CC BY
68
Тема номера
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА И УПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИЯМИ
Вестник Омского университета. Серия «Экономика». 2012. № 1. С. 5—11.
УДК 332.13
ЭВОЛЮЦИЯ И ПЕРСПЕКТИВЫ МАКРОРЕГИОНАЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИИ
EVOLUTION AND PROSPECTS MACROREGIONAL REGULATIONS IN RUSSIA
О.М. Рой
O.M. Roy
Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского
Раскрывается роль макрорегионального экономического регулирования в России, прослеживается эволюция устойчивых форм и механизмов межрегионального взаимодействия, формулируются проблемы и перспективы развития административно-территориального развития страны на ближайшие годы.
In article the role of macro regional regulation in Russia is opened, the evolution of the steady forms and mechanisms of interregional interaction is traced, the problems and prospects of development of administrative -territorial development of the country the coming years are formulated.
Ключевые слова: макрорегион, макрорегиональное регулирование, экономический район, федеральный округ, межрегиональные связи, федеральные целевые программы.
Key words: маcroregion, маcroregional regulation, economic district, federal district, interregional communications, federal target programms.
Роль макрорегионального регулирования в последнее время привлекает всё большее внимание как со стороны представителей власти, так и экспертного сообщества, усматривающего серьёзные недостатки сложившейся в России административно-территориальной сетки. Утверждённая Конституцией 1993 г. действующая схема административно-территориального деления сохранила максимальную преемственность со схемой советского периода, практически в общих чертах сохранив прежнюю модель территориального устройства, основанную на устоявшейся с конца 30-х гг. триаде край-область-республика. Однако реконструированная в рамках постсоветской Конституции категория автономных округов оказалась крайне неэффективной и малопродуманной новацией, законсервировавшей крайнюю отсталость ряда соответствующих единиц, получивших в соответствии с Основным законом до этого невиданные экономические возможности, но оставшихся при своих малоперспективных ресурсах. Результаты социально-экономического развития страны за последние 15 лет наглядно показали недальновидность этой конструкции, что
привело к некоторым изменениям установленной модели: пять автономных округов, войдя в состав другого субъекта федерации, фактически прекратили своё существование в качестве самостоятельных субъектов РФ.
Политические последствия формирования положенной в Конституцию схемы административно-территориального деления заметно охладили пыл её разработчиков, заставив их сместить акцент на необходимость формирования надобщинных, макрорегиональных комплексов, нацеленных на повышение скоординированности между соседствующими субъектами федерации, вынужденных в современной ситуации больше конкурировать друг с другом, нежели выходить на совместные, взаимовыгодные проекты. Вследствие перехода на рыночные отношения новоявленные субъекты федерации значительно меньше стали форсировать реализацию межрегиональных проектов, добиваясь от центра бюджетных вливаний в возведение объектов исключительно с местной пропиской. Такой региональный эгоизм способствовал значительному усилению экономической дифференциации между регионами,
© О.М. Рой, 2012
нарастанию центробежных тенденций в развитии российского общества, нерациональному распределению бюджетных ресурсов.
В этих условиях оживились дискуссии о необходимости пересмотра существующей в России территориальной сетки и её трансформации в сторону укрупнения административно-территориальных звеньев и усиления их экономического потенциала. Оживлению этой дискуссии сопутствовали официальные сведения органов федеральной власти о крайней неравномерности социально-экономического развития регионов, об отсутствии у большинства из них способности обходиться без бюджетных дотаций. В связи с этим на сайте Министерства регионального развития даже появился проект о возможности создания на территории РФ 15-20 новых административно-территориальных единиц, воплотивших в своём составе новые требования к экономической самодостаточности региона и сбалансированности его отраслевой структуры. В проекте ЗАО «Стратегия-Центр» приводятся сценарии формирования на территории страны порядка 9 макрорегионов с ярко выраженной производственной специализацией: Московский, Балтийский, Юга России, Поволжский, Западно-Сибирский, Арктический, Сибирский, Уральский и Дальневосточный [1]. Проект ЗАО «Стратегия-Центр» предусматривает закрепление за макрорегионами центров управления, обеспечивающих на смежных территориях всю полноту и комплексность инфраструктуры, стимулирующих инновационную активность местных хозяйствующих субъектов и создающих условия для вовлечения регионов в мировое экономическое пространство. При этом содержание проектов макрорегионального развития формируется в зависимости от избранного сценария развития страны, определяемого действующей концепцией её социально-экономического развития.
