ст. 7, п. 1.1) концессионеру на срок, установленный этим соглашением, права владения и пользования объектом концессионного соглашения для осуществления деятельности, предусмотренной концес с ионным соглашением, а концедент обязуется за свой счет создать и (или) реконструировать данный объект (ч. I, ст. 3, п. 1); необходимый для концессионной деятельности земельный участок, водный объект (проведение дноуглубительных и др. работ, связанных с изменением дна и берегов водных объектов) предоставляется концессионеру в аренду (субаренду) в соответствии с законодательством Российской Федерации (гл. I, ст. 11);
- обязанности концессионера: концессионер обязан построить или реконструировать объект на основе внедрения новых технологий, механизации и автоматизации производства, модернизации и замены морально устаревшего и физически изношенного оборудования новым, более производительным оборудованием; изменения технологичес-кого или функционального назначения данного объекта; улучшение характеристик и эксплуатационных свойств последнего (гл. I, ст. 3, п. 3); концессионер обязан нести ответственность за качество объекта концессионного соглашения (гл.1, ст. 12);
- способы обеспечения исполнения концессионером обязательств по концессионному соглашению: предоставление безотзывной банковской гарантии, передача концессионером концеденту в залог прав концессионера по договору банковского вклада (депозита), осуществление страхования риска ответственности концессионера за нарушение обязательств по концессионному соглашению (гл. I, ст. 11);
- права государства: концедент имеет право на осуществление контроля над исполнением концес -сионного соглашения. Контроль концедента за исполнением концессионного соглашения осуществляется уполномоченными концедентом (органами или юридическими лицами в лице их представителей, которые на основании концес -сионного соглашения имеют право беспрепятственного доступа на объект концессионного соглашения, а также к документации, относящейся к осуществлению деятельности, предусмотренной концессионным соглашением).
Изложенные выше концепты теории государственно-частного партнерства и положения ФЗ «О концес -сионных соглашениях» позволяют при их критическом анализе выделить теоретические положения и методологические принципы, которые имеют принципиальное значение в свете рассмотрения института концессии как инструмента согласования экономичес-ких интересов государства и частного капитала.
Прежде всего, прослеживается, что государственно-частное партнерство в форме концессий отвечает интересам как государства, так и частного капитала. Государство (концедент) получает источник дополнительных доходов бюджета (в форме концессионных платежей и установленной доли дохода концессионера от концессионной деятельности) (гл. I, ст. 7, п. 1); заказанный продукт или услугу; приращение собственности за счет передачи имущества, находящегося в собственности концессионера (гл. I, ст. 7, п. 3); возможность модернизировать и заменить морально устаревшее и физически изношенное оборудование новым, более производительным оборудованием в данном сегменте экономики. Вместе с тем передача государством концессионеру объекта на правах владения и пользования не просто сохраняет последний за государством, но предполагает ответственность и рачительное отношение.
Наряду с этим государственно-частное партнерство в форме концессий отвечает и интересам частного капитала: продукция и доходы, полученные
концессионером, являются ceteris paribus собственностью концессионера (гл. I, ст. 3, п. 7); движимое имущество, которое создано и (или) приобретено концессионером при осуществлении деятельности, предусмотренной концес с ионным соглашением,
является собственностью концессионера (гл. I, ст.10); концессионер приобретает исключительные права на результаты интеллектуальной деятельности, полученные за его счет при исполнении концессионного соглашения (гл. I, ст. 11).
Таким образом, в рамках государственно-частного партнерства есть согласно ФЗ «О концессионных соглашениях» все предпосылки для выстраивания экономических отношений государства и частного капитала на основе согласования их экономических интересов.
В силу этого институт государственно-частного партнерства теоретически может быть инструментом согласования экономических интересов государства и частного капитала.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ленин В.И. О продовольственном налоге. Собр. соч. 4-е изд. Т. 32.
2. Варнавский В.Г. Партнерство государства и частного сектора (формы, проекты, риски). М.: Наука, 2005.
3. ДерябинаМ. Государственно-частное партнерство: теория и практика // Вопросы экономики. 2008. № 8.
4. Иванова Н.И Национальные инвестиционные сис-темы. М.: Наука, 2002.
5. ФедоровичВ.А., Патрон А.П. Американский капитализм и государственное хозяйствование: федеральная контрактная система // США на рубеже веков. М.: Наука, 2000.
6. Федеральный закон от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (с изм. от 19.07.2011 № 248-ФЗ).
7. Федеральный закон от 29.10.1998 № 164 ФЗ «О лизинге» (в ред. от 26.07.2006 № 130-ФЗ).
8. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях».
9. Ленин В.И. О «левом» ребячестве и о мелкобуржуазности. Собр. соч. 4-е изд. Т. 27.
10. Ленин В.И. Интервью корреспонденту «Манчестер Гардиан». Собр. соч. 4-е изд. Т. 33.
11. Ленин В.И. X съезд РКП(б). Собр. соч. 4-е изд. Т. 32 (8-16 марта 1921 г.).
