CC BY
47
Организационно-экономический механизм взаимодействия государства и бизнеса как составляющая стратегии формирования государственно-частного партнерства
А.А. Мурадов начальник отдела маркетинговых исследований и коммуникаций Российского государственного университета нефти и газа (национального исследовательского университета) имени И.М. Губкина, кандидат физико-математических наук (г. Москва)
Александр Александрович Мурадов, konkurs@gubkin.ru
Неотъемлемым условием эффективного развития конкурентной среды в рыночной экономике является организация конструктивного взаимодействия бизнеса и структур государственной власти (см. [3]). Актуальность такого взаимодействия обусловлена тем, что экономические интересы государства и частного бизнеса несколько различаются. Государство наряду с другими функциями всегда реализует социальную функцию, что предполагает достижение общенациональных социальных интересов. Бизнес в макроэкономической системе традиционно рассматривается как фактор развития и источник приращения общественного богатства.
Специфика взаимоотношений государства и частного бизнеса в рамках государственно-частного партнерства в том, что партнерские отношения реализуются посредством перераспределения прав собственности (см. [1]). Структуры, создаваемые в рамках взаимодействия государства и бизнеса, являются своеобразными экономическими образованиями с участием как государственного, так и частного секторов экономики. При этом подобные образования не являются ни приватизированными, ни национализированными институтами (см. [2]). Формирование структур государственно-частного партнерства - это
экономически эффективный путь улучшения предоставляемых населению общественных (публичных) благ.
В связи с этим эффективное взаимодействие государства и бизнеса в первую очередь необходимо обеспечить в инфраструктурных и социально значимых отраслях экономики. В этих отраслях, с одной стороны, наиболее остро ощущается дефицит ресурсного обеспечения, соответственно, существует объективная потребность подобного взаимодействия, с другой стороны, для развития этих отраслей необходима реализация крупномасштабных инфраструктурных и социально значимых проектов. Как правило, подобные проекты имеют высокий социально-экономический потенциал, поэтому использование возможностей, появляющихся при соединении усилий государства и частного бизнеса, необходимо рассматривать как источник развития инфраструктурных и социально значимых отраслей российской экономики (см. [4, 5]).
В секторе оказания общественно значимых услуг традиционно используются механизмы делегирования государством ключевых прав собственности частному бизнесу. В этом секторе экономики государство несет ответственность перед обществом за бесперебойное обеспечение публичными
благами. Подобное обстоятельство во многом объясняет тот факт, что в этом секторе экономики доминируют объекты государственной собственности. Для предпринимательской деятельности, основанной на частной собственности, характерны инициатива и мобильность, высокая эффективность использования ресурсов, стремление к внедрению инноваций.
Соединить в рамках единой системы преимущества обеих форм собственности и обеспечить эффект синергии позволяет государственно-частное партнерство. В мировой практике используются различные модели отношений между государством и бизнесом (см. [1, 6]). Это могут быть контракты, рассматриваемые как административный договор. В рамках заключаемого договора государство не передает право собственности частному партнеру, но полностью принимает на себя все риски, которые могут возникнуть при исполнении договора. Подобный договор заключается между государством (органом местного самоуправления) и частной фирмой на осуществление определенных общественно необходимых видов деятельности. В настоящее время в практике экономических отношений государства и частного бизнеса наиболее распространены контракты на выполнение работ, оказание общественных услуг, управление, поставку продукции для государственных нужд, оказание технической помощи.
В качестве модели партнерских отношений государства и частного бизнеса можно рассматривать аренду, как в ее традиционной форме, так и в форме лизинга, включая соглашения финансового лизинга. В этих случаях на условиях, определенных договором, происходит передача во временное пользование частному партнеру государственного или муниципального имущества. Традиционный договор аренды предполагает возвратность предмета арендных отношений. При этом право на распоряжение имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В спе-
циально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества. Так, например, при заключении договора финансового лизинга лизингополучатель имеет право на выкуп государственного или муниципального имущества по его остаточной стоимости.
