CC BY
112
зитивно-правовой аспекты правовой действительности, оказывая формирующее влияние на правовой порядок и содержание законности.
Литература
1. Лившиц Р. З. Теория права: учебник. М., 2004.
2. Величко А. М. Государственно-правовые идеалы России и Запада: соотношение правовых культур: дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2000.
3. Рожкова А. К. Правовая реальность и пра-
вовой идеал: точки соприкосновения // Известия ИГЭА. 2010. № 6 (74).
4. Давыдова М. Л. Юридическая техника: проблемы теории и методологии. Волгоград, 2009.
5. Лейст О. Э. Сущность права. М., 2002.
6. Собрание законодательства РФ. 2009. № 2. Ст. 170.
7. Собрание законодательства РФ. 2008. № 52. Ст. 6228.
8. Национальный план противодействия коррупции (утв. Указом Президента РФ от 31.07.2008) // Российская газета. 2008. 5 августа.
П. В. Анисимов, А. А. Савченко
ГЕНЕЗИС ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ XIX - НАЧАЛА XX ВЕКА
В статье аргументируется вывод о том, что в Российской империи действовало весьма развитое по тем временам законодательство, которое регулировало широкий круг вопросов в сфере поземельных отношений. Проанализировав развитие правового регулирования земельных отношений, авторы отмечают необходимость учета дореволюционного опыта реформирования земельных отношений в современном законотворчестве.
Ключевые слова: земельные отношения, самодержавие, община, аграрная реформа, отруб, крестьяне, деревня.
Земельные отношения России имеют давнюю историю, изучение которой является одним из важнейших путей к правильному пониманию теоретических и практических вопросов современной организации управления земельными ресурсами [1, с. 7-52].
Основной чертой, характеризующей правовое регулирование земельных отношений в Российской империи, была централизация. Земельный фонд империи рассматривался как единое целое, и управление им осуществлялось посредством указов самодержцев или Правительствующего Сената. Более того, даже с утверждением в 1864 году Положения о губернских и уездных земских учреждениях управление земельными ресурсами не было предусмотрено в качестве полномочий учрежденных органов.
Вероятно, именно благодаря централизации земельно-правового регулирования право землепользования самодержавной России характеризовалось уникальной устойчивостью, чего не скажешь о современном земельном законодательстве [2, с. 52]. К примеру, с 1798 года и на протяжении столетия действовала норма, согласно которой при межевании земель под поселения вместо
одной десятины удобной земли полагалось три десятины солончаков [3, с. 339; 4, с. 451].
Прежде всего нужно отметить, что земля уже в XVIII веке рассматривалась как недвижимость. Термин «недвижимость» впервые был закреплен в указе от 23 марта 1714 года № 2789 «О порядке наследования в движимых и недвижимых иму-ществах» [5, с. 91]. До этого применительно к земельным участкам использовались такие понятия, как «вотчина», «поместье», «дворы», «тяглые земли».
Главной особенностью земельных отношений в рассматриваемый период было не сохранение плодородия земель или рациональное их использование, а защита права собственности на землю путем межевания и предоставления правоустанавливающих документов в виде грамот, кабалы, крепостей, отписей, записей, памятей [6, с. 45]. Подтверждением тому является и классификация земель Российской империи в зависимости от формы собственности на нее. Так, различались следующие виды земель [2, с. 52]: 1) казенные, приписанные к государственной казне; 2) удельные земли, принадлежавшие царской фамилии; 3) майоратные земли - раз-
новидность частных земель, но они отличались способом приобретения: майоратные земли переходили в частные руки из казны на основании Высочайшего указа; 4) земли духовенства (духовных союзов и установлений); 5) городские, земские и земли сельских обществ. Существовали в российском праве конца XIX - начала XX века и земли юридических лиц или учреждений.
