CC BY
951
5.5. ЭВОЛЮЦИЯ ПРАВА ГРАЖДАН НА ОБРАЩЕНИЕ В ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ
Адамова Э.Р., соискатель
Казанский государственный университет
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Аннотация. В данной статье рассматривается становление и развитие института конституционного права на обращение в органы государственной власти в России.
Ключевые слова: конституционное право, обращение в
органы государственной власти
Институт права граждан на обращения в нашей стране имеет многовековую историю. Предоставление гражданам права обращаться с челобитной до самого государя впервые было закреплено в первом кодексе феодального права русского централизованного государства - Судебнике Ивана III 1497 года.
Отметим, что процесс становления института права обращения граждан был довольно долгим и проходил несколько этапов. В допетровский период формировалось само право на обращение, уточнялись субъекты обращений, порядок работы с челобитными во властных структурах, меры ответственности должностных лиц и жалобщиков1. Так, например, в Судебнике 1550 года регламентация была уточнена и конкретизирована2. Также следует отметить, что важным документом в развитии института права на обращение было Соборное уложение 1649 года. В соответствии со статьями Уложения жалобщикам было запрещено обращаться с челобитными непосредственно к царю3. Согласно Соборному уложению была установлена субординация при подаче челобитных. Был введен приказ как орган управления, который был обязательной инстанцией, предшествующей обращению к суду самого государя. Только в случае отказа в приеме челобитной или нерешении принятого дела жалобщик мог обратиться непосредственно к мо-нарху4. Как видно, уже в то время челобитные были
1 Судебник 1497 г. // Российское законодательство Х-ХХ веков. В девяти томах /Под общ. ред. О.И. Чистякова. Т.2. Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства / Под ред. А.Д. Горского. М: Юридическая литература, 1985. - С. 87.
2 Штамм С.И. Судебник 1497 года / С.И. Штамм. М., 1955. -С. 77.
3 Тихомиров М.Н., Епифанов П.П. Соборное уложение 1649 года // Учебное пособие для высшей школы. М: МГУ, 1961. -С. 7.
4 Там же. - С. 8.
важным способом обратной связи отдельных слоев населения с органами власти и должностными лицами.
При проведении административной реформы Петр I учитывал и такой фактор, как работа с жалобами граждан. Однако, создав Сенат и коллегии, он не смог освободиться от наплыва челобитных и челобитчиков. Поэтому Петром I была введена должность рекетмейстера. Как писал сам Петр I в Указе "О генерале рекетмейстере" от 23 февраля 1722 года, "челобитчики... везде докучают, прошения свои приносят его величеству самому, не дая нигде покоя"5. Важно отметить, что в соответствии с названным Указом впервые была образована служба по работе с челобитными.
В 1763 году императрица Екатерина II подписала Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя, которым устанавливалась процедура рассмотрения жалоб по существу. Дела, подлежащие судебному разбирательству, возвращали просителям для передачи дела в суд6. Значение Манифеста от 14 июня 1763 г. состоит в том, что он, во-первых, был первым актом, установившим порядок разбирательства обращений по существу. Во-вторых, он определил порядок работы с обращениями всего государственного аппарата, а не только статс-секретарей. В-третьих, он впервые разделил административное и судебное производство по обращениям в государственные органы7.
Очередные изменения в порядок производства по обращениям в органы государственной власти были внесены разработанным М.М. Сперанским Манифестом "Об образовании Государственного Совета" от 1 января 1810 г. В соответствии с ним в составе Государственного Совета создавалось специальное подразделение, возглавляемое одним из членов Совета - Комиссия прошений, которая принимала обращения на высочайшее имя. Указом от 21 марта 1890. Комиссия по принятию прошений была преобразована в Канцелярию Его Императорского Величества по принятию прошений на Высочайшее Имя приносимых. Незначительные изменения в порядок принятия и рассмотрения обращений были внесены Манифестом 1895 г. "О Государственном Совете и его преобразовании".
Следующим звеном в системе учреждений, занимавшихся приемом жалоб и иных обращений российских подданных, было Особое присутствие предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правитель-
5 Преображенский А.А. Законодательство Петра I / Отв. ред. А.А. Преображенский, Т.Е. Новицкая. М.: Юридическая литература, 1997. - С.88.