Специфической формой отношений между государством и частным бизнесом выступают концессионные соглашения, цель которых - удовлетворение общественных нужд и потребностей (см. [2, 4, 7]). В рамках концессии государство или муниципальное образование, оставаясь собственником имущества, составляющего предмет концессионного соглашения, уполномочивает частного партнера выполнять в течение определенного срока оговариваемые в соглашении функции. Для этого государство делегирует концессионеру соответствующие полномочия, реализация которых необходима для нормального функционирования объекта концессии. За пользование государственной или муниципальной собственностью концессионер вносит плату на условиях, оговоренных в концессионном соглашении.
Концессия как экономическая категория характеризуется рядом признаков. Так, предметом концессии являются государственная (муниципальная) собственность, а также монопольные виды деятельности государства либо муниципального образования. Одним из субъектов концессионного соглашения является концедент. Это может быть государство или муниципалитет (в лице соответствующих органов исполнительной власти). Концессия основана на возвратности предмета соглашения, который предоставляется частному партнеру за плату, определяемую в соглашении.
При заключении контракта или договора аренды государство или муниципальное образование выступает как субъект гражданского права. В случае использования концессионного соглашения государство, являясь органом публичной власти, не про-
сто передает часть своих полномочий собственника партнерам по соглашению, а делегирует им часть своих властных функций. Подобное делегирование предполагает передачу исключительных прав и возможно только на основании соответствующего акта государства. Источником исключительности предоставляемых по концессионному соглашению прав, таким образом, является не статус государства как собственника, а его прерогативы как органа публичной власти (см. [6]).
Сфера публичных интересов, выразителем и представителем которых является государство, охватывает такие социальные услуги, как коммунальное обслуживание населения, общественно необходимые работы, строительство и содержание объектов экономической и социальной инфраструктуры. Частный бизнес, выступая в качестве партнера государства по концессионному соглашению, в своей деятельности обязан ориентироваться на соблюдение публичных интересов. Это означает, что концессионер должен обеспечивать качественное оказание услуг, недискриминационный подход к пользователям, общедоступность услуг, равенство тарифов за одинаковые услуги, поэтому с целью защиты публичного интереса концессионное соглашение может предусматривать преимущества концеден-та (органа публичной власти) перед концессионером.
В мировой экономической практике используются различные виды концессий. Так, например, концессионное соглашение может предусматривать передачу концессионеру уже существующих объектов инфраструктуры либо прав на строительство или модернизацию инфраструктурных объектов. При этом различные варианты концессионных отношений основываются на сочетании прав собственности государства (концедента) и частного бизнеса (концессионеров). Сочетание этих прав определяет эффективные границы конкретной предпринимательской деятельности, осуществляемой концессионерами в
рамках государственно-частного партнерства (сооружение, эксплуатация, управление и т. д.), а также экономически целесообразные объемы инвестиций в эту деятельность.
Другой формой взаимодействия государства и бизнеса является соглашение о разделе продукции (см. [1-3]). В государственно-частном партнерстве этот инструмент используется в сфере поиска, разведки и добычи минерального сырья, в частности, в сфере нефтедобычи. Соглашение о разделе продукции как форма государственно-частного партнерства имеет ряд отличий от традиционной концессии, в частности, имеются особенности конфигурации отношений собственности между государством и частным бизнесом. Так, например, при использовании концессионного соглашения вся выпущенная продукция на правах собственности принадлежит концессионеру, а при реализации соглашения о разделе продукции бизнес-партнеру принадлежит лишь часть продукции. Условия и порядок раздела продукции между государством и частным инвестором определяются в тексте соглашения.
В современных условиях весьма распространенной формой государственно-частного партнерства остаются совместные предприятия, являющиеся либо акционерными обществами, либо предприятиями с долевым участием акционеров. В акционерных обществах риски сторон и возможности партнеров в части принятия решений, как правило, определяются долей в акционерном капитале. Существенной особенностью совместных предприятий является то, что государство постоянно участвует не только в текущей производственной и административно-хозяйственной деятельности, но и в инвестиционной деятельности. В случае создания предприятия в этой форме государственно-частного партнерства частные партнеры гораздо менее самостоятельны в принятии решений, чем в случае заключения концессионного соглашения. Изменение структуры акционерного капи-
тала в пользу одной из сторон в партнерстве, реализуемом в форме совместного предприятия, означает лишь перераспределение акций между инвесторами. Это не приводит к увеличению стоимости основного капитала или числа рабочих мест. В случае национализации выкуп акций акционерного общества осуществляется по текущему курсу и не зависит от первоначально вложенного частным инвестором капитала. Между тем в случае национализации предприятия, созданного в рамках концессионного соглашения, концедент в лице государства обязан возместить концессионеру величину инвестированного капитала, а также выплатить компенсацию за упущенную выгоду.