Дворянские, мещанские общества, уездные, губернские земства также могли быть собственниками недвижимости, использовать ее для извлечения доходов. До введения земского и городского самоуправления в Российской империи местное самоуправление осуществлялось только на уровне сельских обществ, поэтому отметим основные черты правового регулирования управления землями сельских обществ.
Так, сельские общества являлись собственниками проселочных дорог, которые пересекали крестьянские земли. Как юридические лица они могли приобретать земли для использования их в каких-либо общественных целях. К числу крестьянских недвижимостей относились надельные земли (пашни или пастбища), использовавшиеся лицами, образующими сельскую общину [7, с. 60].
Каждая крестьянская семья (мужчина и женщина), наделенная земельным участком, составляла тягло, которое, в свою очередь, входило в состав более обширного семейного союза - двора. Как правило, двор состоял из двух и более тягл, встречались и однотягловые дворы [8, с. 60-61].
В крестьянской общине существовала скидка и накидка тягл, то есть наделение возникающих тягл упразднившимися или вновь образуемыми тягловыми участками. Такая операция получила название частного передела. Скидка тягл производилась, когда в брачной паре умирал один из супругов или тягловый работник от старости либо болезни утрачивал способность трудиться. Накидка тягла происходила при возникновении новой брачной пары. Тягловые земельные участки оставались у брачных пар в неизменном составе, и при скидке тягла передавались в том же составе вновь возникающим тяглам.
Общий передел крестьянских земель предполагал, в отличие от частного передела, изменение величины и состава тягловых участников и происходил в случае изменения помещиком для своих нужд установившегося размера тяглового участка или замены (полностью или частично) земельного участка крестьянской общины в целом.
Крестьянская община при крепостном праве самостоятельно решала вопросы скидки и накидки тягл, общего передела, распределения податей и сборов, решала внутренние споры. Община управлялась миром, то есть всеми жителями, входящими в ее состав. Решение всех вопросов в сельских сходах происходило только единогласно, в противном случае оно считалось несостоятельным. Понятия «большинство голосов» не существовало, каждый крестьянин сознательно подчинялся общему решению, признавая главенство над собой мира.
Правительство Российской империи, если исходить из содержания указов, делало все возможное, чтобы довести до помещиков и крестьян объективные размеры податей, при определении которых учитывалось качество предоставленной земли [2, с. 53]. Например, согласно указу от 14 августа 1798 года № 18625 неудобные земли в число десятин крепостных земель не включались. Однако если в площади земель крестьянина окажется неудобной земли более четверти, то повелевается «планов на оную дачу из Межевой конторы не выдавать, а вместо этого посылать землемера с уездным для освидетельствования таковых дач, и с описанием всех обстоятельств представлять в Межевой Департамент Сената» [3, с. 339]. Таким образом, реализуя фискальные интересы, Правительство стремилось создать максимально устойчивую налоговую базу, чтобы, во-первых, не допустить недовольства крестьян, во-вторых, гарантировать собираемость налогов, от которых напрямую зависела экономическая жизнь государства.
В связи с ростом народонаселения начал ощущаться дефицит пахотных земель. Соответственно, возникла необходимость проведения поземельного устройства в целях упорядочивания земельных отношений. Указом от 25 мая 1766 года № 12659 были изданы две межевые инструкции, определявшие организацию и порядок производства генерального межевания: для землемеров (Инструкция землемерам к генеральному всей империи земель размежеванию) и для межевых учреждений (губернских канцелярий и провинциальных контор). Следует отметить, что межевые инструкции с изменениями и дополнениями действовали более века, вплоть до 1882 года.
В то же время охраны земель как таковой в современном понимании этого слова в Российской империи не было [2, с. 52], поскольку земли было много, а населения мало. Приоритетным направлением земельной политики правительства являлись не столько охрана и рациональное
использование земельных ресурсов страны, сколько установление фактического состояния их принадлежности, то есть пределов возможного хозяйственного господства конкретных участников земельных отношений над землей. Кроме того, самодержавное правительство постоянно заботилось о формировании устойчивости права собственности на землю и из года в год совершенствовало правовые способы защиты законных интересов и прав лиц, использующих земельный участок, от посягательств.