Произошедшее в рамках оптимизации президентской власти в 2000 г. разделение страны на федеральные округа не имело под собой цели замены действующей схемы экономического районирования. Однако с течением времени все плановые и программные документы стали готовиться под явным влиянием новой схемы политической дифференциации. При этом произошёл разрыв уже налаженных в советский период связей между регионами, входящими в отдельные экономические районы. Трудно объяснить уход Пермской области (края) из Уральского экономического района в Приволжский федеральный округ или включение в УрФО ХМАО-Югры, являющегося клю-
чевым структурным элементом Западно-Сибирского экономического района. Выделение федеральных округов фактически сделало неактуальным наработанную в советское время схему экономического районирования: даже органы статистики провели существенную реорганизацию своей отчётности, преимущественно перейдя на учёт социально-экономических показателей в разрезе федеральных округов.
В связи с этим возникает вопрос, насколько востребованной в настоящее время представляется такая трансформация? Утратила ли свой эвристический потенциал концепция экономического районирования? Какими могут быть перспективные формы межрегионального взаимодействия в краткосрочной перспективе? Каким должно быть макрорегиональное регулирование? Все эти вопросы нуждаются в серьёзной теоретической проработке.
Макрорегион - территория, локализованная в границах крупных территориальных образований, сформированных из совокупности административно-территориальных единиц с целью создания межрегиональной общности, реализующей интеграционные возможности каждой из входящих в эту совокупность единицы. Ключевой особенностью макрорегиональ-ных образований является их вторичный административный характер, привязанный к административной первичности составляющих макрорегиональный уровень исходных территориальных единиц. Макрорегионы не являются административно-территориальными единицами, будучи одной из форм территориальной дифференциации, обеспечивающей рационализацию в системе государственного управления, будучи институциональной формой экономического сотрудничества между регионами. Создание макрорегиональных комплексов, осуществляемое посредством выделения в административно-территориальной сетке укрупнённых территориальных образований, способствует повышению скоординированности действий руководителей первичных административно-территориальных единиц, эффективности взаимодействия между ними, реализации стратегических приоритетов в развитии самого национально-государственного образования.
Формирование макрорегионального уровня государственного управления выполняет преимущественно экономическую функцию, на базе которого формируются крупномасштабные инфраструктурные проекты, стимулирующие развитие административно-территориальных единиц. Макрорегиональный уровень
управления выступает промежуточным звеном в системе взаимоотношений между национально-государственным образованием и первичными административными единицами. Благодаря макрорегиональному уровню государство имеет возможность проводить более направленную и сбалансированную региональную политику, основанную на выделении базовых приоритетов и учёте неоднородности социально-экономического развития различных территориальных образований. Через макрорегионы государство также содействует созданию эффективной схемы общественного разделения труда, распределения бюджетных ресурсов и реализации масштабных межрегиональных инвестиционных проектов.
Образование макрорегионов стимулируется органами власти в связи с необходимостью оптимизации межрегиональных связей и формирования крупных инвестиционных проектов, основанных на глубоком знании экономических возможностей территорий и их реальных потребностей в привлечении дополнительных ресурсов. Формирование макрорегионального уровня преследует удовлетворение экономических, экологических, социальных, инфраструктурных интересов административно-территориальных единиц в условиях дефицита бюджетных ресурсов и стратегических приоритетов развития самого государства.
Макроэкономическое регулирование призвано наладить механизмы выравнивания уровня социально-экономического развития между регионами, скорректировать бюджетную и налоговую политику и стимулировать возможности межрегиональной кооперации.
