CC BY
92
Формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений
В. И. Васильев, А. В. Павлушкин, А. Е. Постников
Законодательное регулирование формирования представительных органов муниципального района из представителей поселений имеет свою историю. В первоначальном проекте Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 131-Ф3) этот порядок не имел альтернативы. Острая дискуссия вокруг данной новации привела к закреплению в принятом Федеральном законе № 131-Ф3 двух вариантов возможного формирования районного представительного органа — путем всеобщих, равных, прямых выборов при тайном голосовании и путем представительства из числа депутатов и глав поселений, входящих в состав муниципального района.
Однако и после принятия указанного Федерального закона споры вокруг порядка формирования районных дум и советов не прекращаются. Одни авторы считают, что возможность формирования представительных органов муниципальных районов из представителей поселенческих муниципальных образований связана с необходимостью законода-
Васильев Всеволод Иванович — главный научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор;
Павлушкин Алексей Владимирович — ведущий научный сотрудник отдела конституционного права ИЗиСП, кандидат юридических наук;
Постников Александр Евгеньевич — заведующий отделом конституционного права ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.
тельного уравновешивания конституционных ценностей равного избирательного права и равноправия населения публично-территориальных образований по участию в реализации функций муниципальной публичной власти. По их мнению, степень усмотрения федерального законодателя по выбору той или иной модели порядка наделения полномочиями депутатов представительного органа муниципального района определяется, с одной стороны, нормативным содержанием конституционного права на местное самоуправление, а, с другой стороны, — поддержанием конституционных целей, стоящих перед публичной властью в целом, ее конституционными функциями, а также вытекающими из Конституции РФ принципами ее организации1.
Вместе с тем другие исследователи полагают, что поскольку местное самоуправление выступает публичным управлением особого рода и предполагает обеспечение иного качества и большей по сравнению с государственным управлением степени интенсивности обратных связей с населением, повышенной включенности граждан в управление муниципальными делами, то введение механизма опосредованного представительства в муниципальных районах сужает демократические начала муниципальной власти, исключает и деформирует саму природу местного самоуправления. По мнению некото-
1 Джигарян А. Д., Шевченко Н. В. Конституционно-правовые проблемы нового порядка формирования представительного органа муниципального района // Право и политика. 2006. № 11. С. 80—88.
рых авторов, такой механизм вступает в противоречие с вытекающими из Конституции РФ и Европейской Хартии местного самоуправления принципами обязательного наличия в структуре органов местного самоуправления представительных коллегиальных органов муниципальной власти, избираемых непосредственно населением, нарушает право населения муниципального района самостоятельно, через избираемые им органы местного самоуправления решать вопросы местного значения, чрезмерно и необоснованно ограничивает право граждан на участие в осуществлении муниципальной власти2.
Не вдаваясь в этот спор и полагая, что решающее слово в нем должен сказать Конституционный Суд РФ, мы хотели бы сосредоточиться на анализе правоприменительной практики, связанной с осуществлением норм Федерального закона № 1Э1-ФЗ, которые определяют порядок формирования представительных органов муниципального района. Эти нормы не во всем ясны, конкретны и поэтому вызывают неоднозначное толкование.
Разноречивое их понимание обнаружилось сразу после принятия Федерального закона № 131-Ф3 в связи с реализацией ряда норм его гл. 12 о переходном периоде, вступившей в силу со дня опубликования указанного Федерального закона.
Глава 12 Федерального закона № 131-Ф3 о переходном периоде определила два возможных пути изменения порядка формирования представительных органов муниципальных районов. Один — для вновь образованных муниципальных районов, другой — для муниципаль-
2 См., например: Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: правовая теория и социальная практика. В книге: Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 60—65.
ных районов, созданных до вступления в силу гл. 12 Федерального закона. Согласно ч. 1 ст. 84 Федерального закона в «старых» муниципальных районах выборы муниципальных представительных органов проводятся в порядке и сроки, установленные уставами указанных муниципальных образований, за исключением случаев:
изменения границ муниципального района в порядке, предусмотренном данным законом, повлекшего увеличение численности избирателей муниципального образования более чем на 10 процентов;
преобразования муниципального района в установленном порядке;
продления или сокращения законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом органа местного самоуправления сроков полномочий органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в целях совмещения дня голосования на выборах указанных органов и должностных лиц с днем голосования на иных выборах в порядке, установленном Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
В случаях, указанных в абзацах втором и третьем данной части ст. 84 Федерального закона № 131-Ф3, формирование представительных органов «старых» муниципальных районов должно производиться в порядке, установленном в ст. 85 данного Федерального закона.