На практике используются различные модели государственно-частного партнерства (см. [3]). Выбор модели сотрудничества определяется государством. При этом учитываются сфера и предмет партнерства. Так, например, в отраслях с длительным сроком реализации проектов целесообразно использовать концессионную модель. При строительстве общественных зданий часто используется модель лизинга. В настоящее время в мировой и отечественной практике накоплен положительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления и частного бизнеса (см. [4]).
В последние годы области партнерства государства и бизнеса постоянно расширяются, появляются новые формы партнерства, происходит модификация ранее использовавшихся форм. Так, если ранее концессионные соглашения применялись при строительстве автострад, автостоянок, обеспечении централизованным теплоснабжением, то сейчас концессии распространяются на сферы образования, кабельного телевидения, некоторые виды общественного транспорта. Частный бизнес на условиях концессионного соглашения проектирует, строит, а затем управляет больницами, школами и другими общественными объектами.
Тенденции развития государственного регулирования процессов взаимодействия государства и частного бизнеса в значительной мере определяются расширением контрактных отношений с предприятиями частного сектора, некоммерческими и общественными организациями в тех сферах экономики, которые ранее были прерогативой государственного сектора. При этом партнерские отношения могут реализо-вываться не только на общегосударственном (федеральном) уровне, но и на уровне региональных, а также местных органов власти. Это во многом связано с тем, что подобное расширение области партнерских отношений способствует увеличению числа юридических и физических лиц, напрямую заинтересованных в разработке и реализации соответствующих инвестиционных проектов и программ. Усиливается воздействие гражданского общества на процессы формирования публично-правовых отношений, что приводит к повышению результативности и эффективности реализации публичных интересов. Кроме того, за счет вовлечения частного бизнеса в сферу производства услуг, имеющих общественную значимость, и сокращения непосредственного участия государства в производстве этих услуг открываются возможности значительной экономии бюджетных средств.
В настоящее время в мировой практике сформировались основные направления, в рамках которых государство организует регулирующую деятельность в сфере партнерства с частным бизнесом (см. [3, 6]), а именно:
1) выработка стратегии и принципов, на которых реализуются взаимоотношения бизнеса с обществом и публичной властью;
2) формирование институциональной среды для разработки и реализации на условиях партнерства инвестиционных проектов;
3) управление процессами государственно-частного партнерства, включая разработку форм и методов партнерства, а
также его конкретных инструментов и механизмов их использования.
В современных условиях государственно-частное партнерство строится как формализованная кооперация государственных и частных структур, которая создается специально под те или иные цели и в процессе своей деятельности опирается на соответствующие договоренности сторон. В связи с этим государственно-частное партнерство имеет ряд особенностей, что позволяет выделить его в самостоятельную экономическую категорию. Как свидетельствует опыт стран с развитой рыночной экономикой, основные черты государственно-частного партнерства, отличающие его от других форм отношений государства и бизнеса, следующие:
• определенные, иногда довольно длительные, сроки действия соглашений о партнерстве (10-20 и более лет, в случае заключения концессионных соглашений эти сроки могут быть продлены до 50 лет);
• четкое соблюдение временной ограниченности соглашения;
• соглашение о государственно-частном партнерстве подписывается под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т. д.), который должен быть завершен к определенному сроку.
Соглашение о государственно-частном партнерстве предполагает использование специфических форм финансирования реализуемых в рамках соглашения инвестиционных проектов. Это может быть как финансирование проекта за счет привлечения частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), так и совместное инвестирование средств в проект несколькими участниками. В рамках соглашения партнерские отношения государства и частного бизнеса реализуются на условиях конкурсного отбора. Это предполагает, что за право заключения контракта или концессионного соглашения
борются несколько потенциальных участников.
