CC BY
101
МАКРОРЕГИОН
КАК УТВЕРЖДАЮЩАЯСЯ ФОРМА
^^ ____о.
ТЕРРИТОРИАЛЬНОМ ИНСТИТУЦИИ*
И. В. МИТРОФАНОВА, кандидат экономических наук, заведующая лабораторией стратегических экономических исследований Южного научного центра РАН,
доцент Волгоградского государственного университета
Акцент на пространственном аспекте управления обусловливает нарастающий интерес к соответствующему осмыслению как укрепившихся, так и нарождающихся, утверждающихся хозяйственных систем в рамках формирующихся новых научных направлений: эволюционной региономи-ки, территориального менеджмента и маркетинга, экономики регионосозидания и т. д.
Формирование так называемой «региональной парадигмы» в первой половине XX в. и было связано скорее не с экономической наукой, а с исследованиями социально-географической направленности. Можно выделить, по крайней мере, два основных направления, раскрывающих генезис самого понятия «регион». Первое сводится к признанию достаточности дифференциального анализа пространственных систем в пределах какой-либо одной предметной систематики. Так, например, географы-регионалисты первой половины ХХ в. Н. Н. Баранский, Н. Е. Колосовский, А. Херберт-сон, Р. Хартшорн, П. Джеймс, К. Джонс, О. Э. Бэй-кер, Х. С. Дерби, К. Зауэр и другие под регионом понимали «видовое разнообразие территориальных систем, которое являлось исходным пунктом синтетического географического описания, предполагающего в реальном геопространстве сосуществование, переплетение и наложение друг на друга
* Статья подготовлена в рамках проекта «Разработка концепции и стратегии обеспечения экономического роста в Северо-Кавказском регионе на основе развития коммуникативной инфраструктуры и сотрудничества с сопредельными государствами» Подпрограммы по Югу России «Анализ и моделирование геополитических, социальных и экономических процессов в полиэтничном макрорегионе» Программы фундаментальных исследований Президиума РАН «Адаптация народов и культур к изменениям природной среды, социальным и техногенным трансформациям».
различных отраслевых пространственных систем в виде своеобразных концентров» [22, с. 17].
Второе направление (Г. Маккарти, Дж. С. Хук, Д. С. Ноз, Х.А. Стаффорд, У. Л. Гаррисон, М. Э. Мартс, С. Филбрик, У. Дэйси и К. Бери и др.) связано с формированием методологии и разработкой методики выделения интегральных, многоаспектных регионов, в границах которых синтез отдельных отраслевых географий мог получить не только эмпирическое и достаточно произвольное, но более или менее строгое рационально-логическое обоснование [7].
Следует заметить, что выяснение, исследование природы понятия «регион» прошло несколько этапов, в результате появилось более ста формулировок. Некоторые из этих сентенций несли в себе схожую смысловую нагрузку, другие же разнились между собой, отражая непримиримое противоборство полемизирующих сторон. Это вполне объяснимо, поскольку регион в социально-экономическом толковании есть категория конкретно-историческая, а, следовательно, неизбежно связанная и с характером производственных отношений, и с политическими, национальными особенностями, и с конкретными характеристиками той или иной территории в определенное время.
Нам представляется, что среди множества подходов к определению понятия «регион» можно особо выделить, пожалуй, следующие.
1) Административно-хозяйственный подход, учитывающий в первую очередь характер производственно-экономических связей территорий, организуемых по принципу комплексирования (Н. Н. Баранский, Н. Е. Колосовский и др.). Сторонниками данного подхода регион рассматривался как часть территории
страны с характерными природно-климатическими особенностями, уровнем культуры населения, производственным опытом и типом расселения, причем в неразрывном единстве экономического и административно-территориального деления страны, в котором формируются особые региональные формы и органы управления хозяйством.
И хотя в трудах Н. Н. Баранского, Н. Е Коло-совского термин «регион» как таковой не использовался, а фигурировали понятия территории, района, однако смысл, который в них вкладывался, затем был перенесен на более поздние формулировки понятия «регион». Так, под экономическим районом представители данного подхода понимали своеобразную, по возможности законченную, территорию страны, которая благодаря комбинации природных особенностей, культурных накоплений прошлого времени и населения с его подготовкой для производственной деятельности представляла бы одно из звеньев общей цепи народного хозяйства.
В рамках административного подхода несколько позднее появилось определение региона как производственно-экономического комбината, формируемого на основе естественных сгущений межрайонных связей вокруг отдельных баз местных производственно-энергетических ресурсов и сориентированного на создание крупноблочной региональной структуры, обеспечивающей высокую степень соответствия между относительно самодостаточными хозяйственными региональными комплексами и укрупненными административными регионами.