6 Законодательство Екатерины II: В II томах /Под ред. О.И. Чистякова, Т.Е. Новицкой.- М: Юридическая литература, 2000. - С. 516 - 517.
7 Там же. - С. 520.
ствующего Сената. Особое присутствие рассматривало только те жалобы, которые отправлялись в него главноуправляющим Канцелярии, и никакие другие жалобы, прошения, объяснения, документы и иные бумаги им ни от кого не принимались.
После Октябрьской революции 1917 г., напротив, действие всех ранее действовавших правил по работе с обращениями граждан было прекращено. В первые годы советской власти отсутствовали специальные нормативные акты, регламентирующие работу с обращениями граждан. Основные принципы этой деятельности, начиная с приема граждан до вынесения решений по ним, разработал В.И. Ленин8. Первым актом, относящимся к институту обращений, было Постановление VI Всероссийского Съезда Советов от 8 ноября 1918 г. "О точном соблюдении законов". Этим актом устанавливалась обязанность всех должностных лиц и учреждений Советского государства принимать обращения от "любого гражданина Республики, желающего обжаловать их действия, волокиту или чинимые ему в его законных притязаниях затруднения"9. Декретом СНК РСФСР от 30 декабря 1919 года "Об устранении волокиты" устанавливался определенный порядок подачи и рассмотрения жалоб. Обязанность контролировать организацию приема и рассмотрения жалоб и заявлений Декретом ВЦИК от 12 апреля 1919 года была возложена на органы государственного контроля, при которых создавались специальные бюро по рассмотрению жалоб и заявлений.
В дальнейшем разнообразными актами высших и центральных органов государства анализировалось положение дел с рассмотрением жалоб граждан, регламентировался порядок этой работы.
В августе 1958 года ЦК КПСС принял Постановление "О серьезных недостатках в рассмотрении писем, жалоб и заявлений трудящихся", в котором ставился вопрос о привлечении к этому делу общественности. Конкретные мероприятия, направленные на устранение волокиты, содержатся в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 25 февраля 1960 года "О мерах по устранению канцелярско-бюрократических извращений при оформлении трудящихся на работу и разрешении бытовых нужд граждан". В сентябре 1967 года ЦК КПСС принял Постановление "Об улучшении работы по рассмотрению писем и организации приема трудящихся", в котором особо подчеркивалось, что письма граждан являются одной из важных форм укрепления и расширения связи партии с народом, участия населения в управлении государственными делами, средством выражения общественного
мнения, источником информации о жизни страны10.
Основным же нормативным актом, регламентирующим порядок обращений граждан в органы власти, являлся Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан". Данный указ закреплял правила, сроки рассмотрения обращений граждан, обязательные для всех органов власти и общественных организаций. Президиум Верховного Совета подчеркивал, что органы государственной власти должны обеспечить необходимые условия для реализации гражданами права обращаться с предложениями, заявлениями и жалобами. Руководство страны признавало, что нередко встречались случаи несвоевременного рассмотрения обращений, формальных ответов на задаваемые вопросы, уклонения должностных лиц от личного приема граждан. Недостаточно осуществлялся контроль за исполнением принятых решений. Отдельными общественными организациями слабо велась работа по разъяснению действующего законодательства, не изучались причины, порождающие жалобы, не принимались соответствующие меры для устранения этих причин. Причины же, порождающие жалобы, были весьма разнообразными, чаще всего в их основе лежало невнимательное отношение к человеку, к его правам.
Следует отметить и тот факт, что в первых советских конституциях право на обращения в органы государственной власти также зафиксировано не было, оно регулировалось постановлениями и другими подзаконными актами.
Институт же права граждан на обращения впервые был включен в Конституцию СССР в 1977 году. Так, в статье 49 Конституции было записано, что граждане имеют право "вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе"11. Также предусматривалось участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов (ст.ст. 7-8). При этом гражданами закреплялось право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (ст. 48).
В свою очередь Конституция РСФСР 1978 г. в статье 47 закрепила право граждан "участвовать в управлении делами общества и государства как непосредственно, так и через своих
8 Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба. М., Изд-во 10 Там же. - С.19.
Моск. рабочий, 1972. - С.6.
9 Мальков В.В. В учреждение поступила жалоба. М., Изд-во 11 Конституция СССР 1977 г. //Ведомости ВС СССР. 1977.