Не будучи снабжено какими-либо отсылками, оговорками или условиями, содержание этой нормы само по себе предусматривает возможность широкого усмотрения органов государственной власти субъектов Федерации при определении порядка формирования представительных органов во вновь образованных муниципальных районах. Но ведь одновременно с этой
нормой вступила в силу ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3, где определены два возможных способа формирования районного представительного органа безотносительно к «старому» или «новому» районному муниципалитету. Здесь определено, что представительный орган муниципального района может состоять, во-первых, из глав поселений, входящих в состав района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами из своего состава в соответствии с равной, независимо от численности поселения, нормой представительства; и, во-вторых, может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.
Коль скоро представительный орган муниципального района формируется из представителей поселений, нужна инициатива представительного органа поселения, поддержанная в течение года представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав района. В решении представительного органа поселения об инициативе указывается норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы районного представительного органа. Этот день не может быть ранее дня истечения срока представительного органа района, избранного на всеобщих выборах.
Данный порядок формирования представительного органа закрепляется в уставе муниципального района в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа района.
Несмотря на все эти правила, органы государственной власти некоторых субъектов Федерации приняли законы, где сами установили порядок формирования представительных органов вновь созданных муниципальных районов из представителей поселений, определив при этом процедуру выдвижения кандидатов представительными органами поселений, норму представительства в представительных органах муниципальных районов, режим работы главы муниципального района и глав поселений, входящих в состав представительного органа района, время начала работы вновь сформированного представительного органа района и т. д. (Ленинградская область, Ставропольский край).
Граждане обращались с заявлениями в суды о признании принятых в данных субъектах Федерации законов недействующими, поскольку они, в частности, противоречат ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ. Областной и краевой суды в удовлетворении заявлений граждан отказали. Верховный Суд РФ, рассмотрев кассационные жалобы на решения указанных судов, оснований для их отмены не нашел. В определении Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 2 августа 2006 г. (дело № 33-Г06-12) указано, что ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3, хотя она и вступила в действие одновременно с гл. 12 названного Федерального закона, действует не в полном объеме, а применяется исключительно к правоотношениям, возникающим в силу требований ст. 84 и 85 данного Федерального закона (при этом, цитируя ст. 83, Судебная коллегия сочла возможным не упоминать, что указанная норма применяется до 1 января 2006 г.). Проанализировав положения ст. 35, 83 и 85 Федерального закона № 131-Ф3, Судебная коллегия Верховного Суда РФ подтвердила правильность выводов Ленинградского областно-
го суда о том, что положения ч. 5 ст. 35 названного Федерального закона (о необходимости инициативы поселений) не регулируют отношения по формированию представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов, о том, что в понятие «порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов», который устанавливается субъектом Федерации, входят определение принципов формирования представительного органа, определение нормы представительства и т. д.
Примерно такая же ситуация сложилась и в Ставропольском крае. И здесь дело дошло до Верховного Суда РФ. И в этом случае Суд тоже согласился с тем, что положения ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 не регулируют отношения по формированию представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов. Поскольку в крае на день принятия Федерального закона № 131-Ф3 отсутствовали муниципальные образования районного типа, суд посчитал, что краевой закон вполне обоснованно был принят не на основании инициативы представительных органов поселений, а на основании ч. 2 ст. 85 Федерального закона № 131-Ф3, который предоставил органам государственной власти субъекта Федерации право определения порядка формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов.
Опираясь на эти решения Верховного Суда РФ в Ленинградской области и Ставропольском крае, да и в некоторых других регионах, представительные органы новых регионов были сформированы из представителей поселения в таком порядке, в каком сочли это необходимым региональные власти.