Сложившийся земельно-правовой строй России в дореформенный (до Крестьянской реформы 1861 года) период характеризовался двумя тенденциями:
1. Земельный фонд России формировался посредством генерального межевания, развернувшегося с середины ХУШ века и продолжавшегося десятилетия.
2. Усиливались феодально-крепостнические тенденции в регулировании земельных отношений дореформенной России, укреплялся правовой статус общины как ведущей формы крестьянского быта в сельской местности и правовой статус помещика как главного феодала-землевладельца.
Прологом Крестьянской реформы 1861 года стал еще более обострившийся кризис феодально-крепостнической системы, сковывавшей общее развитие производительных сил России, вызывавшей ее экономическую слабость и отсталость [7, с. 60, 64]. Лишь отдельные помещичьи имения, владельцы которых непосредственно управляли хозяйством, осваивали передовые знания как в технологии, так и в экономике и организации производства, бережно относились к крестьянскому труду, демонстрировали так называемое рациональное, эффективное хозяйствование на земле. Но и здесь крепостная система ставила непреодолимые преграды на пути достижения наилучших результатов*.
19 февраля 1861 года издан манифест «О всемилостивейшем даровании крепостным людям прав состояния свободных сельских обывателей и об устройстве их быта» [9, с. 128-129], которым утверждено Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости [9, с. 141] (далее - Положение), а также 16 местных положений и дополнительных правил. Основные положения
манифеста хорошо известны всем еще из курса истории, поэтому рассмотрим результаты Крестьянской реформы сквозь призму генезиса правового регулирования земельных отношений.
В результате Крестьянской реформы 1861 года в России сложились три основные категории землевладений по принадлежности земель: 1) частновладельческие; 2) надельные; 3) казенные, монастырские, церковные, земли различных государственных и общественных организаций и учреждений [8, с. 90].
По данным В. В. Святловского [8, с. 92], за 1863-1902 годы было заключено около 900 тыс. сделок на продажу 16,4 млн десятин земли при постоянном росте цены на нее. Абсолютное большинство сделок связано с последующим проведением землеустройства.
Реформа 1861 года не ликвидировала полностью зависимость крестьян, поэтому снова с еще большей силой вспыхнули крестьянские восстания. В условиях революционной ситуации конца 70-х годов правительство пошло на уступки: было принято решение перевести всех временнообязанных крестьян на обязательный выкуп (указ от 28 декабря 1881 года «О выкупе наделов остающимися еще в обязательных отношениях к помещикам крестьянами в губерниях, состоящих на великороссийском и на малороссийском местных положениях 19 февраля 1861 года» [10, с. 372]).
Итак, Аграрная реформа 1861 года, отменив крепостное право, превратила крестьянина в мелкого товаропроизводителя, но не сделала его экономически свободным и независимым от помещика, так как не обеспечила в необходимых размерах главным средством сельскохозяйственного производства - землей.
Развитию капиталистических отношений в сельском хозяйстве препятствовало общинное землепользование. Основные недостатки этой системы были следующими:
1. Коллективное пользование землей мешало крестьянам по-хозяйски относиться к ней. Для крестьянина земля не стала «своей», поскольку в результате частых переделов она регулярно меняла хозяев. Это делало бессмысленным улучшение качества земельных участков и побуждало максимально быстро извлекать из них прибыль, что приводило к истощению земли.
* Надо заметить, что многие потенциальные «бедняки» и даже «середняки» не спешили уходить от «хорошего» барина (равно как и из общины) на волю, и это естественно: человеку, адаптировавшемуся к подневольной жизни (иногда даже тюремной), свобода непривычна, неудобна и в ряде случаев просто неприемлема.
