CC BY
82
3 (42) - 2007
Стратегии развития региона
ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ЦЕЛЕВЫЕ ПРОГРАММЫ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОГО КЛАССА КАК ИНСТРУМЕНТ УПРАВЛЕНИЯ МАКРОРЕГИОНОМ: РЕАЛИИ И ПЕРСПЕКТИВЫ МОДЕРНИЗАЦИИ
И.В. МИТРОФАНОВА,
кандидат экономических наук, доцент, заведующая лабораторией стратегических экономических исследований
Южного научного центра РАН
В Российской Федерации и ее субъектах в начале 1990-х годов в качестве приоритетного инструмента регулирования территориального развития стали использоваться федеральные целевые программы. Применение программно-целевого подхода в практике территориального управления связано с наличием проблем, которые не могут быть решены в инерционном режиме функционирования социоприродохозяйственных систем мега-, макро-, мезоуровней. Исходя из самой логики целевого программирования, предметом ФЦП должны быть не регионы как таковые и не их социально-экономическое развитие, как это сложилось в отечественной практике, а конкретные проблемы, обладающие «программной природой» 1. Применение программно-целевого метода требует не только глубокого знания, понимания его природы и сущности, но и умения творчески использовать данный инструмент в конкретных ситуациях, вырабатывая детальные технологические процедуры составления программ и их реализации в соответствии с принципами программно-целевой методологии2.
Цепная система программ, образующая программный «ствол», пронизывающий всю экономику страны, позволяет способствовать проведению единой государственной социально-экономической политики на всех уровнях управления социоприро-
1 Райзберг Б. А., Лобко А. Г. Программно-целевое планирование и управление. - М.: ИНФРА-М, 2002. С. 263.
2 Митрофанова И. В. О необходимости совершенствования
организационно-методологических основ реализации федеральных целевых программ//Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 3. Экономика. Экология. Выпуск 9. С. 81.
дохозяйственной системой. Причем распространение государственной поддержки территориальных программ на все таксономические уровни следует рассматривать не как «откачку» финансовых ресурсов государства в нижние программные слои, а как его стремление способствовать решению программных проблем на всех уровнях и территориях3.
Среди ФЦП по уровням государственного управления можно выделить следующие типы программ: 1) региональные программы общефедерального значения, реализуемые на территориях большинства крупных экономических районов; 2) региональные программы крупного межрегионального значения, реализуемые на территориях смежных экономических районов; 3) региональные программы развития субъекта РФ; 4) региональные межмуниципальные программы; 5) локальные программы развития муниципального образования.
В современных условиях особый статус и значение приобретают программы второго типа, к числу которых относится и реализуемая на территории Южного федерального округа (в состав которого входят три субъекта Поволжского и 10 субъектов Северо-Кавказского экономических районов) ФЦП «Юг России», рассчитанная на 2002 — 2006 гг. В ходе реализации программ такого уровня решаются вопросы совместного освоения и использования крупномасштабных природных ресурсов, скоординированного развития научно-производственных и производственно-технологических комплексов со специализацией в общероссийском масштабе,
3 Райзберг Б. А., Лобко А. Г. Программно-целевое планирование и управление. — М.: ИНФРА-М, 2002. С. 270 — 271.
Таблица 1
Структура источников финансирования ФЦП «Юг России», принятых по расписанию*, %
№ Источники финансирования программных мероприятий ФЦП «ЮГ России» (1-й вариант) ** ФЦП «ЮГ России» (2-й вариант) ***
1 Средства федерального бюджета 18,7 11,4
2 Средства региональных бюджетов 8,5 10,3
3 Средства местных бюджетов 1,9 2,3
4 Внебюджетные источники, 70,9 76,0
в т. ч. средства предприятий 21,0 8,0
Итого 100,0 100,0
* запланировано при утверждении программы;
** согласно постановлению Правительства РФ № 581 от 8 августа 2001 г.;
*** в соответствии с новой редакцией программы согласно постановлению Правительства РФ № 310 от 29 мая 2003 г. Источник: составлено автором.
развития государственного сектора экономики, формирования производственной и транспортной инфраструктуры, развития региональных товарных рынков и информационных структур, формирования ФПГ, повышения уровня и качества жизни населения и др.4
Первый вариант ФЦП «Юг России» был утвержден постановлением Правительства РФ № 581 от 8 августа 2001 г. В качестве генеральной цели программы было заявлено «снижение социальной напряженности за счет создания условий для стабильного социально-экономического развития Юга России и реализации его уникального геостратегического потенциала» 5. Намеченные основные мероприятия программы: подготовка сырьевой базы нефтегазодобычи; модернизация транспортной системы; развитие системы транспортировки углеводородов; воспроизводство и сохранение биоресурсов; развитие ТРК; обеспечение занятости населения; обустройство беженцев и вынужденных переселенцев; строительство, реконструкция и восстановление гидротехнических сооружений водохозяйственных систем; развитие традиционных отраслей промышленности и АПК; развитие социальной сферы и ЖКХ. Результатами реализации должны были стать: сокращение отставания Юга России по основным макроэкономическим показателям от среднероссийского уровня, повышение финансового самообеспечения регионов и уровня жизни, снижение социальной напряженности.
ФЦП «Юг России» в первом варианте включала 688 проектов, разделенных условно на 4 группы: 1) проекты геостратегического значения (7 % от общего числа инвестиционных проектов),
4 Грузков А. П. Системное управление региональными программами социально-экономического развития. — Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2004. С. 90 — 91.
5 Стратегии макрорегионов России: методологические под-
ходы, приоритеты и пути развития / Под ред. академика РАН А. Г. Гранберга. - М.: Наука, 2004. С. 258.
2) общефедерального значения (26,6 %); 3) межрегионального значения (24 %); 4) регионального значения (42,4 %)6. Все проекты, предусмотренные ФЦП «Юг России» были разделены на объекты первой, второй и третьей очереди в зависимости от степени их значимости, степени готовности и сроков реализации. Одним из основных результатов реализации намеченных программных мероприятий должно было стать создание около 700 тыс. новых и сохранение 140 тыс. рабочих мест. Общая потребность в финансовых ресурсах оценивалась в объеме 138 749, 6 млн руб., в том числе: из средств федерального бюджета — 25 896, 7 млн руб. (18,7 %), в качестве же основных источников выступали средства предприятий — 291 43,8 млн руб. и заемный капитал — 54 466,6 млн руб. (39,3 %).
В 2002 — 2003 гг. вносились уточнения и дополнения в приложения к ФЦП «Юг России», а после рассмотрения в Правительстве РФ хода ее реализации в 2002 г. и критики в адрес Минэкономразвития РФ, со стороны которого как генерального заказчика отсутствовал должный контроль, постановлением Правительства РФ № 310 от 29 мая 2003 г. была утверждена новая редакция ФЦП «Юг России», включающая уже не 688 объектов, а немногим более 350. Затраты на реализацию ФЦП «Юг России»-2 оценивались в 104 млрд руб., на период 2003 — 2006 гг. — в 81 млрд 531 млн руб., в том числе из федерального бюджета — 9 256 млн руб., из бюджетов субъектов — 8 393 млн руб., из местных бюджетов — 1 838 млн руб.; внебюджетное финансирование запланировано в сумме 55 406 млн руб., причем все бюджетные средства предложено было сконцентрировать на вводимых объектах (табл. 1).
