CC BY
814ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Для цитирования: Халиков М.С. Государственная служба в системе государственного управления. // Коммуникология: электронный научный журнал. Том 3. № 2, 2018. С. 14-21.
Автор: ХАЛИКОВ М.С.
ХАЛИКОВ Манир Саидович - доктор социологических наук, профессор кафедры управления персоналом Института государственной службы и управления Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ. Адрес: 119606, г. Москва, просп. Вернадского, д. 84. E-mail: m.khalikov@list.ru.
Аннотация. В статье рассматривается государственная служба как подсистема в системе государственного управления. Утверждается, что государственная служба занимает одно из ведущих мест в системе государственного управления и является одним из важнейших механизмов, обеспечивающих эффективность управления государством.
Ключевые слова: государственная служба, государственное управление, имидж, коррупция, профессиональное развитие, морально-этический облик.
Деятельность государственной службы сегодня вызывает все возрастающий интерес как со стороны ученых, исследователей проблемы, так и со стороны практиков - управленцев. На сегодняшний день государственная гражданская служба в Российской Федерации законодательно определяется как вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации1. Соответственно, профессиональная деятельность осуществляется на соответствующих должностях в аппаратах органов государственной власти. Государственная служба как подсистема в системе государственного управления занимает одно из ведущих мест и является, пожалуй, одним из важнейших механизмов, обеспечивающих эффективность управления государством. В этой связи возникает немало вопросов (как у теоретиков, так и практиков): как повысить эффективность функционирования этого сложнейшего механизма?
1 Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ред. от 14.02.2010 г.), ст. 3. [Электронный ресурс] // ГАРАНТ ЭКСПЕРТ 2010: ГАРАНТ-Максимум. Вся Россия / НПП «ГАРАНТ-СЕРВИС» (дата обращения 18.05.2014 г.).
Не касаясь детального рассмотрения структуры управления в системе государственной службы, обратим внимание на субъектов государственного управления, т.е. тех людей, кто непосредственно выполняет функции управления. Речь по всей видимости пойдет о кадровом составе государственной службы, о профессионализме и морально-этическом облике современного управленца.
В одном из своих статей Президент Российской Федерации В.В. Путин, касаясь этого вопроса, писал, что для качественного решения сложных задач государственного управления необходим адекватный по уровню квалификации и опыту работы состав государственных служащих [Шамахов: 53]. И далее добавляет, что выполнение данной задачи, в свою очередь, требует смены состава профессиональных компетенций, закладываемых учреждениями образования при подготовке специалистов в области государственного и муниципального управления. В связи этим чрезвычайно важной в нынешних условиях является проблема реформирования системы государственного управления, и, в частности, института государственной службы, выступающего одним из основных компонентов данной системы. Действительно, главной функцией института госслужбы является управление. Именно управление от имени государства воздействует на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, удовлетворения наиболее общих интересов и потребностей социальных слоев и групп, прав и свобод граждан. Однако, в действительности, реализация институтом госслужбы данной функции в нашей стране происходит крайне неэффективно.
Остановимся на предметном рассмотрении профессионального развития кадров государственной службы как одного из факторов повышения эффективности государственной гражданской службы. Перспективы развития государственной гражданской службы отражены в проекте Указе Президента Российской Федерации от 11 августа 2016 г. № 403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации» на 2016 - 2018 годы». Согласно Указу, Правительством Российской Федерации разработана дорожная карта по реализации основных направлений развития государственной гражданской службы Российской Федерации» на 2016 - 2018 годы2.
Настоящая программа обусловлена необходимостью перехода от теоретико-методологических разработок к практике масштабных преобразований в управлении кадрами данной сферы. По существу проблемы и обоснования необходимости программы прописано, что за прошедший период реформирования и развития государственной службы произошли изменения в нормативном правовом регулировании института государственной службы, а также в ряде организационных механизмах ее прохождения. Та система дополнительного профессионального образования которая сложилась, как нам
2 Указ Президента РФ от 11.08.2016 № 403 «Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016 - 2018 годы». // СЗ РФ, 15.08.2016, N 33, ст. 5165.