2. Община не признавала гражданских прав личности; все основные решения принимались миром (сельским сходом), которому подчинялся каждый крестьянин. Выход крестьянина из общины был крайне труднен.
3. В общине, как правило, сохранялась устаревшая трехпольная система земледелия. Поскольку наделы крестьянских дворов располагались в каждом поле, в общине существовал принудительный севооборот с необходимостью начинать и завершать полевые работы одновременно. Трудолюбивый хозяин лишался возможности использовать на своей полосе личный опыт и вести хозяйство так, как он считал наиболее целесообразным.
4. Стремление общины к наделению каждого двора равнокачественным земельным наделом неизбежно приводило к чересполосице, раздробленности участков, дальноземелью (удаленности угодий от жилья) и узкополосью, что мешало развитию более эффективных форм земледелия.
Из-за нехватки земли крестьяне стали самостоятельно переселяться в южные степи Украины, на Северный Кавказ, в Поволжье и Сибирь, что позволило частично снизить напряжение в центральных районах России.
На устранение всех этих недостатков и была направлена Аграрная реформа П. А. Столыпина.
В проведении преобразований П. А. Столыпин опирался на программу, разработанную ранее министром финансов С. Ю. Витте, но отвергнутую в пользу иной программы, подготовленной министром внутренних дел В. К. Плеве, разница между которыми была существенной. Если программа Плеве предусматривала активное вмешательство государства в сельское хозяйство, поддержку общины и крупного помещичьего землевладения, то Витте предлагал делать ставку не на государственную поддержку прежней структуры, а развивать и поддерживать хозяйственную активность крестьян путем установления частной собственности на землю и упразднения общинного строя. Революция 1905 года наглядно показала, насколько был прав Витте, говоря о необходимости применения более радикальных мер. Однако к этому времени С. Ю. Витте был отстранен от государственных дел, и проведение реформы было поручено П. А. Столыпину.
3 ноября 1905 года издан указ «Об улучшении благосостояния и облегчении положения крестьянского населения» [11], согласно которому выкупные платежи с крестьян с 1 января 1906 года уменьшены наполовину, а с 1 января 1907 года
отменены полностью. Манифест от 3 ноября 1906 года требовал установления оснований для определения доли надельной земли, на которую мог претендовать каждый общинник. Основные принципы концепции Аграрной реформы П. А. Столыпина конкретизировались в указе от 9 ноября 1906 года «О дополнении некоторых постановлений действующего закона, касающихся крестьянского землевладения и землепользования» [12, с. 970], согласно которому каждый домохозяин, владеющий надельной землей на общинном праве, мог в любое время требовать закрепления за собой в личную собственность причитающейся ему части. Указ также предусматривал подробный порядок закрепления за крестьянином участка.
14 июня 1910 года подписан закон «Об изменении или дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» [13, с. 746], дополнявший указ от 9 ноября 1906 года. Он в принудительном порядке признавал личными собственниками домохозяев тех общин, где не проводились переделы со времени перехода на выкуп: «Общества и имеющие отдельные владения селения, в коих не было общих переделов со времени наделения их землею, признаются перешедшими к наследственному участковому или подворному владению». Община при этом теряла право на закрепленный участок.
Выходящий из общины крестьянин взамен многочисленных земельных участков, разбросанных на значительном расстоянии друг от друга, получал право на компактный земельный участок - отруб или мог поселиться на хуторе -отдельном земельном участке с жилыми и хозяйственными постройками.
Таким образом, основное содержание столыпинского аграрного законодательства состояло в утверждении частной крестьянской собственности на землю, признаками которой были наследственное владение, купля-продажа, залог земли и постепенное формирование на этой основе крепких хозяйств фермерского типа [14, с. 62-63].