6 Федеральная целевая программа «Юг России». — Ростов-на-Дону: АНО «Издательство Южная столица», 2001; Стратегии макрорегионов России: методологические подходы, приоритеты и пути развития / Под ред. академика РАН А. Г. Гранберга. — М.: Наука, 2004. С. 299 - 230.
Таким образом, в программе «Юг России», документальная часть которой на 58 % состояла из инвестиционных проектов геостратегического, общефедерального и межрегионального значения, имеющей статус федеральной целевой, доля самого федерального бюджета еще на стадии утверждения (по расписанию) планировалась не выше 12 — 19 %, доля бюджетов субъектов РФ, включая средства местных бюджетов, — не выше 11 — 13 %, что никак не соотносилось с масштабностью заявленных задач.
Материалы обзоров ежегодных докладов Министерства экономического развития и торговли РФ (МЭРТ РФ) о ходе реализации ФЦП позволяют сделать вывод, что в 2002 — 2005 гг осуществлялось финансирование программ, мероприятия которых были сгруппированы по шести приоритетным направлениям государственного инвестирования (такой подход сохранился и в 2006г.): «Развитие инфраструктуры»; «Новое поколение»; «Реформа правосудия»; «Безопасность жизнедеятельности и сохранение окружающей среды»; «Новая экономика»; «Региональный паритет». В частности, в раздел «Региональный паритет» в 2002 — 2006 гг входило 9 программ7.
Представленные данные позволяют судить о емкости и структуре источников финансирования мероприятий ФЦП по направлению «Региональный паритет»8. Так, в общем объеме финансирования мероприятий данного направления доля фактических затрат из всех источников на реализацию ФЦП «Юг России» в 2002 — 2005 гг. составила в среднем 10, 6 % (для сравнения: ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 г.» — 45,6 %, ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Башкортостан до 2007 г.» — 18,5 %; ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 — 2005 гг. и до 2010 г.» — 13,8 %).
Нельзя не отметить крайнюю неравномерность финансирования ФЦП «Юг России» по годам за данный период. Если в 2002 г. (начало реализации программы) на программные мероприятия ФЦП «Юг России» было направлено 23,5 % от общей суммы затрат по данному направлению, то в 2005 г. — лишь 2,5 %. Тогда как, например, по ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Татар-
7 См.: http://www/programs-gov. гu/cgi-bin/index. cgi?pгg=135
8 Без учета «Программы государственной поддержки раз-
вития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления» и Программы «Создание системы базирования Черноморского флота на территории Российской Федерации в 2004 — 2020 гг.».
стан до 2006 г.» (заметим, программы регионального статуса) эта доля за данный период не снижалась ниже 43 %, а в 2005 г. достигала 51,1 %.
Доля поступивших средств из федерального бюджета в общем объеме фактических затрат по программе «Юг России» значительно колебалась: от 12 % в 2002 г. до 68,5 % в 2005 г., в среднем составив за период 16 %. Эти средства в основном предназначались для вводимых объектов, включенных в перечень ФАИП.
Заметим, что после второй редакции ФЦП «Юг России» в 2003 г. из нее фактически были исключены затратные объекты, претендующие на финансирование из федерального бюджета, реализация которых, как оказалось, отвечала наконец-то определившимся на уровне Правительства РФ в 2005 г. приоритетам развития России, среди которых: формирование рынка доступного жилья; модернизация АПК, создание условий для его устойчивого развития (учитывая, что для большинства регионов ЮФО сельское хозяйство является отраслью специализации с высоким коэффициентом локализации); строительство и модернизация стратегически важных для страны объектов транспорта; поддержка государством реализации крупных транспортных, инфраструктурных проектов, реализация программ технологического профиля и инновационных проектов и др.9
Доля такого источника, как средства региональных и местных бюджетов, затраченные на реализацию ФЦП «Юг России», составляла от 14,7 % в 2002 г. до 22,7 % в 2005 г. (в среднем за 2002 — 2005 гг. — 12,3 %), что соответствовало плановому уровню.
Важнейшее значение для успешной реализации любой территориальной целевой программы имеет использование механизмов привлечения внебюджетных средств, в качестве каналов активизации которых предполагалось использовать как традиционные источники (кредитование, акционирование, привлечение собственных средств предприятий и создание совместных предприятий), так и актуальные рыночные (лизинг, ипотеку, организацию займов, предоставление гарантий, залоговые инструменты). Предусматривалось целевое привлечение средств зарубежных инвесторов, поиск стратегических инвесторов, заинтересованных в долгосрочном сотрудничестве.
Доля внебюджетных источников в общем объеме фактического финансирования составила по программе «Юг России» 73,3 % в 2002 г. и лишь
9 См.: Доклад Г. Грефа «О ходе реализации федеральных целевых программ в 2005 году» — http://www. programs-gov. ru/npd/doklad2005.htm
8,8 % в 2005 г. (в среднем за 2002 - 2005 гг. - 71,7 %), при планируемом (во второй редакции программы) уровне не менее 76 — 78 %.
Таким образом, МЭРТ РФ как генеральному заказчику многих целевых программ межрегионального и регионального уровней пока не удалось существенно повысить значимость федеральных ассигнований как катализатора привлечения средств из других источников для финансирования программных мероприятий. Но это, очевидно, лишь один взгляд на проблему. Ранее уже отмечалось, что изначально по программам такого статуса и значения, как межрегиональная целевая программа «Юг России», планирование финансового обеспечения из средств федерального бюджета на уровне не более чем 20 % лишь с большой натяжкой может претендовать на роль катализатора привлечения других финансовых источников и уж никак не соотносится со значимостью заявленных задач.
Вместе с тем, как свидетельствуют данные, в структуре финансирования мероприятий межрегиональной ФЦП «Юг России» доля привлеченных за 2002 - 2005 гг. внебюджетных источников была значительно выше (71,7 %), чем, например, по таким региональным программам, как ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Татарстан до 2006 г.» — 55,4 %, ФЦП «Социально-эко-
номическое развитие Республики Башкортостан до 2007 г.» — 53,6 %; но ниже, чем по межрегиональной программе ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996 — 2005 гг. и до 2010 г.» — 85,8 %.
Данные табл. 2 позволяют проанализировать структуру и направления расходования средств из разных источников на мероприятия ФЦП «Юг России» в сравнении с общей совокупностью федеральных целевых программ, реализуемых в 2002 — 2005 гг. на территории РФ.