представляется, не в полном объеме отвечает потребностям в непрерывном профессиональном развитии государственных служащих в условиях стремительного обновления внешних и внутренних факторов, требующих новых знаний и навыков, в том числе в части инновационных информационных технологий в государственном управлении. Как правило обучение носит формальный характер и не дает государственным служащим новых компетенций - приращения знаний и развития навыков. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано учесть положения Указа при организации региональных мероприятий по развитию государственной гражданской службы. Из сказанного следует, что процесс профессионального развития не может быть статичным, он должен быть динамичным, постоянно обогащаться, совершенствоваться как социально-управленческое явление.
В научной литературе под профессиональным развитием исследователи понимают процесс нахождения или проявления себя в профессии, имеющий в целом восходящий характер. В первую очередь работодатель получает не готовый набор профессиональных навыков, а способность человека «расти» в профессии, умение анализировать свой профессиональный уровень, «конструировать» четкие навыки, обнаруживать и осваивать новые знания и профессиональные зоны в соответствии с меняющимися требованиями рыночной ситуации. В таком понимании проявляется представление о процессе развития как качественном переходе от низшего к высшему; от свернутого к развернутому, раскрытому, в целом из одного состояния в другое, совершенное [Климов: 58]. Процесс профессионального развития исследователями рассматривается с разных сторон, при этом выделяются различные аспекты и составляющие. В частности, некоторые исследователи под профессиональным развитием понимают динамичный, вариативный, системно-организованный, индивидуально- творческий процесс становления специалиста как профессионала [Бушуева: 31]. Профессиональное развитие здесь рассматривается как часть общего процесса профессиональной социализации индивида и осуществляется путем профессионального обучения и непосредственного включения в реальную социальную практику. Одним из главных факторов, оказывающих воздействие на профессиональное развитие, как нам представляется, является сама профессиональная деятельность со всеми присущими ей особенностями. Нередко в обыденном представлении сливаются понятия профессиональное развитие и карьерный рост. Здесь присутствуют как общие моменты, так и особенности в этих понятиях. Так, карьерный рост - это увеличение ответственности и полномочий сотрудника при переходе с одного уровня управления на другой. Чем выше сотрудник поднимается по служебной лестнице, тем более широкими знаниями он должен обладать, и одновременно, тем меньшие требования предъявляются к их специализации. Тогда как в профессиональном развитии предпочтение отдается знаниям, опыту, ярко выраженной специализации. Надо понимать, что профессиональное развитие -это расширение знаний, умений и навыков по своей специальности. Отсюда главным направлением в становлении принципа профессионального развития в
системе государственной службы является требование постоянного повышения профессионализма кадрового состава путем профессионального развития государственных служащих. Обратимся к материалам социологического исследования, проведенного социологами РАНХиГС в 2016-2017 годах по актуальным проблемам кадровой политики и управления персоналом предприятий, организаций и учреждений различных направлений деятельности и форм собственности в Российской Федерации3. Отвечая на вопрос о том, как бы вы оценили уровень профессионализма государственных служащих в России, 52,1% из числа опрошенных экспертов дали оценку «скорее низкий, чем высокий». При этом респондентам было предложено назвать причины столь невысокого профессионализма государственных служащих. Среди названных причин были:
• привлечение кадров на государственную службу по знакомству (61,7%);
• недостатки в работе по формированию профессионального кадрового состава государственных органов (45,4%);
• низкое качество профессиональной подготовки выпускников вузов по профильным для государственной службы специальностям (35,5%).
Описывая сложившуюся ситуацию в системе государственной службы, следует коснуться исторических фактов, который во многом стали первопричиной невысокого профессионализма государственных служащих. Нельзя сбрасывать со счетов тот факт, что Россия в ХХ веке испытала антропологическую катастрофу, потеряв в революциях, репрессиях и войнах 137 млн. человек самого активного и пассионарного населения [Исупов; Митрошенков... ]. В действительности эта катастрофа - результат также крайне неэффективного во многих отношениях социального управления в России в течение всего ХХ века. Подобная утрата не могла не сказаться на качестве управления, поскольку на этом фоне происходил некачественный отбор в систему управления, куда зачастую приходили не самые лучшие кадры. Именно это обстоятельство привнесло в управленческую культуру очевидные элементы карьеризма, бюрократизма, безответственности, некомпетентности, непрофессионализма и т.д.