В целом за годы реформы (до 1917 года) сельское хозяйство России достигло высоких результатов: увеличились размеры посевных площадей, в том числе под техническими культурами, продукции животноводства, товарность и доходность хозяйств, возросла доля экспортной продукции. Так, с 1905 по 1913 год экспорт зерна увеличился на 133 %, продукции животноводства - на 124 %. Россия обеспечивала 30 % мирового экспорта зерна, что позволило занять ей первое место в мире
(США - третье место). Производство товарного хлеба сосредоточилось главным образом в руках кулаков и новых помещиков, производивших до 71 % от общего количества [15, с. 4].
Однако, по мнению Б. Г. Абаева, не следует забывать и об отрицательных моментах проводимой реформы [16, с. 12-16]:
1) цель - «фермеризация» российской деревни - носила политический характер и состояла в сохранении помещичье-дворянского класса и приспособлении его к буржуазному развитию. Стоявшая на пути этих преобразований община подлежала разрушению;
2) необыкновенный натиск, с каким Столыпин пытался провести данную идею в жизнь, используя в том числе массовый террор как против крестьян, сопротивлявшихся выделению земельных участков из общинных фондов, так и политических противников реформы. В подтверждение можно привести слова С. Витте: «Если будет когда-либо издан сборник речей Столыпина в первой, второй и третьей Думе, то каждый читатель подумает: "Какой либеральный государственный деятель", и одновременно никто столько не казнил, и самым безобразным образом, как он, Столыпин, никто не про-извольничал так, как он, никто не оплевал так закон, как он, никто не уничтожал так хотя бы видимость правосудия, как он, Столыпин, и все сопровождая самыми либеральными речами и жестами» [17, с. 49];
3) проведенная беспрецедентными «социальными издержками» реформа достигла запланированных целей: в деревню вместо социального мира был привнесен антагонизм между обуржуазившейся крестьянской верхушкой (кулаками) и пролетаризирующейся крестьянской массой, между кулаками и помещичьим сословием.
Подводя итог, можно сказать, что в Российской империи действовало весьма развитое по тем временам законодательство, которое регулировало широкий круг поземельных отношений. Изучение исторического развития правового регулирования земельных отношений весьма актуально в современный период. Во-первых, существует преемственность в решении ряда вопросов, использовании некоторых понятий и терминов. Во-вторых, определенные проблемы разрешались в законодательстве дореволюционной России значительно более полно и четко, чем в настоящее время. В-третьих, сейчас проявляется тенденция использования правовых механизмов дореволюционного законо-
дательства для «совершенствования» действующего [7, с. 60].
Литература
1. Анисимов А. П., Рыженков А. Я., Степа-ненко Р. А. Правовые проблемы разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере земельных отношений. М., 2013.
2. Ибрагимов К. Х. Некоторые аспекты регулирования земельных отношений в царской России // Аграрное и земельное право. 2009. № 1.
3. Указ от 14 августа 1798 года № 18625 // Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 25.
4. Указ от 8 декабря 1765 года № 12519 // Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 17.
5. Указ от 23 марта 1714 года № 2789. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 5.
6. Неволин К. История российских гражданских законов. СПб., 1851. Т. 2.
7. Крассов О. И. Земельное право: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2007.
8. История земельных отношений и землеустройства: учебное пособие для вузов / под ред. А. А. Варламова. М., 2000.
9. Манифест от 19 февраля 1861 года № 36650 // Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1861. Т. 36.
10. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1881. Т. 1.
11. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1908. Т. 25. № 26871, 26872.
12. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1909. Т. 26. № 28528.
13. Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1913. Т. 30. № 35743.
14. Буздалов И. Н. Аграрная теория: концептуальные основы, исторические тенденции, современные представления. М., 2005.
15. Жибинов Л. М., Жибинова К. В. Собственность на землю // Земля сибирская, дальневосточная. 1991. № 8.
16. Абаев Б. Г. Роль Столыпинской аграрной реформы в развитии крестьянских (фермерских) хозяйств // Аграрное и земельное право. 2010. № 10.
17. Резников Л. Нужно ли развивать отношения частно-земельной собственности? // Российский экономический журнал. 2000. № 5-6.