Структура фактического использования бюджетных ассигнований на реализацию ФЦП «Юг России» свидетельствует о весьма низкой доле государственных капитальных вложений в 2002 — 2004 гг. (1,5 — 9,4 %), что существенно ниже, чем в среднем по всем реализуемым в этот период на территории РФ ФЦП. В 2005 г. доля капитальных вложений в структуре бюджетных ассигнований на программу «Юг России» достигла 100 % за счет включения в ФАИП.
Весьма негативным фактором, по мнению автора, является крайне низкое значение расходов на НИОКР в структуре поступлений из федерального бюджета (не более 0,19 %), что не сопоставимо даже со средним значением этого вида расходов по всем ФЦП, реализуемым в РФ (10,1 — 10,5 %).
Таблица 2
Структура расходования средств федерального бюджета, региональных бюджетов и внебюджетных источников на программные мероприятия всех ФЦП и ФЦП «Юг России» в 2002 — 2005 гг., %
Источники 2002 2003 2004 2005
финансирования В целом по РФ ФЦП «Юг Рос- В целом по РФ ФЦП «Юг Рос- В целом по РФ ФЦП «Юг Рос- В целом по РФ ФЦП «Юг Рос-
(47 прог-грамм) сии» (52 прог-граммы) сии» (53 программы) сии» (53 программы) сии»
Федеральный бюджет 100 100 100 100 100 100 100 100
всего, в том числе:
капитальные вложения 26,7 9,32 23,0 4,3 23,0 1,54 57,8 100,0
НИОКР 10,1 0,15 10,6 0,18 10,5 0,19 10,1 0
прочие текущие расходы 63,1 90,53 66,4 95,52 66,5 98,27 32,1 0
Бюджеты субъектов РФ 100 100 100 100 100 100 100 100
всего, в том числе:
капитальные вложения 37,5 94,68 47,7 72,09 54,7 70,49 45,4 100,0
НИОКР 0,4 0 0,2 0 0,4 0 0,1 0
прочие текущие расходы 62,1 5,32 52,1 27,91 44,9 29,51 54,5 0
Внебюджетные источники 100 100 100 100 100 100 100 100
всего, в том числе:
капитальные вложения 84,4 98,03 93,2 95,68 93,0 92,2 94,5 100,0
НИОКР 1,8 0 1,5 0 2,1 0 1,9 0
прочие текущие расходы 13,8 1,97 5,3 4,32 4,9 7,8 3,6 0
Источник: составлено и рассчитано автором по материалам «Докладов о ходе реализации федеральных целевых программ в 2002 — 2005 гг.» (данные получены с официального сервера Правительства РФ): http://www. programs-gov. ru/npd/doklad2002. htm; http://www. programs-gov. ru/npd/doklad2003.htm; http://www. programs-gov. ru/npd/doklad2004.htm; http://www. programs-gov. ru/npd/doklad2005.htm; и по данным о реализации ФЦП по направлению «Региональный паритет»:http://www. programs-gov. ru/charts/2005/6.3.html; http://www. programs-gov. ru/charts/2006/6.3.html.
Вместе с тем, в структуре бюджетных ассигнований на программу доля текущих, так называемых «прочих» затрат в 2002 — 2004 гг. была значительно выше (90,5 — 98,3 %) среднего по ФЦП РФ значения (63 — 67 %). Таким образом, в этот период из федерального бюджета финансировалась в основном текущая работа администраций регионов Юга России. И лишь к 2005 г. ситуация стала выправляться, но только не в части расходов на НИОКР. Как представляется, на уровне МЭРТ РФ как генерального заказчика большинства программ, входящих в блок «Региональный паритет», до сих пор недооценивается роль правового и научного сопровождения программ подобного класса.
Объем бюджетных ассигнований на мероприятия ФЦП «Юг России» незначительно, но прирастал, составив в 2002 г. 1 936,39 млн руб., в 2003 — 2 036,9 млн руб., в 2004 — 2 080,78 млн руб., в 2005 — 2 580 млн руб.
Что касается структуры расходов средств региональных и местных бюджетов, направленных в 2002 — 2005 гг. на реализацию программных мероприятий ФЦП «Юг России», то она, на наш взгляд, была более эффективна, чем структура бюджетных ассигнований, и на 71 — 100 % состояла из капитальных вложений, что существенно выше, чем доля подобных расходов в структуре бюджетов субъектов РФ по всем реализуемым ФЦП. Однако финансирование научного сопровождения программы власти регионов Юга посчитали излишним (доля средств, выделенных из бюджетов субъектов южного макрорегиона на НИОКР, не превысила 0,4 %).
Кроме того, сам объем финансирования программных мероприятий ФЦП «Юг России» из бюджетов регионов снижался, составив в 2002 г. 2 411,72 млн руб., в 2003 — 1 556,9 млн руб., в 2004 — 1 849, 11 млн руб., в 2005 — 856,25 млн руб., что, как было замечено ранее, происходило на фоне незначительного, но увеличения объема бюджетных ассигнований.
Объем внебюджетных источников, которые удалось привлечь администрациям регионов — субъектов ЮФО на реализацию ФЦП «Юг России», составил в 2002 г. 12 021, 89 млн руб., в 2003 — 12 518 млн руб., в 2004г. — 13 969,51 млн руб., а в 2005 г. — всего лишь 330,21 млн руб. В структуре этого источника финансирования доля капитальных вложений достаточно высока — 92 — 98 %, доля НИОКР не превышала 2 %. По мнению автора, пренебрежение необходимостью финансирования солидного научного сопровождения программы еще на стадии разработки привело к серьезным стратегическим просчетам, к нарастанию критики в адрес разработчиков программы сегодня.
Однако следует заметить, что такое резкое уменьшение объемов софинансирования программных мероприятий ФЦП «Юг России» из региональных бюджетов (с 1 841 млн руб. в 2004 г. до 856 млн руб. в 2005 г.) и из внебюджетных источников (с 14 млрд. руб. до 330 млн руб. соответственно) в основном связано с переводом ее и других ФЦП по предложению МЭРТ РФ с 2005 г. в состав Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП)10. Региональные обязательства финансируются в среднем на 25 — 30 %, частные инвестиции почти не обеспечиваются. Дело в том, что адресность ФАИП означает прозрачность расходования бюджетных средств, в ней четко прописано, на какие объекты и в каком объеме направлены государственные капитальные вложения, что исключает возможность нецелевого, непрозрачного использования поступающих по программе бюджетных средств. Этим и объясняется, по мнению автора, ослабление стимулов региональных властей изыскивать внебюджетные источники. Таким образом, к концу 2005 г. программе «Юг России» не удалось войти в режим «самофинансирования».
В табл. 3 показано, какая сложилась динамика в части реализации предполагаемой генерирующей функции федеральных средств, состоящей в способности активизировать привлечение средств из других источников на реализацию программы.