Статус макроэкономических единиц существенно различается от страны к стране, проявляя значительное разнообразие, вызванное особенностями конституционного устройства национально-государственного образования, государственной региональной политики и пр. Например, в США выделяется четыре макрорегиона: Юг, Запад, Северо-восток и Средний Запад. Северо-восток считается главной мастерской Америки: именно здесь размещены её головные административные центры, сюда устремляются финансовые, транспортные и миграционные потоки, которые распределяются затем по всей стране. Средний Запад рассматривается как основа промышленности и сельского хозяйства. Отсталость Юга, наблюдавшаяся в прошлые годы, в настоящее время компенсируется тем, что регион занимает первое место в стране по добыче нефти, природного газа, угля, фосфоритов, по мощности элек-
тростанций, нефтехимических комбинатов. На Юге страны концентрируется 9/10 выпуска тканей и табачных изделий. Что касается Запада, то факт его более позднего освоения способствовал тому, что здесь стали зарождаться самые современные и технологически эффективные способы производства. Именно здесь создана Силиконовая долина и функционирует ряд крупнейших университетов страны, именно здесь сосредоточены ведущие инновационные предприятия. Любопытное обстоятельство: в Калифорнии только в два раза меньше автомобилей, чем во всех остальных 49 штатах страны. При этом Калифорния находится далеко за пределами столичного мегаполиса страны, являясь важнейшим источником экономического влияния на тихоокеанском побережье США.
Как можно видеть, анализируя порядок выделения макрорегионов в США, такой их подбор позволяет снизить до минимума дифференциацию социально-экономического развития между регионами страны. Такое разделение наглядно демонстрирует преимущества и недостатки каждого такого макрорегиона и заставляет государство удерживать их возможное экономическое «разбегание».
Макрорегиональные образования создаются в границах, не имеющих устойчивого характера, вне связи с исторически и культурно обособленными административно-террито-
риальными единицами. Основное назначение макрорегиональных комплексов заключается в проведении экономической политики государства, проводниками которой на местах являются не столько представители региональных элит, сколько руководители национальногосударственных образований. Представители государства должны твёрдо удерживать руководителей регионов от «территориального эгоизма», равномерно и осознанно распределяя национальное богатство между регионами страны. Именно федеральные власти должны были удержать Сибнефть в 2006 г. от перерегистрации с Омской области на Санкт-Петербург.
В России сложился уникальный опыт формирования макрорегиональных образований с опорой на создание экономической самодостаточности этих формирований в рамках сложившейся системы общественного разделения труда. Особенно интересными в этом плане представляются исследования формирования макрорегиональных комплексов в организации территориально-производственных комплексов (ТИК), выполненные отечественным учёным Н.Н. Колосовским ещё в начале ХХ в.
Введенное Н.Н. Колосовским понятие ТПК позволяло заложить концептуальную основу в порядок размещения производительных сил на крупной территории. Как писал Н.Н. Колосов-ский, «не ко всякой произвольно взятой хозяйственной территории или группе производств можно применить понятие производительных сил». Лишь достаточно крупные и экономически самостоятельные хозяйственные территории позволяют применить это понятие без противоречий; это могут быть либо целые государства, либо районы этих государств, либо подрайоны, достаточно сильные экономически» [2, с. 29].
Таким образом, понятие «территориальнопроизводственного комплекса» выполняет у Н.Н. Колосовского роль эквивалента понятия «производительные силы» по отношению к локальному территориальному образованию, в рамках которого социальные, географические и экономические параметры переплетены наиболее сильно. Под «территориально-производственным комплексом» Н.Н. Колосовский подразумевает «взаимообусловленное (соподчиненное) сочетание производственных предприятий и селитьбы (населенных мест) либо на ограниченной территории (локальные комплексы), либо на территории экономического района или подрайона (районные комплексы) [2, с. 142]. При этом Н.Н. Колосовский подчеркивал коренное отличие ТПК от простого сосуществования предприятий, которое он называет «группировкой». А «при условии глубоких технологических связей комплекс может переходить в форму комбината» [2, с. 142].