Между участниками государствен но-частного партнерства существует специфические формы распределения ответственности. Государство, устанавливая с позиций общественных интересов цели проекта, определяет стоимостные и качественные параметры проектной деятельности, а также контролирует результаты реализации проекта. Частный бизнес, являясь участником партнерства, непосредственно осуществляет проектную деятельность, включая разработку и финансирование проекта, строительство и эксплуатацию объекта соглашения, реализацию продукции и услуг потребителям. Распределение рисков между участниками соглашения осуществляется на основе соответствующих договоренностей сторон.
Государственно-частное партнерство нельзя рассматривать как простое сложение ресурсов участников. Вступая в партнерские отношения, государство и частный бизнес решают общие задачи, но тем не менее часто имеют различную мотивацию. В рамках реализации инфраструктурных и социально ориентированных проектов государство заинтересовано в росте объемов предоставляемых населению и экономическим агентам услуг, постоянном улучшении их качества. Частный бизнес заинтересован не только в стабильности получаемой прибыли, но и в увеличении темпов ее роста. Причем стратегия участия частного бизнеса в государственно-частном партнерстве выстраивается исходя из приоритетов устойчивого получения доходов от проектов в долгосрочной перспективе. Для частного бизнеса эта цель является стратегически важной, так как зачастую проекты, реализуемые на условиях государственно-частного партнерства, обладают более широкими возможностями выхода их участников на мировой рынок капитала, активизируют процессы привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций.
Частный бизнес, вкладывая в реализуемые в рамках государственно-частного партнерства проекты не только финансовые ресурсы, но и профессиональный опыт, обеспечивает более высокую эффективность проектной деятельности. Это достигается за счет использования инновационных технологий управления, приводящих к повышению гибкости и оперативности принятия управленческих решений. Таким образом, интеллектуальная составляющая ресурсов, активов и капитала предпринимательского сектора выступает в качестве базиса, который создает предпосылки для внедрения эффективных методов организации проектной деятельности, совершенствования техники и технологии, развития новых форм организации производства (см. [8]). Практическая реализация интеллектуального базиса государственно-частного партнерства нередко приводит, во-первых, к созданию новых инновационных предприятий, в том числе предприятий с иностранным капиталом, во-вторых, к повышению стабильности и эффективности кооперационных связей с поставщиками и подрядчиками. Следствие этого, как правило - увеличение рыночного спроса на квалифицированные профессиональные кадры, которые, являясь частью интеллектуальных ресурсов структуры государственно-частного партнерства, генерируют дальнейшее повышение эффективности деятельности этой структуры.
Государство, обладая правами собственника на создаваемые в рамках партнерства объекты, имеет возможность предоставлять частному бизнесу налоговые льготы (например право пользования инвестиционным налоговым кредитом), выдавать соответствующие гарантии, а также выделять финансовые ресурсы. Государство, являясь главным субъектом партнерства со структурами частного бизнеса, регулирует в партнерстве экономические отношения. На уровне макроэкономической системы партнерские отношения с частным бизнесом позволяют государству, акцентируя прио-
ритеты экономического развития страны на стратегически важных отраслях, включая оборонно-промышленный и аэрокосмический комплексы, атомную энергетику, нано-технологии и т. д., одновременно достигать социальных целей. Это обеспечивается за счет вовлечения в социально значимые проекты, реализуемые в сферах образования, здравоохранения, науки или культуры, ресурсов частного бизнеса. Во многих случаях взаимодействие государства, муниципальных органов власти и бизнеса способствует улучшению в российских регионах социально-экономического климата. Важным последствием этого процесса выступает повышение инвестиционного рейтинга как отдельных российских регионов, так и страны в целом.
В случае государственно-частного партнерства за государством остаются основные рычаги регулирования и контроля тарифной политики, экологической безопасности, качества предоставляемых услуг, поэтому, сохраняя контрольные функции, государство без потери инвестиционных приоритетов развития стратегических отраслей экономики может передать реализацию социально значимых и инфраструктурных проектов частному бизнесу.
ЛИТЕРАТУРА
1. Алпатов А., Пушкин А., Джапаридзе Р. Государственно-частное партнерство: Механизмы реализации. М. : Альпина Паблишер, 2010.