Нельзя не отметить, что в части привлечения средств из бюджетов регионов и местных бюджетов наблюдается регрессивная тенденция на протяжении 2002 — 2005 гг. Что касается привлечения средств из внебюджетных источников, то до конца 2004г отдача на каждый вложенный в программу «Юг России» федеральный рубль не так масштабно, но нарастала. Однако в 2005 г. произошло резкое снижение, что, как отмечалась, во многом объясняется переводом с 2005 г большинства объектов ФЦП «Юг России» в ФАИП.
К 2006 г. 53 действующие целевые программы полностью или частично охватывали территорию более чем 50 субъектов Федерации, причем некоторые из регионов попадали под действие нескольких программ11. Однако, если в ранних программах доля
10 См.: Порядок формирования федеральных целевых программ трудно назвать разумным (из интервью министра регионального развития РФ Владимира Яковлева) // «Rbcdaily. ru». — 30/03/2006/. — http:// www programs-gov. ru/cgi-bin/news. cgi?news=138&id_news=1398
11 См.: Дали регионам ответственность — дайте и деньги
(из выступления председателя Комитета Совета Федерации по делам федерации и региональной политике на заседании
«круглого стола» на тему «Правовые аспекты формирования и проблемы реализации федеральных целевых программ») // РФ сегодня. № 11. 2006. - http://komfed. ru/smi/283.html.
Таблица 3
Динамика привлечения средств из бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников в расчете на 1 рубль средств, выделенных из федерального бюджета на финансирование ФЦП в 2002 — 2005 гг., руб. /руб.
Привлеченные 2002 г. 2003 г. 2004 г. 2005 г.
средства По всем ФЦП По всем ФЦП По всем ФЦП По всем ФЦП
ФЦП «Юг России» ФЦП «Юг России» ФЦП «Юг России» ФЦП «Юг России»
Средства бюджетов 0,95 1,23 1,16 0,76 1,1 0,89 0,64 0,33
субъектов РФ
Средства 2,74 6,12 5,2 6,15 4,43 6,71 2,88 0,13
из внебюджетных
источников
Источник: составлено и рассчитано автором по данным табл. 1.
федерального бюджета в общей финансовой потребности доходила до 50 — 80 %, то затем она снизилась до 10 — 25 %. Фактически ни одна из утвержденных программ не финансировалась в полном объеме, в том числе и в части, закрепленной за федеральным бюджетом12. Как отмечает руководитель Совета по изучению производительных сил (СОПС) академик А. Г. Гранберг, по многим программам финансирование открывалось с большим опозданием, прерывалось, или же степень выполнения запланированных объемов финансирования не превышала 10 — 20 %. Это, в свою очередь, негативно сказалось на привлечении других источников финансирования и привело к тому, что на практике недофинансирование из федерального бюджета или несоответствие его объемов значимости инвестиционных проектов, включенных в программу, не компенсировалось средствами из других источников. Как следствие, большинство программных мероприятий вовремя не выполняется, нарушается их логическая последовательность13.
Есть и другое мнение. Так, министр регионального развития В. Яковлев отмечает, что эффективность бюджетных расходов по программам, принятым Министерством регионального развития РФ (МРР РФ) от Министерства экономического развития РФ, крайне низка. Руководители территорий и муниципальных образований, считает министр, охотно осваивают средства федерального бюджета, но слабо заботятся о том, чтобы обеспечить софи-нансирование из собственных и внебюджетных средств, что приводит к образованию огромного многоотраслевого незавершенного строительства. Так, проведенная МРР РФ инвентаризация
12 Например, в 2002 г. (47 программ) планировалось израсходовать на реализацию ФЦП (по расписанию, принятому при утверждении программы) 1 679,5 млрд руб., фактически же было израсходовано 638,4 млрд руб.; 2003 г. (52 программы): 2 101 и 1168,31 млрд руб. соответственно; 2004 г. (53 программы): 1 674 по расписанию и 1 200,7 млрд руб. соответственно.
13 Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: учебник для вузов. 4-е изд. — М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2004. С. 481.
объектов незавершенного строительства только двух программ — «Юг России» (2002 — 2006 гг.) и «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов Российской Федерации (2002 — 2010 гг. и до 2015 г.)» выявила объемы незавершенного строительства по состоянию на 1 января 2006 г. соответственно на суммы 22,9 млрд и 10,98 млрд руб. Государственные средства, по мнению В. Яковлева, бессмысленно замораживаются и распыляются14.
А.Г. Гранберг справедливо отмечает, что организация и механизмы реализации программ, особенно региональных, требуют значительного усовершенствования. Необходим ряд мер, которые вполне возможно осуществить в самое ближайшее время. Так, следует значительно сократить число принимаемых региональных программ во избежание полной девальвации этого эксклюзивного по своей природе инструмента государственного регулирования и территориального управления. Это, в первую очередь, касается федеральных программ для регионов — субъектов РФ, так как, по заключению экспертов, подавляющая часть регионов может разрабатывать собственные программы без целевого привлечения средств федерального бюджета (этому должно способствовать увеличение числа субъектов Федерации с достаточной бюджетной обеспеченностью). Федеральному же центру, считает А. Г. Гранберг, целесообразно сосредоточиться на межрегиональных программах, разрабатываемых и финансируемых совместно с ассоциациями экономического взаимодействия, а также на программах проблемных территорий, не совпадающих с границами субъектов Федерации15.
14 См.: Порядок формирования федеральных целевых программ трудно назвать разумным (из интервью министра регионального развития РФ Владимира Яковлева) // «Rbcdaily. ru». — 30/03/2006/. — http:// www. programs-gov. ru/cgi-bin/news. cgi?news=138&id_news=1398
15 Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: учебник
для вузов. 4-е изд. - М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2004. С. 463.
По мнению автора, одной из причин заведомой неисполнимости программы являлись неэффективные механизмы фильтрации предложений о программных разработках, что привело к признанию программными проблем, многие из которых, во-первых, вполне могли быть решены и без включения в программу; во-вторых, выходят далеко за пределы возможностей ресурсного обеспечения как из бюджетных, так и из внебюджетных источников; в-третьих, их включение в ФЦП «Юг России» есть результат лоббирования и влияния отдельных лиц и региональных властей.
Нельзя не отметить и низкий уровень обоснования стратегических целей и вытекающих из них основных задач программ, что снижает качество проектов; чрезмерное завышение заявок на бюджетное финансирование региональных программ и занижение в случае утверждения программ межрегионального значения; отсутствие четко выраженных приоритетов в финансировании ключевых проектов и программных мероприятий; зачастую региональные власти пытаются решить за счет программы все территориальные проблемы, в том числе и те, которые вполне могут быть решены посредством традиционных методов организации, планирования и управления на внепрограммной основе16.