Еще одной причиной стала перестройка и последовавшие реформы 1990-х гг. Тогда Россия оказалась в глубочайшем экономическом кризисе. Такого спада экономики не наблюдалось даже в годы Второй мировой войны. Население страны выживало, находясь еще в духовном и идейном кризисе. Наблюдались такие рецидивы как высокая смертность, низкая рождаемость, разгул преступности. Однако это следствие, а главной причиной являлся на тот период низкий уровень управления, разрушительные властно-управленческие решения, либеральные ценности, которыми руководствовалась управленческая элита.
3 Актуальные проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы Российской Федерации, М.2017. С.24
Хотя при разумном, стратегическом управлении Россия могла бы избежать этих потерь.
Рассматривая функционирование системы государственной службы через призму морально-этического поведения государственных служащих, следует остановиться на анализе нравственной среды государственных гражданских служащих. Опираясь на известный категорический императив И. Канта, как «основного закона, определяющего нравственную сторону действий человека» [Кант: 38], можно констатировать, что нравственность государственного служащего сегодня выступает как один из главных факторов, влияющих на эффективность управленческой деятельности. Об этом свидетельствуют материалы социологических исследований проведенных в РАНХиГС в 2017 году [Магомедов]. Так, на вопрос о том, насколько остро сегодня стоит проблема нравственности в среде государственных служащих 51.1% из числа опрошенных ответили, что «очень остро». Более того 45,1% из числа опрошенных респондентов считают, что, по их мнению, необходимо вводить дополнительные регуляторы нравственного поведения государственных служащих. Респонденты назвали наиболее часто проявляющиеся (73,0%) неэтичные случаи поведения государственных служащих, выражающиеся в «безразличном и неуважительном отношении к людям», а 58,2% назвали безнравственным стремление использовать свою работу в корыстных целях. Можно, конечно, оправдать подобное поведение рыночной системой хозяйствования, ориентированной на потребление материальных ценностей, когда предпочтение отдается экономической целесообразности, но тогда исключается категорический императив и отсутствует какая-либо мораль.
По данным того же исследования 64% опрошенных респондентов называют повышение эффективности системы государственного управления в стране важной национальной проблемой. 36,9% считают, что государственные служащие относятся к своим обязанностям формально. 39,6% опрошенных оценивают уровень профессионализма государственных служащих как низкий. Исходя из этих данных, можно сделать вывод, что большая часть населения считают деятельность государственных служащих недостаточно эффективной. А это самым непосредственным образом оказывает влияние на имидж государственных органов и авторитет государственных гражданских служащих. Так, 48,6 % из числа опрошенных респондентов считает низким уровень доверия населения к органам государственной власти.
Проблема коррупции в органах государственной власти также характеризует морально-этическое поведение государственных служащих. Следует понимать, что в основе коррупции лежит нарушение формальных норм поведения непосредственных носителей власти, связанное с их стремлением к обладанию материальными благами и средствами их достижения, что является следствием сформировавшегося у них особого социального интереса, основанного на иных ценностях, чем те, которые служат обществу [Добреньков, Исправникова: 6]. О том, что коррупция наносит непоправимый вред и разрушительно влияет на дальнейшее развития российского общества
свидетельствуют материалы социологических опросов. Три четверти россиян (74,0%) отмечает высокую или очень высокую степень распространения коррупции в обществе [Добреньков, Исправникова: 8]. Примерно такая же распространенность коррупции отмечается исследователями РАНХиГС. Так, на вопрос о том насколько распространена коррупция в органах государственной власти, 39,4% респондентов отмечают чрезвычайную распространенность. В качестве действенной меры наказания респонденты предлагают ужесточить уголовную ответственности за коррупцию (55,6%). Поскольку корни коррупции скрываются в неоднородности самой общественно-политической системы и как следствие в неоднородности институциональной среды, то эта проблема самого государства, которое может использовать все доступные средства в борьбе с этим злом, опираясь на широкие народные массы. Какие шаги следует предпринять, чтобы изменить положение дел в системе государственной службы. Решая проблему в широком контексте, необходимо прежде всего поднять общую культуру населения, повысить качество образования, наконец, заботиться о людях, их здоровье, условиях и уровне их жизни, тогда можно ожидать от них продуктивной работы и многого другого. Сегодня вообще любая сфера деятельности, не только государственная служба, нуждается в качественных человеческих ресурсах. А где их взять? Растить и воспитывать молодое поколение в традициях любви к отечеству.