Естественно, что не ко всякой административно-территориальной единице можно применить такое понятие, и поэтому ТПК стал формообразующим инструментом для определения границ крупных и экономически самостоятельных территорий страны. Именно прообразами таких ТПК стали сформированые в рамках индустриализации страны экономические районы.
Модель экономического районирования была адаптирована к новой административнотерриториальной сетке, включающей такие административно-территориальные единицы, как края, области, автономные республики и автономные области. В 1920 г. в соответствии с планом электрификации страны ГОЭЛРО было выделено 8 районов: Северный, ЦентральноПромышленный, Южный, Поволжский, Уральский, Кавказский, Западно-Сибирский, Туркестанский. Далее в 1921 г. с участием Госплана был разработан проект районирования, в соответствии с которым территория СССР была
разделена на 21 экономический район. При разделении в расчёт закладывались отраслевые приоритеты страны, увязанные с целями перспективного развития территорий. В соответствии с проектом страна делилась на 21 экономический район: Центрально-Промышленный, Центрально-Черноземный, Северо-Западный, Северо-Восточный, Вятско-Ветлужский, Средне-Волжский, Нижневолжский, Западный, Юго-Западный, Южно-горнопромышленный, Кавказский, Уральский, Обский, Кузнецко-Алтайский, Енисейский, Ленско-Байкальский, Якутский, Дальневосточный, Западно-Казахский, Восточно-Казахский, Среднеазиатский.
Однако уже в 1938-1940 гг. Госпланом СССР была разработана новая сетка экономических районов, в соответствии с которой произошло укрупнение экономических районов до 13 единиц. Именно в рамках новой сетки были утверждены и реализованы государственные планы народного хозяйства в четвертой, пятой и шестой пятилетках. Планы составлялись по отраслям, экономическим районам и союзным республикам. В 1963 г. Госпланом СССР было предложено разделение территории страны на 18 крупных экономических районов с учетом их природных и экономических особенностей. В РСФСР были учреждены 10 крупных экономических районов: Центральный, Северо-Западный, Центрально-Черноземный, Волго-Вятский, Поволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский и Дальневосточный. Эти экономические районы представляли собой крупные территориально-производственные комплексы, в состав которых входило несколько областей (краев) или республик.
После того как в 1982 г. Северо-Западный район был разделен на два района - СевероЗападный и Северный, сформировался последний вариант экономического районирования, который включал 19 крупных экономических районов, из которых 11 приходилось на территорию России. Оставшиеся годы до кардинальных изменений начала 90-х гг. прошли под существенным влиянием действующей схемы районирования, с учётом которой формировались инвестиционные проекты, прокладывались транспортные и инфраструктурные сети.
Основой территориально-производственного комплекса, в соответствии с концепцией
Н.Н. Колосовского, выступает энергопроизводственный цикл. Энергопроизводственный цикл представляет собой «всю совокупность производственных процессов, развертывающихся в экономическом районе на основе данного ви-
да сырья и энергии от первичных форм - добычи и облагораживания сырья до получения всех видов готовой продукции, которые возможно получить на месте, исходя из требований приближения производства к источникам сырья и требований комплексного использования всех компонентов сырьевых и энергетических ресурсов данного типа» [2]. Ключевыми элементами любого энергопроизводственного цикла являются сырье и энергия. Переход от одного вида энергии к другому изменяет состав производств, входящих в цикл.
Контуры экономических районов, учреждённых в советский период, были сформированы в границах сосредоточения базовых для данной территории отраслей и обслуживающих эти отрасли вспомогательных производств, специализирующихся на поставках на ведущие предприятия региона сырья, деталей, узлов и пр. Формирование экономических районов способствовало кооперации смежных производств, минимизации стоимости на реализацию инфраструктурных проектов. Важнейшим районообразующим фактором выступали природные факторы (климат, рельеф, общность речного или морского сообщения), наличие крупных месторождений полезных ископаемых, высокая плотность населения и присущий ей трудовой и интеллектуальный потенциал, накопленный ими трудовой опыт и т. д.
Концепция экономического районирования позволила в советский период осуществить крупные экономические проекты, направленные на масштабную индустриализацию страны, формирование мощной инженерной и транспортной инфраструктуры, выстроить устойчивые межрегиональные связи.