Как подчеркивает А. Г. Гранберг, при разработке региональных программ необходимо ужесточить требования к целям, структуре, составу мероприятий, освобождаясь от «непрограммных излишеств», сосредоточиваясь на мероприятиях, дающих наибольшие мультипликативные эффекты для экономики региона (макрорегиона). Следует стремиться к тому, чтобы программа по мере ее развертывания переходила на режим саморазвития и самофинансирования, то есть реализуемые мероприятия (имеющие быструю окупаемость) должны генерировать средства для последующих мероприятий программы. Поскольку региональная программа разрабатывается на средне- или долгосрочный период, она должна корректироваться, обновляться, адаптироваться к изменяющимся целям и условиям. С этим связана и необходимость создания более совершенной методики оценки эффективности и результативности основных этапов реализации программы как системы, а не только суммы отдельных мероприятий, для которых применяются частные методики оценки эффективности.
16 Митрофанова И. В. Программно-целевой подход к управлению территорией: анализ современного отечественного опыта // Региональная экономика: теория и практика. 2006. № 6. С. 34.
А.Г. Гранберг также отмечает, что эффективность всей деятельности по разработке и реализации программ усилится в случае принятия Закона «О федеральных программах регионального развития», проект которого уже обсуждался в Государственной Думе17.
Для включения в федеральную целевую программу тех или иных инвестиционных коммерческих проектов следует компетентно оценивать значение их реализации для страны, макрорегиона, региона, величину бюджетных и коммерческих эффектов, сроки окупаемости, наличие профессиональной команды исполнителей. Решение об оказании государственной поддержки осуществлению коммерческих проектов должно приниматься раздельно по каждому проекту после проведения вневедомственной экспертизы бизнес-плана.
Оставляет желать лучшего и организация юридической службы сопровождения инвестиционных проектов, включенных в состав целевой программы. Научное обеспечение программ, как это было отмечено ранее, фактически не финансируется, а сама структура тех незначительных средств, которые направляются на выполнение НИОКР, вообще неясна и не представлена на официальных сайтах государственных заказчиков, администраций и исполнителей.
Председатель Комитета Совета Федерации по делам Федерации и региональной политике Р Алтынбаев отметил, что в целевых программах часто не учитываются результаты реформы федеративных отношений, в рамках которой на региональный и муниципальный уровни передан существенный объем полномочий по обеспечению объектов социальной и транспортной инфраструктуры. Именно поэтому новая система разграничения полномочий требует пересмотра подходов к использованию ФЦП и программной части Федеральной адресной инвестиционной программы (ФАИП) в части строительства объектов регионального значения. «Нужны новые, современные механизмы инвестирования средств в регионы, позволяющие обеспечить заметные сдвиги в экономике и существенно повысить качество услуг населению, особенно в сферах, обозначенных в качестве приоритетных национальных проектов», — подчеркнул Р. Алтынбаев. По его мнению, главная проблема сегодня в том, что правительство и федеральные ведомства определяют перечни конкретных объектов, которые необходимы для исполнения полномочий субъектов РФ, а также объемы их финансирования. Участие субъектов Федерации при формировании ФЦП сведено к минимуму.
17 Гранберг А. Г. Основы региональной экономики: учебник
для вузов. 4-е изд. — М.: Изд. Дом ГУ ВШЭ, 2004. С. 463.
Возложив на регионы полномочия и ответственность, нужно передать им все необходимые инструменты для реализации этих полномочий. Например, необходимо передать регионам часть инвестиционных средств федерального бюджета, которые сегодня выделяются зачастую без учета потребностей регионов. «Это — устаревшие механизмы эпохи 1990-х годов», — считает Р. Алтынбаев18.
В свою очередь, министр регионального развития РФ В. Яковлев уверен, что с 2006 — 2007 гг. программно-целевой подход должен стать основным механизмом управления государственными инвестициями, что потребует радикального пересмотра построения, критериев эффективности ФЦП и всей системы управления ими.
Действующий порядок формирования ФЦП и управления ими трудно назвать разумным, а принятые МЭРТ РФ методики разработки ФЦП зачастую позволяют не закладывать в программы четко сформулированных показателей эффективности и целевых индикаторов. Кроме того, в процессе реализации программы неизбежно возникает необходимость вносить коррективы, что соответствует самой логике программно-целевого подхода, однако сделать это, как оказывается, крайне сложно. Дело в том, что процедуры утверждения и корректировки отраслевых и региональных программ в МЭРТ РФ громоздки и сопровождаются множеством обязательных согласований. Так, чтобы утвердить ФЦП, профильное федеральное министерство сначала выходит с соответствующим предложением в правительство. В случае согласия Правительство РФ принимает постановление о разработке ФЦП. Министерство разрабатывает концепцию программы, и вот тут-то начинается череда нескончаемых согласований. Прежде всего, концепция ФЦП направляется в Министерство финансов РФ, Минэкономразвития РФ, Министерство юстиции РФ и в другие заинтересованные федеральные и региональные органы исполнительной власти. Далее согласованная концепция ФЦП вновь поступает в МЭРТ РФ на повторное согласование и только затем направляется на окончательное рассмотрение в правительство.
Причем МЭРТ РФ всегда может потребовать коррекции любой ФЦП на любом этапе реализации по собственной инициативе, поскольку в его ведении
18 См.: Дали регионам ответственность — дайте и деньги (из выступления председателя Комитета Совета Федерации по делам федерации и региональной политике на заседании «круглого стола» на тему «Правовые аспекты формирования и проблемы реализации федеральных целевых программ») // РФ сегодня. — № 11. 2006. — Шр:/ДотТеа. т/smV283.html.
находится ФАИП, содержащая перечень объектов, возводимых за счет средств федерального бюджета, и утверждается каждый год. Любой пересмотр этого перечня равносилен началу очередного пересогласования тех или иных целевых программ. В результате, отмечает В. Яковлев, до стадии практической реализации «доживают», как правило, не более трети изначально запланированных профильным министерством программных мероприятий. Кроме того, за месяцы, а иногда и годы согласований программные мероприятия устаревают вследствие изменчивости отраслевой конъюнктуры, предпочтений инвесторов, привлеченных к софинансированию, а также уровня закупочных цен. «Вырванные» из программного контекста и устаревшие мероприятия при реализации уже не достигают программных целей, а зачастую вообще оказываются бессмысленными. Например, корректировка ФЦП «Экономическое и социальное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на 1996—2005 гг. и на срок до 2010 г.» потребовала провести в 2005 г. в течение 11 месяцев около 600 согласований с федеральными министерствами, ведомствами и властями регионов. Чтобы внести в правительство проект программы «Восстановление экономики и социальной сферы Чеченской Республики (на 2002 год и последующие годы)» на 2006 г., пришлось осуществить свыше 140 согласований19.
Помимо этого, ничуть не проще скорректировать ФЦП и по мотивам изменения финансирования. Особенности национального бюджетирования, к сожалению, таковы, что стратегически важные для страны программы могут финансироваться не более чем на треть, и отнюдь не по причине форс-мажорных обстоятельств, это — обыденная практика. И если общий объем финансирования сокращался, то и финансирование уменьшалось по каждому мероприятию, причем, при отсутствии их ранжирования по значимости и срочности (чем грешит большинство ФЦП), не обязательно пропорционально, а в зависимости от лоббистских возможностей руководителей ответственных ведомств, госкомпаний и регионов.