Решая вышеперечисленные проблемы государственной службы, в том числе, отказ от коррупции, можно добиться улучшения имиджа государственной службы. Изменить положение возможно, если осуществлять это посредством самоорганизации государственных служащих. Еще на этапе постановки целей определяются приоритеты и выстраивается система личных ценностей. Изменения произойдут в том случае, если служащие поставят перед собой цель служить на благо отечества и станут действительно слугами народа, а не наоборот. Этот нравственный критерий, который предопределит будущее государственной службы как системы, в которой государственный служащий как субъект управления решая государственные задачи, одновременно продвигаясь по карьерной лестнице будет повышать свой профессиональный уровень и выполнять свои должностные обязанности качественно и эффективно.
Источники
Бушуева И.П. (2015). Управление профессиональным развитием государственных гражданских служащих: региональный аспект: дис...кандхоциол.наук. / Бушуева И.П. Нижний Новгород. С. 31.
Демографическая модернизация России, 1900-2000 / под ред. Вишневского А.Г. Москва, 2006.
Добреньков В.И., Исправникова Н.Р. (2009). Коррупция: современные подходы к исследованию. Учебное пособие для вузов. Москва. С.6.
Исупов В.А. (2000). Демографические катастрофы и кризисы в России в первой половине ХХ века: историко-демографические очерки. Новосибирск.
Кант И. (1897). Критика практического разума. СПБ. С.38
Климов Е.А. (2006). О становлении профессионала: приближение к идеалам культуры и сотворение их (психологический взгляд). Москва. МПСИ. С.58
Магомедов К.О. (2017). Актуальные проблемы функционирования и развития государственной гражданской службы РФ. Москва. Социологическая группа ИГСУ РАНХиГС.
Митрошенков О.А. (2010). Некоторые особенности антропологии управления в России: к постановке проблемы. // Управление мегаполисом. № 3.
Шамахов В. (2016). Новое качество подготовки государственных служащих. // Государственная Служба. № 3 (101). С.53
PUBLIC ADMINISTRATION WITHIN THE SYSTEM OF GOVERNMENT MANAGEMENT
For citation: Khalikov M.S. Public Administration within the System of Government Management. In: Communicology: The Online Scientific Journal. Vol. 3. No. 2. 2018. P. 14-21.
Author: KHALIKOV M.S.
KHALIKOV Manir S., Doctor of Social Sciences, professor of academic department of human resources, Institute of State Service and Human Resources of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration
Abstract. The article analyzes public administration as a subsystem of government office. It states that public administration plays the main role in government office system being in fact the main tool providing the effectivity of the government.
Key words: public administration, government office, image, corruption, professional growth, ethical and moral image.
References
Bushueva I.P. (2015). Public Civil Servants' Professional Development Management: Regional Aspect. dis.... cand. soc. science. / Bushueva I.P. Nizhny Novgorod. P. 31. (In Rus.).
Demographic modernization of Russia, 1900-2000. ed. Vishnevsky A.G. Moscow. 2006. (In Rus.).
Dobrenkov V.I., Ispravnikova N.R. (2009). Corruption: Modern Approaches to Research. Textbook. Moscow. P.6. (In Rus.).
Isupov V.A. (2000). Demographic Catastrophes and Crises in Russia in the First Half of the XX Century: Historical and Demographic Essays. Novosibirsk. (In Rus.). Kant I. (1897). Criticism of Practical Sense. SPb. 1897. P. 38. (In Rus.).