В 1990 г. необходимость сохранения кооперационных связей, разрушающихся под влиянием распада СССР, заставила регионы формировать межрегиональные ассоциации, призванные обеспечить воспроизводство экономически неделимых хозяйственных комплексов. Так возникло «Сибирское соглашение», целью которого стало: развитие взаимовыгодных экономических отношений между регионами, дальнейшее укрепление сложившихся горизонтальных межрегиональных производственных и торговых связей, согласованное участие во внешнеэкономической деятельности, проведение совместных консультаций при принятии решений экономического и политического характера, затрагивающих интересы территорий и пр.
Однако совещательный статус межрегиональных ассоциаций не позволяет им форми-
ровать самостоятельную и материально насыщенную программу достижения масштабных целей. В связи с этим возникает вопрос, насколько оправданным в настоящее время является новое укрупнение системы экономического районирования? Несмотря на то, что создание в стране на данный момент девяти федеральных округов так и не получило никакого экономического обоснования, есть серьёзные основания считать, что немногие регионы могут поддержать идею административного объединения. Особенно очевидна реакция руководителей южных республик - несомненно, что выделение Южного и Северо-Кавказского федеральных округов произошло практически по политическим мотивам.
По всей видимости, появление федеральных округов на административно-территориальной карте страны было отнюдь не случайно. На наш взгляд, к началу 2000 гг. сложилось несколько причин трансформации действующей сетки экономического районирования. Во-первых, необходимость централизации государственного контроля за действием крупных экономических агентов, усиливших своё влияние в регионах и повысивших степень монополизации ряда стратегических отраслей. Во-вторых, проникновение кластерного принципа организации экономической системы страны способствовало расширению границ экономических районов и оживлению кооперационных связей между регионами. В-третьих, закрепление за каждым из федеральных округов его господствующей функции рационализировало с точки зрения власти систему разделения труда и расширило возможности центра в регулировании межрегиональных связей. В-четвёртых, главными участниками инвестиционных проектов становятся сами субъекты федерации, а не межрегиональные образования, преимущественно лишённые административных функций, располагающие исключительно координационными возможностями.
Важнейшей предпосылкой в формировании макрорегионов может стать стимулируемая Правительством РФ кластерная политика. Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 г. № 1662-р, предусматривается создание сети территориально-производственных кластеров, реализующих конкурентный потенциал территорий, формирование ряда инновационных высокотехнологичных кластеров в европейской и азиатской частях России. Однако преимущест-
венно формирование кластеров в стране осуществляется исключительно в границах субъектов федерации, поскольку для трансрегиональной конструкции кластеров в настоящее время отсутствует какая-либо институциональная основа.
В настоящее время базовым инструментом макрорегионального регулирования в стране являются федеральные целевые программы (ФЦП), ориентированные на освоение масштабных экономических проектов, реализуемых по приоритетным направлениям развития государства. Основными тематическими блоками таких программ являются: развитие социальной и транспортной инфраструктуры, безопасность и экология, развитие регионов, стимулирование инноваций и новых технологий, развитие государственных институтов и экономика знаний (образование, просвещение и пр.). Территориально за последние годы значительная часть бюджетных ресурсов в рамках ФЦП пошла на развитие села и Дальний Восток. Доля расходов на ФЦП в структуре федерального бюджета за последние годы составила 7-8 %. С целью упорядочивания участия регионов в реализации этих программ было принято Постановление Правительства Российской Федерации от 13 сентября 2010 г. № 716 «Об утверждении Правил формирования и реализации федеральной адресной инвестиционной программы», включающее требования к главным распорядителям бюджетных ассигнований, уполномоченным ведомствам, информационному обеспечению и пр. Однако значительное число регионов было лишено возможности участия в этих программах. Кроме того, за последнее десятилетие не было реализовано ни одного масштабного межрегионального проекта.