По иному развивалась ситуация в Карачаево-Черкесской Республи-
ке. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ своим определением от 31 августа 2005 г. (дело № 30-ГО5-4) поддержала решение Верховного Суда Республики от 19 мая 2005 г., признавшего недействующим со дня принятия 3акон Карачаево-Черкесской Республики «Об отдельных вопросах организации местного самоуправления на территориях муниципальных районов Карачаево-Черкесской Республики» от 25 марта 2005 г. № 38-Р3. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ, во-первых, определила, что право органов государственной власти субъекта Федерации определять порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов не означает, что эти представительные органы должны формироваться только одним из установленных ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 способом на основе выборов или представительства от представительных органов поселения. Во-вторых, Коллегия указала, что при формировании государственным органом субъекта Федерации представительного органа района из депутатов и глав поселений необходимо соблюсти установленную Федеральным законом № 131-Ф3 процедуру — должна быть проявлена инициатива одним из представительных органов поселений, поддержанная в течение года не менее чем двумя третями представительных органов других поселений, входящих в состав муниципального района, причем инициатива должна быть оформлена в виде решения, в котором содержатся предложения по норме представительства депутатов и дате начала работы формируемого районного органа. Поскольку данная процедура не была соблюдена, признать правомерность и обоснованность 3акона Республики нельзя. Поэтому он правильно был признан Судом Республики недействующим.
В соответствии с этим решением Суда представительные органы вновь сформированных муниципальных районов в Карачаево-Черкесской Республике сформированы не так, как в Ленинградской области или Ставропольском крае. Налицо разная практика правоприменения. Сейчас возвращаться назад, доказывать правильность или неправильность какого-то варианта решения вряд ли целесообразно. Эта практика — история. Переделывать сделанное поздно. Остается лишь констатировать двусмысленность некоторых норм Федерального закона № 131-Ф3, позволявших их неоднозначно толковать.
Хотя и ныне возможно создание новых районов и формирование в них представительных органов, порядок их организации будет иным и будет строиться в полном соответствии с процедурой, установленной ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3, поскольку 1 января 2006 г. минуло, и положения этой статьи (как и ряда других) не будут применяться «исключительно к правовым отношениям, возникающим в силу требований статей 84 и 85» этого Федерального закона.
В настоящее время более актуальными становятся вопросы переформирования представительных органов муниципальных районов, ранее избранных на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Причем выясняется, что применение Федерального закона № 131-Ф3 и в этом случае не лишено трудностей. Переход от выборного порядка формирования представительного органа муниципального района к порядку его формирования на основе представительства поселений требует внимательного осмысления. Поскольку переформирование представительного районного органа связано с изменением правового положения главы муниципального района, особые сложности возникают, когда представи-
тельный орган и глава муниципального образования избраны в разное время, и сроки их полномочий не совпадают. Ситуация осложнятся также, когда намерения депутатов представительных органов поселений, стремящихся к организации представительного органа по-новому, и стремления депутатов районного представительного органа не совпадают.
Примерно такая ситуация создалась в давно сложившемся Вели-коустюгском районе Вологодской области, где районный представительный орган был избран 7 декабря 2003 г. сроком на четыре года, а глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы администрации, годом позже.
Как уже отмечалось выше, Федеральный закон № 131-Ф3 предусматривает соблюдение ряда условий при формировании представительного органа муниципального района из глав, входящих в состав района поселений, и депутатов представительных органов поселений.
Надо учитывать, что правило, содержащееся во втором предложении п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3, о том, что число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района, в соответствии с ч. 1 ст. 84 Федерального закона № 131-Ф3, не распространяется на представительные органы муниципальных районов, выборы в которых были назначены до вступления в силу гл. 12 этого Федерального закона.
О том, что норма, содержащаяся во втором предложении п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3, не носит универсального императивного характера, свидетельствует и то обстоятельство, что данная норма не может применяться в случае формирования представительного органа муниципального образования с применением принци-
пов пропорционального представительства, т. е. при использовании пропорциональной или смешанной пропорционально-мажоритарной избирательных систем, возможность использования которых должна быть гарантирована муниципальному образованию в соответствии с ч. 3 ст. 23 Федерального закона № 131-Ф3.
Начало срока моратория на изменение порядка формирования представительного органа муниципального района, установленного в абз. 4 ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 в отношении представительного органа муниципального района, выборы в который были назначены до вступления в силу в полном объеме гл. 12 Федерального закона № 131-Ф3, следует исчислять со дня, когда в состав представительного органа было избрано не менее двух третей от установленной численности депутатов (ч. 1 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3) и, соответственно, данный орган был правомочен начать работу.