Что характерно, подчеркивает В. Яковлев, за результаты всех этих проволочек, за устаревание и снижение качества ФЦП в результате усечения в ходе согласований МЭРТ РФ не несет никакой ответственности. Ответственность ложится исключительно на профильные министерства, которые на
19 См.: Порядок формирования федеральных целевых программ трудно назвать разумным (из интервью министра регионального развития РФ Владимира Яковлева) //» Rbcdaily. ru». — 30/03/2006/. — http:// www. programs-gov. ru/cgi-bin/news. cgi?news=138&id_news=1398.
самом деле не могут отвечать за итоги реализации программ, поскольку эти итоги — следствие непродуманной системы формирования ФЦП.
Опыт формирования в рамках ФАИП перечня строек и объектов, финансируемых за счет ФЦП развития регионов, показывает, что между отраслевыми ведомствами и регионами существуют значительные разногласия в выборе приоритетов финансирования. А процедуры согласования этих приоритетов, рекомендованные МЭРТ РФ, настолько усложнены, что федеральные ведомства и регионы зачастую предпочитают просто бездействовать, лишь бы избежать многочисленных согласований, приводящих к потере управления ФЦП и срывам сроков их реализации. Поскольку ФЦП заведомо плохо скоординированы с региональными программами социально-экономического развития субъектов Федерации, программы не создают в регионах новых инфраструктурных решений, инновационных очагов, стимулирующих экономический рост. Вместо стратегических целей в программы вынужденно заносилось неоправданно большое количество текущих ведомственных мероприятий, а главное — закладывались задачи, которые вполне могли быть выполнены в рамках текущей деятельности субъектов и профильных министерств. Например, ФЦП «Юг России» зачастую финансирует строительство школ, больниц, коммуникаций и пр., что, безусловно, важно, но должно обеспечиваться средствами муниципальных бюджетов, а не федерального20.
На территории Юга правительство фактически не реализует ни одного серьезного проекта инфраструктурного и инновационного развития территорий. Назрела необходимость, считает В. Яковлев, проведения жесткой инвентаризации действующих программ, уменьшения их количества. Зато оставшиеся или пролонгированные программы при условии наполнения их новыми инфраструктурными проектами должны быть профинансированы полностью. Тем более, что на сегодняшний день «другой формы поддержки, кроме ФЦП «Юг России, у южных регионов нет»21.
В содержательной и документальной частях действующей ФЦП «Юг России» -2 стратегические объекты развития всего южного макрорегиона институционально не выделены, массово фигурируют
20 См.: Порядок формирования федеральных целевых программ трудно назвать разумным (из интервью министра регионального развития РФ Владимира Яковлева) //» Rbcdaily. ru». — 30/03/2006/. — http:// www. programs-gov. ru/cgi-bin/news. cgi?news=138&id_news=1398.
21 Г. Брик, начальник отдела целевых программ Департамента
экономического развития, инвестиций и внешних связей Краснодарского края. Июнь 2004 г.: www. kreml. org.
объекты локального значения и статуса, что неизбежно приводит к распылению средств. Однако эта программа, несмотря на критику независимых экспертов по поводу несовершенства ее организации, формирования и контроля, остается на сегодняшний день практически единственным инструментом государственной поддержки южных регионов. Безусловно, к приоритетам ФЦП должны относиться только те объекты, реализация которых способна генерировать общие для южного макрорегиона значительные позитивные изменения в динамике факторов, ресурсов и условий хозяйства, коммуникаций между ними и внешней средой, имеющие долгосрочный характер и отвечающие критериям роста его конкурентоспособности, устойчивости и безопасности, а, следовательно, и снижению социальной напряженности и росту благосостояния граждан.
Соответственно в модернизированном варианте ФЦП «Юг России» при ранжировании объектов (проектов) следует предусмотреть следующие их статусы: макрорегиональные, региональные, муниципальные и локальные, которые и должны определять соотношение выделяемых на их реализацию финансовых источников. В долевом соотношении финансирование за счет средств федерального бюджета и за счет других, предусмотренных программой, источников с учетом статуса объекта (проекта) целесообразно осуществлять по схеме: 1 : 0 — для стратегических объектов общенационального значения, имеющих статус «естественной монополии»; 1 : 1 — для стратегических макрорегиональных объектов, имеющих перспективное значение в развитии всех или нескольких регионов; 1 : 2 — для региональных стратегических объектов, имеющих значение в обеспечении модернизации и инновации экономики, преодоления стагнации региона или межрегионального сотрудничества; 1 : 4—для целевых объектов, имеющих значение для создания новых точек роста, модернизации и инновации, нормализации жизни населения после экстремальных событий на муниципальном уровне внутри регионов; 0 : 1 — для локальных инициативных объектов, вводимых хозяйственными субъектами за свой счет, либо с помощью средств муниципальных или региональных бюджетов развития22.
22 Иншаков О. В. О модернизации Федеральной целевой программы «Юг России». Доклад на Международной научно-практической конференции «Вековой поиск модели хозяйственного развития России». VII годичное заседание «Региональное экономическое пространство: интеграционные процессы», г Волжский, 23 — 25 сентября 2004 г — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004. С. 28; Митрофанова И. В. Программно-целевой подход к управлению территорией: анализ современного отечественного опыта // Региональная экономика: теория и практика. 2006. № 6. С. 33 — 34.
Следует констатировать, что разработка и реализация программ такого класса, как ФЦП «Юг России», не имеет пока эффективных, оперативных и гибких структур управления. Это, очевидно, в первую очередь можно объяснить отсутствием опыта: регионы, имея достаточно длительный опыт существования в качестве объектов управления, наработали пока еще весьма скромный опыт функционирования в качестве относительно самостоятельных субъектов управления.
Так, в первоначальном варианте структура управления ФЦП «Юг России» должна была включать: ФГУ «Объединенная дирекция ФЦП» при МЭРТ РФ, состоящее из общественной дирекции, при которой действует совет независимых экспертов, и исполнительной дирекции (см. рис. 1).
Для управления непосредственно ФЦП «Юг России» в ФГУ «Объединенная дирекция...» предполагалось создать две межрегиональные группы (одна — в г. Ростове, другая — в г. Ставрополе) с разделением зон ответственности. В их компетенцию должно было входить исполнение функции заказчика программы в зоне ответственности, что обусловливало и полномочия: согласование проектно-сметной документации, контроль исполнения, экспертиза технико-экономического обоснования проектов, контроль и согласование результатов конкурсов по определению исполнителей на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, приемка выполненных работ.
Экспертный совет межрегионального уровня, создаваемый на общественных началах, в состав которого предполагалось включить глав администраций, представителей Северо-Кавказского банка Сбербанка РФ и др., должен заниматься стратегическими вопросами — определением приоритетов и корректировкой распределения средств, заседания планировались ежеквартально. В перерывах между заседаниями должен был действовать президиум, для решения же текущих вопросов в составе управления капитального строительства ФГУ «Объединенная дирекция ФЦП» должна действовать рабочая группа в составе главных специалистов, осуществляющих технический надзор и контроль над программными объектами, выступая в функции заказчика-застройщика.