Вместе с тем в России так и не научились пока исполнять ФЦП в полном объёме, что не преминул заявить глава Счётной палаты С. Степашин на исходе лета 2011 г. По мнению С. Степашина, за отчетный период они были исполнены всего на 24 %, а 8 % вообще не выполняются. В числе отстающих были названы программы безопасности авиаперевозок и создания безбарьерной среды для людей с ограниченными возможностями [3]. Фактически никакой поддержки через целевые программы не получают сибирские регионы, имеющие наилучшие условия для межрегиональной кооперации. Создаётся впечатление, что власть не заинтересована в сильной и самодостаточной Сибири.
Дополнительным источником в развитии межрегионального сотрудничества для регио-
на может стать участие в освоении средств Инвестиционного фонда, делающего акцент как раз на реализацию крупномасштабных транстерриториальных проектов. Однако анализ реестра проектов последних двух лет также свидетельствует о преимущественной локализации этих проектов в границах отдельных регионов. Фактически приостановлено финансирование транстерриториального мегапроекта «Урал промышленный - Урал полярный», ещё несколько лет назад считающегося приоритетным для развития страны. Перечень представленных в реестре Инвестиционного фонда проектов привязан к планам отдельных регионов и служит отображением картины жёсткой конкуренции между регионами за бюджетные ресурсы.
Таким образом, можно признать, что к концу нулевых годов в России потенциал макроэкономического регулирования существенно ослаб, переместившись на реализацию достаточно узких и территориально локализованных проектов. Кроме того, имеет место проблема, связанная с несоответствием сроков реализации федеральных проектов и участия в этих проектах регионов, разделяющих с федеральной властью источники финансирования актуальных для себя мероприятий. Существующая административно-территориальная сетка, завязанная на амбиции представляющих эти территориальные единицы руководителей, заметно сдерживает рост межрегиональных проектов, поскольку делает достаточно сложным механизм распределения степени участия руководителей регионов в их реализации. Тем не менее совершенно очевидно, что комплексные макрорегиональные проекты, нацеленные на решение транстерриториальных, главным образом, инфраструктурных задач, представляются для современной России исключительно актуальными и своевременными. Причём стратегически эти проекты должны быть направлены на формирование в стране относительно замкнутых и хозяйственно цельных территориальных комплексов, стимулирующих согласованную партнёрскую деятельность смежных регионов с получением мощного синергетического эффекта, используемого всеми образующими этот комплекс регионами. Существующая модель разделения страны на федеральные округа не является для этого адекватной, поскольку не имеет привязки к формированию самодостаточной и глубоко сбалансированной структуры межрегиональных связей, инициирующей создание необходимой для её воспроизводства инфраструктурной базы.
Необходимо переосмыслить опыт экономического районирования в России, понять, что сдерживает межрегиональную кооперацию, почему так мало межрегиональных инициатив, какое количество межрегиональных кластеров может быть создано на российской территории? В России не так много развитых и экономически сбалансированных территорий. Система общественного разделения труда, сложившаяся в советский период, малочувствительная к расстояниям между смежными производственными и сбытовыми центрами, и может существовать лишь при поддержке Госплана - в новых же условиях необходимо формирование новой схемы экономического развития. Думается, что концепция экономического районирования ещё не до конца исчерпала свои возможности и может быть наполнена новым содержанием. Её оживлению должны поспособствовать оценка сложившейся на сегодня сис-
темы межрегионального разделения труда с точки зрения формирования группы высокопродуктивных транстерриториальных кластеров, выявление причин того, что в настоящее время тормозит их создание, прогноз того, как будет происходить взаимодействие вошедших в них субъектов федерации и как будут выстраиваться взаимоотношения органов государственной власти с муниципальными образованиями и бизнес-сферой.
1. Сайт ЗАО «Стратегия-Центр». - ИКЬ:
. strategy-center.ru/page .рЬр?угиЬ=і^ &vparid=675&vid=822.
2. Колосовский Н. Н. Теория экономического районирования. - М. : Мысль, 1969.
3. Плохое исполнение федеральных целевых программ // Бюджет. - 2011. - 5 августа. -иКЬ: http://xn--ail-dgd.bujet.ru/article/147133 .рЬр.