Последующие изменения объема полномочий ранее избранного представительного органа муниципального района, а равно порядка его работы и других обстоятельств содержательного характера в связи со вступлением в силу в полном объеме Федерального закона № 131-Ф3 не могут влиять на исчисление даты начала работы данного органа, поскольку указанным Федеральным законом никоим образом не изменялись правоотношения, связанные с исчислением сроков работы избранных представительных органов муниципальных районов.
Таким образом, двухгодичный срок работы сформированного на выборах представительного органа муниципального района, определенный в абз. 4 ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3, следует исчислять с момента начала работы представительного органа ранее образованного муниципального образования.
При всех условиях важнейшей является норма, в соответствии с которой, как уже указывалось выше, для переформирования избранного представительного органа муниципального района нужен почин представительного органа одного из поселений, входящих в состав муниципального района. Им должна быть выдвинута инициатива формирования представительного органа района из глав, входящих в состав района поселений, и депутатов представительных органов поселений.
Согласно ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 в решении об инициативе формирования представительного органа муниципального района в порядке, установленном п. 1 ч. 4 ст. 35, указывается предлагаемая норма представительства депутатов представительных органов поселений в представительном органе муниципального района, а также день начала работы сформированного в соответствии с указанным порядком представительного органа муниципального района. День начала работы данного органа не может наступить ранее дня истечения срока полномочий представительного органа муниципального района, сформированного в соответствии с п. 2 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3.
В соответствии с ч. 7 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 численность депутатов представительного органа муниципального района не может быть менее 15 человек. Учитывая, что в составе упомянутого выше Великоустюгского муниципального района 23 поселения, норма представительства депутатов здесь должна составлять: один депутат.
Решением представительного органа одного из поселений, входящих в состав Великоустюгского муниципального района, — Советом сельского поселения Марденг-ское от 29 сентября 2006 г. № 45 была выдвинута инициатива о фор-
мировании Великоустюгской Думы в порядке, установленном п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 из глав поселений и депутатов советов поселений, входящих в состав муниципального района, избираемых советами поселений. Решения о поддержке инициативы о формировании Великоустюгской Думы из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав Вели-коустюгского района, приняты более чем двумя третями поселений, входящих в состав данного муниципального района, т. е. соответствуют требованиям ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3.
Логика подсказывает, что как инициатор формирования Велико-устюгской Думы из глав поселений и депутатов представительных органов поселений, входящих в состав Великоустюгского района, Совет сельского поселения Марденгское должен проинформировать представительные органы всех иных поселений Великоустюгского района о факте поддержки двумя третями поселений указанной инициативы.
В связи с тем, что прекращаются полномочия действующего представительного органа Великоустюгского муниципального района и тем самым затрагиваются его интересы, необходимо, чтобы данный орган также был официально проинформирован о принятии решения о формировании нового представительного органа. По нашему мнению, официальными документами, направляемыми в действующий представительный орган муниципального района, должны быть:
решение о выдвижении соответствующей инициативы, принятое представительным органом поселения;
решения о поддержке соответствующей инициативы, принятые представительными органами не менее чем двух третей поселений муниципального района.
Последовательность дальнейшей процедуры такова: после принятия
решения о поддержке инициативы Совета сельского поселения Мар-денгское представительные органы поселений приступают к формированию персонального состава представительного органа Великоустюг-ского муниципального района. Главы поселений будут входить в состав представительного органа Велико-устюгского муниципального района по должности, в связи с чем для подтверждения их полномочий как депутатов районного представительного органа не требуется принятия специальных решений представительных органов соответствующих поселений. Что касается процедуры избрания депутатов представительных органов поселений в состав Великоустюгского муниципального района, она в каждом конкретном случае должна самостоятельно устанавливаться представительным органом поселения.
По нашему мнению, демократическая и гарантирующая от ошибок процедура избрания депутатов может выглядеть следующим образом:
1) депутатом представительного органа муниципального района может быть любой депутат представительного органа поселения, кроме депутата, являющегося главой поселения, который входит в состав представительного органа поселения по должности;
2) представительный орган поселения избирает депутатов представительного органа муниципального района тайным голосованием;
3) кандидатуры для избрания депутатами представительного органа муниципального района предлагаются депутатами представительного органа поселения, в том числе путем самовыдвижения. При этом выдвинуто должно быть не менее двух кандидатур. Согласие кандидата на его избрание является обязательным. Обсуждение кандидатур является открытым и гласным;
4) поскольку по результатам голосования замещается один мандат
депутата представительного органа муниципального района, то избранным считается кандидат, получивший наибольшее по отношению к другим кандидатам число голосов, при условии, что число голосов, поданных за этого кандидата, превышает число голосов, поданных против него;
5) по результатам голосования представительный орган поселения принимает одно из следующих решений: об избрании депутата представительного органа муниципального района или проведении повторного голосовании с новым выдвижением;
6) данные об избранном депутате районного представительного органа (фамилия, имя, отчество, дата рождения, место жительства, образование, место постоянной работы) публикуются для сведения населения.