2. Варнавский В. Г., Клименко А. В., Королев В. А. Государственно-частное партнерство. Теория и практика. М. : ИД ГУ ВШЭ, 2010.
3. Винокуров М. А. Роль государства в корректировке модели экономического роста России. С-Пб. : Питер, 2014.
4. Городнова Н. Государственно-частное партнерство. Эффективность управления. Saarbrucken : Lambert Academic Publishing, 2011.
5. Государственно-частное партнерство: Практика. Проблемы. Перспективы /
под ред. Х. М. Салихова и А. А. Зверева. М. : некоммерческое партнерство «Центр развития инфраструктурных проектов», 2011.
6. Государственно-частное партнерство: Пути совершенствования законодательной базы / под ред. А. А. Зверева. М. : ООО «Фирма А-Форт-Юг», 2009.
7. Еганян А. Инвестиции в инфраструктуры: Деньги проекты, интересы, ГЧП, концессии, проектное финансирование. М. : Альпина Паблишер, 2015.
8. Киреева А. В., Соколов И. А., Ти-щенко Т. В., Худько Е. В. Государственно-частное партнерство как инструмент поддержки инноваций. М. : Дело, 2012.
* * *
Продолжение. Начало на с. 43
Федерации непрозрачен - получить достоверную информацию о ценах аналогов чрезвычайно сложно, в крайнем случае можно добыть информацию о ценах предложений. Помимо этого, при использовании доходного или сравнительного подхода, как показала практика, к сожалению, существует возможность манипулировать ценами аналогов, то есть подбирать аналоги, которые устраивают лишь одну из сторон сделки. Такой (субъективный) подход способен исказить искомый результат рыночной стоимости.
Затратный подход лишен этого недостатка, так как в простейшем его варианте для расчета стоимости используется информация о ценах строительства. При хорошем ценовом зонировании оцениваемой территории применение затратного подхода позволяет получать весьма достоверные и надежные результаты, которые легко проверяются и контролируются. Несомненным достоинством затратного подхода является то, что он может использоваться практически во всех регионах и районах Российской Федерации. По сравнению со сравнительным и доходным подходами затратный подход «всеяден», - его можно использовать даже там, где нет рынка, а таких мест в России более чем достаточно. Для того чтобы выполнить оценку стоимости объекта недвижимости с использованием этого подхода, необходимо решить две не очень сложные задачи:
1) выполнить рыночное ценовое зонирование оцениваемой территории в субъекте федерации или муниципалитете;
2) создать методику оценки остаточной стоимости зданий, строений и сооружений.
Учитывая то, что затратный подход ориентирован на рыночные данные о стоимости земельного участка и его улучшений, его результат можно использовать в качестве кадастровой стоимости. Тем более что существующее определение кадастровой стоимости как стоимости, основанной на рыночной информации, не противоречит методологии затратного подхода, также основанного на рыночных данных. Заметим также, что ориентация на затратный подход, в значительной степени упрощая процесс оценки, не противоречит главной идее налогообложения - устанавливать налог на недвижимость исходя из ее рыночной ценности, так как при применении этого подхода рыночная ценность объекта недвижимости учитывается через ценовое зонирование территории.
Для целей налогообложения можно принять наиболее простую версию этого подхода:
оценка стоимости земли исходя из заранее выполненного ценового зонирования территории поселения + оценка остаточной стоимости здания как разности строительной стоимости за вычетом физического износа и, может быть, внешнего (экономического) износа в упрощенном виде.
Такая версия не потребует больших по объему методических рекомендаций или указаний. Важно, что методология затратного подхода к оценке стоимости недвижимости понятна всем потребителям этой стоимости - налоговым службам, налогоплательщикам, чиновникам, судьям и простым людям.
Качество кадастровой оценки в значительной степени зависит от качества технической информации об объектах недвижимости. Необходимо отметить, что в России многие десятилетия существовали бюро технической инвентаризации (далее - БТИ), которые пока еще существуют практически в каждом районе городских и сельских поселений. Эти организации умеют работать с недвижимостью и обладают технической информацией обо всех объектах
Окончание на с. 103