Между «Объединенной дирекцией» и субъектами ЮФО заключаются соглашения о разграниче-
ФГУ «Объединенная дирекция ФЦП» при Минэкономразвития РФ
Общественная дирекция Исполнительная дирекция
Совет независимых экспертов
Межрегиональные группы (взаимодействуют с Аппаратом полномочного представителя Президента РФ в ЮФО)
Экспертный
совет на
общественных
началах
I (г. Ростов-на-Дону)
Зона ответственности
1. Ростовская обл.
2. Волгоградская обл.
3. Краснодарский край
4. Астраханская обл.
5. Адыгея
60% проектов
X
Д (г, Ставрополь)
Зона ответственности
6. Дагестан
7. Ингушетия
8.Северная Осетия-Алания
9.Карачаево -Черкессия
10. Калмыкия
11 .Кабардино-Балкария 12. Ставропольский край
40% проектов
X
Регионы-субъекты ЮФО
Рис. 1. Схема управления ФЦП «Юг России» (предлагаемая в 2002 г.)
нии полномочий. Регионы выполняют часть функций заказчика-застройщика, которые реализуются либо через управления капитального строительства (УКСы), территориальные или отраслевые отделы капитального строительства (ОКСы), либо через создаваемые дирекции крупных объектов.
Регионы должны были заниматься разработкой технико-экономических обоснований проектов, выбором и подготовкой площадок под строительство, получением всех необходимых разрешений и согласований, выбором на конкурсной основе исполнителя, сдачей объектов в эксплуатацию, передачей объектов собственникам и эксплуатирующим организациям, контролем качества работ в течение гарантийного срока эксплуатации.
Однако реально сложившаяся в 2002 — 2004 гг. система, вернее даже схема управления оказалась существенно проще, но вряд ли эффективнее (рис. 2).
Разработка модернизированного варианта программы, действие которой рассчитано на период2007— 2012 гг., потребует совершенствования механизма управления за счет создания ряда новых структур.
Следует отметить, что сотрудниками экономического отдела Южного научного центра РАН,
Департамент региональных программ при Минэкономразвития РФ
Аппарат полномочного представителя Президента в ЮФО
Рабочие группы
Регионы-субъекты ЮФО
Рис. 2. Фактически действующая в 2002 «Юг России»
2004 гг. схема управления ФЦП
возглавляемого доктором экономических наук О. В. Иншаковым, неоднократно на протяжении последних двух лет вносились предложения по совершенствованию системы управления целевыми региональными программами и, в частности, ФЦП «Юг России». Так, предлагалось создать:
1) Дирекцию ФЦП при представительстве Президента РФ в ЮФО, которая будет постоянно заниматься стратегическими программно-целевыми исследованиями и обоснованием практических мер в данном направлении.
Разработка стратегических программ развития макрорегионов — новая, сложная и перспективная задача. Ее успешное решение возможно лишь на основе творческой кооперации в рамках комплексной, достаточной по численности и квалификации группы специалистов, которую следует создать под научно-методическом руководством СОПС Минэкономразвития и РАН при участии ЮНЦ РАН с привлечением ученых ведущих вузов Юга России. Опору такого коллектива и должна составить Дирекция ФЦП.
2) Стратегический совет ЮФО (ССЮФО) как постоянный орган для формирования пакета и экспертизы приоритетных программных проектов, проведения конструктивной оценки осуществляемых действий и достигнутых результатов с целью поэтапной ежегодной их корректировки на основе согласованности интересов представителей всех уровней власти, бизнеса и общественности.
ССЮФО и аппарат Правительства ЮФО, опираясь не ресурс легитимности, делегированный Президентом РФ федеральным округам, и используя региональный научно-образовательный
комплекс, должны разработать основные концептуальные направления развития Юга России в виде документа, затем довести его содержание до региональных властей в качестве рамочной постановки дальнейших разработок и проектов по ФЦП «Юг России». И только получение ответных стратегий развития каждого субъекта ЮФО в границах рамочных условий позволит скорректировать исходную постановку и затем утвердить и согласованный вариант модернизированной ФЦП, обеспечивая тем самым упорядоченную демократическую процедуру принятия решений, соблюдая баланс интересов центра, округа, регионов, внутрихозяйственных звеньев.
3) Централизованный стратегический финансовый фонд (ЦСФФ). В ФЦП «Юг России» не описан механизм целевой концентрации и эффективной канализации потоков финансовых средств на реализацию программных мероприятий, что приводит во многих случаях к невозможности контроля за их использованием и ведет к распылению средств и их нецелевому использованию. А потому создание на уровне макрорегиона, при Правительстве ЮФО ЦСФФ реализации ФЦП позволило бы аккумулировать финансовые средства, формирование и использование которых должно осуществляться на корпоративных началах, отражая горизонтальную и вертикальную интеграцию хозяйственного комплекса Юга России23.
Кроме того, в качестве необходимой меры предлагалось повысить уровень взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти, включая использование территориальных подразделений федеральных министерств и ведомств. Существенную помощь могли бы оказать межрегиональные ассоциации экономического взаимодействия (например, ассоциация «Северный Кавказ»), а также региональные коллегии федеральных органов исполнительной власти.
Следует отметить, что в апреле 2005 г. по распоряжению Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ было утверждено По-
23 Иншаков О. В. О модернизации федеральной целевой программы «Юг России». Доклад на Международной научно-практической конференции «Вековой поиск модели хозяйственного развития России». VII годичное заседание «Региональное экономическое пространство: интеграционные процессы», г. Волжский, 23 — 25 сентября 2004 г. — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2004. С. 35 — 36.
ложение «О Совете (общественном — прим. автора) по федеральным и региональным программам при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — СФРП) как действующем на постоянной основе консультационном органе.
СФРП был создан для выполнения следующих основных задач:
1) подготовка предложений и рекомендаций, направленных на разработку и реализацию перспективных федеральных и региональных программ;
2) взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными, научными и иными организациями по вопросам разработки и реализации федеральных и региональных программ;
3) мониторинг и комплексный анализ практики разработки и реализации федеральных и региональных программ, в том числе их финансирования;
4) подготовка предложений по ежегодному финансированию федеральных программ из федерального бюджета для Председателя Совета Федерации, ежегодному финансированию региональных программ для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также предложений по финансированию указанных программ из других источников в соответствии с законодательством Российской Федерации;
5) поддержка инициатив, направленных на повышение эффективности реализации федеральных и региональных программ;
6) разработка механизма координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных и научных организаций, бизнес-сообщества при подготовке и реализации федеральных и региональных программ;
7) подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации в целях разработки и реализации перспективных федеральных и региональных программ;
8) подготовка предложений по реализации экспериментальных программ в регионах Российской Федерации.