Пожалуй, самым сложным моментом процедуры изменения порядка формирования представительного органа муниципального района является юридическое оформление прекращения полномочий избираемого представительного органа муниципального района и одновременного начала исполнения полномочий вновь сформированного представительного органа.
В соответствии с ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 поддержка двумя третями представительных органов поселений решения о новом порядке формирования представительного органа муниципального района является юридическим фактом, достаточным для оформления нового порядка формирования представительного органа муниципального района.
Выше отмечалось, что поскольку представительный орган Вели-коустюгского муниципального района избран 7 декабря 2003 г. сроком на четыре года, его полномочия заканчиваются в декабре 2007 г. В этом случае по общему правилу согласно п. 7 ст. 10 Федерального за-
кона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» новые выборы в орган местного самоуправления должны быть назначены не позднее чем за 90 дней и не ранее чем за 80 дней до дня голосования.
Однако после получения официальных документов о поддержке инициативы о формировании нового представительного органа муниципального района назначение выь-боров в представительным орган недопустимо, поскольку это приходит в противоречие с Федеральным законом № 131-Ф3. Акты представительного органа муниципального района о назначении выборов могут быть обжалованы в суд, который может признать их не соответствующими требованиям ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3.
В связи с переформированием представительного органа муниципального района потребуется изменение Устава Великоустюгского муниципального района. Данный Устав также должен учитывать особенности переходного периода, вытекающие из того обстоятельства, что изменения в полномочиях ряда органов местного самоуправления в соответствии со ст. 44 Федерального закона № 131-Ф3 вступят в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанн-ых изменений и дополнений.
Изменения в устав муниципального района вносятся по Федеральному закону № 131-Ф3 в течение одного месяца со дня начала работы соответствующего представительного органа муниципального района. Это не означает, что соответствующие изменения устава муниципального района не могут быть внесены раньше, чем через месяц с начала работы нового представительного органа. Изменения, есте-
ственно, должны затрагивать и статус, и полномочия главы муниципального образования. Без такого рода изменений невозможна реализация предусмотренной п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 системы организации местного самоуправления на уровне муниципального района, предусматривающей формирование представительного органа муниципального района из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений.
Предлагаемые изменения связаны в том числе с необходимостью определения срока полномочий представительного органа и возможностью его частичного обновления в связи с избранием представительных органов поселений нового состава до окончания четырехлетнего срока полномочий. По общему правилу, полномочия депутата районного представительного органа, избранного представительным органом поселения, должны начинаться со дня его избрания в районный орган и заканчиваться со дня истечения полномочий этого органа. Однако данное правило действует, если до истечения указанного срока будет избран соответствующий представительный орган поселения нового состава. В данном случае представительный орган поселения нового состава должен, по нашему мнению, в течение 30 дней со дня формирования в правомочном составе избрать нового депутата районного представительного органа.
Вопрос о досрочном прекращении полномочий районных депутатов решается в соответствии со ст. 40 Федерального закона № 131-Ф3.
С учетом правоотношений, сложившихся в Великоустюгском муниципальном районе в настоящее время, можно представить следующие возможные варианты действий по реализации п. 1 ч. 4 и ч. 5 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3.
Вариант I. Действующий представительный орган Великоустюг-ского района принимает изменения в устав, вытекающие из формирования представительного органа из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений до истечения его полномочий. Действующий глава муниципального образования в этом случае исполняет полномочия главы администрации до истечения срока его полномочий, на который он был избран (октябрь 2008 г.). Возглавлять представительный орган района на этот период будет один из членов представительного органа муниципального района.
Преимуществом данного варианта является то, что соответствующие изменения устава района в случае их государственной регистрации вступят в силу с начала работы вновь сформированного представительного органа муниципального района. Предполагается, что при этом будет обеспечен бесконфликтный переход от одной системы представительства к другой.