Моск. рабочий, 1972. - С.17. № 41. Ст. 617.
представителей"12, а статья 51 гласила, что "граждане Российской Федерации имеют право направлять личные и коллективные обращения в государственные органы и должностным лицам, которые в пределах своей компетенции обязаны рассмотреть эти обращения, принять по ним решения и дать мотивированный ответ в установленный законом срок". Это означало, что институт права граждан на обращения в органы власти стал конституционной нормой, конституционным правом на непосредственное участие граждан в управлении государственными и общественными делами.
При этом важно отметить, что после вступления в силу Конституции СССР 1977 года закон о порядке рассмотрения обращений, жалоб и заявлений граждан так не был принят. Лишь спустя много лет, в декабре 1989 года, Генеральный прокурор СССР А.Я. Сухарев внес в Верховный Совет СССР проект Закона о порядке рассмотрения жалоб граждан в органах государственного управления, на предприятиях, в учреждениях и организациях. Законопроект был направлен на проработку в комитеты и комиссии Верховного Совета СССР, однако поддержки также не получил.
В 1990 году Комитетом Верховного Совета СССР по вопросам гласности, прав и обращений граждан был подготовлен и опубликован для обсуждения на страницах журнала "Народный депутат" проект Закона СССР об обращениях граждан. Данный законопроект также принят не был13.
Современное законодательство и, в частности, Конституция Российской Федерации 1993 года в статье 33 обеспечивает возможность влияния гражданина на деятельность государства и органов местного самоуправления, защиты личностью своих прав посредством жалоб, заявлений, предложений, ходатайств. Реализация данного права исключает возможность преследования со стороны государства за коллективные и индивидуальные обращения. Обращаться в органы власти могут несовершеннолетние граждане, трудовые коллективы, организации граждан по партийному признаку и т.д. Кроме того, статья не запрещает и иностранным гражданам, а также лицам без гражданства использовать это право. Также Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила особый вид обращений - обращение за судебной защитой, предусмотренное ст. 46 Конституции Российской Федерации.
В свою очередь закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» закрепляет круг лиц, действия кото-
12 Конституция РСФСР 1978 г. //Ведомости ВС СССР. 1978. № 15. Ст. 407.
13 Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия /Под ред. А.В. Иванченко. - М.: Фонд
«Либеральная миссия», 2003. - С.56.
рых можно обжаловать в суд14. К ним относятся: государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия и учреждения, предприятия и их объединения, общественные объединения и должностные лица, государственные служащие. Граждане вправе обжаловать как действия, так и послужившую основанием для совершения действий информацию. Однако федеральное законодательство не закрепляет конкретного перечня действий органов и должностных лиц, государственных служащих, которые могут быть обжалованы, т.к. обжаловать можно любые действия и решения, которые нарушают права и свободы граждан.
Конституцией Российской Федерации в ст. 125 предусматривается индивидуальная и коллективная жалобы граждан на нарушение их конституционных прав в Конституционный Суд Российской Федерации, который проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Таким образом, на протяжении многих столетий законодательство об обращениях граждан развивается и совершенствуется, однако при разработке нормативных правовых актов не в полной мере учитываются многие важные положения, касающиеся порядка обращений в органы государственной власти и их рассмотрения должностными лицами.
Анализ исторической, научной и правовой литературы, а также ранее действующего законодательства, вплоть до источников права древней Руси, позволяет сделать вывод о том, что от содержания права на обращения в органы государственной власти зависит форма его выражения. Учитывая данный критерий, можно выделить три основных этапа в развитии права на обращения в органы государственной власти:
первый этап - правовая несформированность института права граждан на обращения (1Х-ХУ вв.) -характеризуется отсутствием правового закрепления данного права;
второй этап - правовой (XV в. - 1977 г.) - характеризуется появлением первых правовых актов, закрепляющих право на обращения в органы государственной власти и регулирующих порядок подачи и рассмотрения различного рода обращений;
третий этап - конституционно-правовой (с 1977 г. -по настоящее время) - характеризуется первым закреплением права на обращения в органы государственной власти в Основном Законе государства.
14 Закон Российской Федерации от 27.04.1993 № 4866-1 (ред. от 14.12.1995) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» //Российская газета. 1993. 12 мая. -С.15.