В соответствии с указанными задачами СФРП должен осуществлять следующие функции: 1) проводить анализ федеральных и региональных про-
грамм; 2) готовить предложения и рекомендации по разработке и реализации перспективных федеральных и региональных программ; 3) обеспечивать Председателя Совета Федерации информацией и материалами, содержащими экспертную оценку федеральных и региональных программ, анализ их реализации; 4) осуществлять взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными, научными и иными организациями, консультативными и экспертными советами в Российской Федерации и за рубежом по вопросам своей деятельности24.
По мнению сотрудников экономического отдела Южного научного центра РАН, политика выравнивания регионального развития близка к пределу. Поляризация — принцип стратегического развития регионов, способствующий успешности лишь начальной фазы экономического подъема. Необходимо перейти от рассмотрения Юга России как «кладовой» природных ресурсов к формированию инфраструктурного комплекса инновационного типа. Именно опережающее развитие инфраструктуры может стать началом экономического процветания Юга, поможет преодолеть негативные тенденции и вывести в фазу интенсивного развития через опережающее развитие ключевых инфраструктурных отраслей макрорегиона — транспорта и энергетики. Северный Кавказ как «опорный регион» должен быть выделен в Генеральной схеме пространственного развития России с указанием его функций, а также национальных задач.
Программно-целевой подход в развитии ЮФО должен опираться на тщательно сформулированную Концепцию и Стратегию, определение не только источников, но и инструментов, каналов и форм финансирования с привлечением средств федерального и региональных бюджетов, а также частных инвесторов и сбережений населения. Ведь формирование целевой программы развития территории при отсутствии стратегии и концепции, неясности стратегических приоритетов нарушает саму логику научного предвидения.
Итоговое формирование комплекса мер по обеспечению экономического роста на Юге целе-
24 См.: Положение о Совете по федеральным и региональным программам при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (утверждено распоряжением Председателя Правительства РФ от 12 апреля 2005 г.
№ 148рп-СФ); Распоряжение Председателя Правительства РФ от 12.04.2005 г. № 148рп-СФ «О Совете по федеральным и региональным программам при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
сообразно осуществить после обсуждения проекта Концепции (стратегии) с руководством регионов ЮФО, научной общественностью и в заинтересованных министерствах и ведомствах25.
Как подчеркнул министр регионального развития РФ В. Яковлев, необходима принципиально новая стратегия целевых программ. Во-первых, Россия остается «страной диспропорций» — экономических, демографических, инфраструктурных. Защита единства страны, упрочение Федерации — это задачи не только для политиков, но и для государственных инвест-менеджеров. ФЦП должны ставить своей задачей не просто «сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов», но, прежде всего, формирование единой замкнутой системы национальных инфраструктур и коммуникаций, геополитически связывающих всю страну. Надо отдать должное Правительству РФ: удельный вес инфраструктурных программ в перечне ФЦП растет год от года, но все же пока недостаточен.
Во-вторых, привлечение бюджетных ресурсов, как справедливо отметил Президент России В. Путин, логичнее всего там, где конкуренция частных производителей почти бессильна, где очевидны долгосрочные, стратегические интересы всего российского общества и где просто не может быть быстрой коммерческой отдачи, при этом необходимо обеспечить широкое вовлечение крупного бизнеса в решение приоритетных общегосударственных задач в крупные национальные проекты. Особое значение в этой связи глава государства придает участию бизнеса в реализации крупных инфраструктурных проектов: транспортных, магистральных, связанных с энергообеспечением, укреплением приграничной инфраструктуры. Частный капитал, по мнению Президента РФ, вполне способен эффективно и самостоятельно развивать с выгодой и для себя, и для государства социальную инфраструктуру вокруг новых дорог, портов, поселений. Однако большой бизнес не может и не станет участвовать в этих проектах по приказу и поверит в серьезность инвестиционных планов государства не раньше, чем государство наведет порядок в собственных инвестициях. Роль ФЦП — быть индикатором для ориентирующихся на государство инвесторов в субъектах РФ,
25 См.: Обеспечение экономического роста в Северо-Кавказском регионе на основе создания трансконтинентальных МТК и повышения его роли в приграничном сотрудничестве РФ с сопредельными государствами на период 2006 — 2010 гг.: (концепция): препринт # WR/2005/29/О. В. Иншаков (рук. авт. кол.) и др. — Волгоград: Изд-во ВолГУ. 2005.
способствовать формированию инвестиционного каркаса страны.
В-третьих, среди действующих ФЦП недопустимо мало крупных программ технологического развития, которые могли бы содействовать формированию в регионах полюсов инновационного роста, территориально-производственных комплексов (кластеров), соединяющих воедино очаги инновационного роста, индустриальные зоны и инфраструктурные цепочки. Разработка и реализация ФЦП нового поколения — задача уже сегодняшнего дня26.
В заключение необходимо отметить, что Правительство РФ приняло решение продлить на 2007 г. срок реализации ФЦП «Юг России», предполагаемые затраты составят более 6 млрд 952 млн руб., причем из федерального бюджета будет выделено около 5 млрд руб.. Такое решение вызвано необходимостью завершить уже начатое строительство по ряду объектов. В частности, средства будут направлены на развитие туристско-рекреа-ционного комплекса, в том числе в Республиках Адыгея, Кабардино-Балкарии, в Краснодарском и Ставропольском краях, обустройство беженцев и вынужденных переселенцев, реконструкцию гидротехнических сооружений, развитие промышленности и производственной инфраструктуры, а также социальной сферы27.
Кроме того, начата разработка ФЦП «Юг России» на 2008 — 2012 гг. Как подчеркнул, ссылаясь на заявление главы Министерства экономического развития и торговли РФ Г. Грефа, Президент РФ В. В. Путин, это свидетельствует о возросшем внимании федерального центра к проблемам развития южных территорий и планах выделения ресурсов на эти цели. Причем существенные государственные ресурсы будут направлены на снятие в регионах Юга России инфраструктурных ограничений для бизнеса, что предполагает приоритетность инвестиционных проектов, направленных на развитие транспортного комплекса, коммунальной инфраструктуры, энергетики, создание логистических центров28.
26 См.: Порядок формирования федеральных целевых программ трудно назвать разумным (из интервью министра регионального развития РФ Владимира Яковлева) //» Rbcdaily. ru». — 30/03/2006/. — http:// www. programs-gov. ru/cgi-bin/news. cgi?news=138&id_news=1398.
27 См.: Правительство РФ продлило на 2007 г. срок реализации ФЦП «Юг России» и выделяет на эти цели более 5 млрд руб. — АЭИ «ПРАЙМ-ТАСС». — http://www. programs-gov. ru/cgi-bin/news. cgi?news=138&id_news=1548.
28 См.: Путин заявляет о начале разработки ФЦП «Юг России» на 2008-2012 годы. — РИА «Новости». — http://www. programs-gov. ru/cgi-bin/news. cgi?news=138&id_news=1582.