Однако данный вариант нереализуем при отрицательном отношении к нему действующего состава представительного органа муниципального района.
Вариант II. Принятие изменений в устав вновь сформированным представительным органом в течение одного месяца со дня начала его работы. В этом случае в соответствии со ст. 44 Федерального закона № 131-Ф3 соответствующие изменения в устав муниципального района вступят в силу после истечения срока полномочий представительного органа, т. е. спустя четыре года после его формирования (декабрь 2011 г.). При этом в 2008 г. должны состояться новые выборы главы муниципального образования, который будет исполнять свои полномочия в соответствии с действующим в настоящее время уставом муниципального рай-
она до 2012 г. Новая схема организации местного самоуправления в Великоустюгском муниципальном районе в полной мере заработает с 2012 г. Аналогичным образом (как и в соответствии с вариантом I) в этот период возглавлять представительный орган района будет один из членов представительного органа муниципального района.
Преимуществом данного варианта является то, что для его реализации не требуется одобрения действующего представительного органа муниципального района.
Основной недостаток этого варианта состоит в чрезмерной затяну-тости процесса преобразования системы организации власти в муниципальном районе.
Вариант III. Сократить сроки вступления в силу устава муниципального района, указанные в варианте II, возможно путем самороспуска представительного органа района, избранного из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений в короткие сроки после начала его работы (через несколько месяцев, но в любом случае, когда в соответствии с законодательством могут быть назначены выборы главы муниципального образования). Но при этом в соответствии с ч. 19 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 в случае досрочного прекращения полномочий указанного представительного органа муниципального района представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.
Преимуществом варианта III является приближение сроков формирования новой системы организации власти в муниципальном районе.
Недостаток: возможное несогласие только что сформированного представительного органа муници-
пального района на самороспуск, в результате которого изменится состав представительного органа.
Все три варианта предполагают, что действующий глава муниципального образования исполняет полномочия главы администрации до истечения срока его полномочий, на который он был избран (октябрь 2008 г.). Возглавлять представительный орган района на этот период будет один из членов представительного органа муниципального района. Данная конструкция не предусмотрена Федеральным законом № 131-Ф3, однако и не запрещена им. Между тем ее допустимость обусловлена недостаточной урегулированностью в Федеральном законе № 131-Ф3 вопросов перехода к новому порядку формирования представительного органа муниципального района.
В связи с переформированием районного представительного органа изменяются правила, связанные со сроками его полномочий и сроками его избрания.
Следует учитывать, что установленные в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-Ф3 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» положения о сроке, на который избирается орган, и сроке полномочия органа, применяются только по отношению к представительным органам муниципальных районов, сформированных на муниципальных выборах, поскольку пределы действия данного Федерального закона установлены в его ст. 1. В пункте 1 этой статьи закреплено, что данным Федеральным законом определяются основные гарантии реализации гражданами Российской Федерации конституционного права на участие в выборах и референдумах.
В случае же изменения порядка формирования представительного органа муниципального района в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3 положения
Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в том числе о продлении или сокращении срока полномочий органов местного самоуправления и депутатов таких органов действовать не будут. В силу этого новые муниципальные выборы не назначаются, и применяются положения Федерального закона г. № 131-Ф3, в том числе о том, что срок полномочий органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования.
На основании изложенного можно сделать вывод, что полномочия представительного органа муниципального района в случае изменения порядка его формирования в соответствии с п. 1 ч. 4 ст. 35 Федерального закона № 131-Ф3, прекращаются в день истечения закрепленного уставом муниципального образования срока полномочий со дня выборов действующего состава (т. е., если в соответствии с
уставом муниципального района срок полномочий представительного органа составляет четыре года, полномочия представительного органа прекращаются в день истечения четырехлетнего срока со дня избрания более двух третей от установленной численности депутатов и, соответственно, правомочного начала его работы) и выборы больше не назначаются.
В заключение необходимо признать, что анализ практики применения некоторых статей Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» приводит к выводу о том, что порядок переформирования представительных органов муниципальных районов, регулируемый этими статьями, содержит пробелы, а также правила с неоднозначным смыслом. Это еще раз подтверждает несовершенство указанного правового акта и требует внесения в него некоторых изменений и уточнений, смысл которых обозначен в данной статье.