2) Следует выделить экономико-географический подход, выявляющий взаимодействие географических составляющих территории и экономических элементов, размещенных на ней. Его сторонники (Н. Н. Некрасов, Ю. Н. Гладков, А. И. Чистоба-ев, В. М. Рутгайзер, П. А. Минакир, Г. Маккарти, Дж. С. Хук, Д. С. Ноз, Х. А. Стаффорд, У. Л. Гарри-сон и др.) уточняют понятие экономического района, суживая его до рамок взаимодействия «территория — производственные факторы — субъекты регионального хозяйства». Так, по определению Н. Н. Некрасова под регионом следует понимать «крупную территорию страны с более или менее однородными природными условиями,... характерной направленностью развития производительных сил на основе сочетания комплекса природных ресурсов с соответствующей сложившейся и перспективной материально-технической базой, производственной и социальной инфраструктурой» [25, с. 29].
Следует подчеркнуть, что именно сторонники экономико-географического подхода выделяют в
качестве генетически присущих такие свойства регионального экономического пространства, как хозяйственная целостность, целенаправленность развития, наличие межрегиональных связей, специализация, учитывающая используемые природные ресурсы, сложившиеся тип и структуру экономического роста.
В то же время нельзя не отметить, что в рамках названных двух подходов игнорировалась необходимость обеспечения единства воспроизводственных процессов, протекающих в границах региональной хозяйственной системы, не исследовалось влияние на ее развитие комплекса важнейших социальных факторов и условий.
3) Восполнить эти пробелы попытались сторонники воспроизводственного подхода, который отнюдь не отрицает выводов, отличающих административный и экономико-географический подходы, а скорее является глубокой селекцией и синтезом последних1.
Сама идеология воспроизводственного подхода связана с характером воспроизводства и динамикой производственных факторов внутри региона, которые в большинстве случаев были фактически выявлены, однако не всегда формально закреплены. Регион рассматривался как «органическая составная часть единого народнохозяйственного комплекса, характеризующаяся единством и целостностью воспроизводственного процесса» [1].
Основоположники данного подхода Р. И. Шни-пер [35], А. И. Добрынин [83, с. 9] исследовали преимущественно условия и возможности воспроизводства региональных пропорций, задаваемых сложившимся на данный момент соотношением производительных сил и производственных отношений в условиях социалистической системы централизованного планирования.
В трудах современных представителей воспроизводственного подхода (В. С. Бильчак, В. Ф. Захаров, В. А. Долятовский, И. В. Арженовский, А. С. Маршалова, А. С. Новоселов и др.) регион рассматривается уже не только в качестве подсистемы социально-экономического комплекса страны, но и в качестве «относительно самостоятельной его части с законченным циклом воспроизводства, с особыми формами проявления стадий воспроизводства и специфическими особенностями протекания социальных и экономических процессов» [20, с. 28].
4) Необходимо отметить, что в рамках воспроизводственного подхода в 1960—1970 гг. стал отчетливо оформляться социально-экономический
1 В некоторых работах данный подход называется политико-экономическим. — Прим автора.
- 31
подход, идеологи которого обращают внимание на правомерность качественно нового уровня понятия региона, понимаемого как система, для которой характерно органичное взаимодействие производственной, экологической и социальной подсистем. Концепция «социоприродохозяйственной системы региона» получила дальнейшее развитие в исследованиях ученых волгоградской школы в конце 1990-х гг. [18].
По мнению известных ученых-регионалистов В. Н. Лексина, А. Н. Швецова, «наиболее очевидный и до сих пор наименее учитываемый признак территориального развития — социально-экономическая ориентация, т. е. оценка вектора и количественных параметров региональных ситуаций, прежде всего по тому, как они влияют на уровень и качество жизни населения...» [17, с. 28].
Следовательно, при всем многообразии признаков, лежащих в основе такой территориальной институции, как регион, в последнем необходимо видеть, прежде всего, его пространственную сущность. Причем региональное экономическое пространство должно отличаться относительной однородностью, целостностью и характерной совокупностью естественных и исторически сложившихся экономико-географических, социально-этнических, культурно-бытовых особенностей. На самом же деле, по мнению автора, невозможно точно определить, в каких границах территория может считаться однородной и целостной, а в какой точке пространства наступает непрерывность и отрицание этого свойства. Решение проблемы, по мнению К. И. Зубкова, возможно лишь через сугубо человеческое, социально обусловленное измерение объективной реальности, предполагающее, во-первых, соответствующий масштаб пространственно-временных сопоставлений и обобщений, во-вторых, определенную ценностную шкалу, согласно которой территория раскрывает свое значение для человека [9, с. 56].
Рассмотренные подходы лишь подтверждают тот факт, что в современном понимании регион — это многофункциональная и многоаспектная система, сущность которой отражена в четырех его парадигмах: «регион — квазигосударство», «регион — квазикорпорация», «регион — рынок» и «регион — социум» [17, с. 13—15].
Попытка дать более или менее универсальное определение региона может быть связана, считает К. Малфит, с наличием внутренних связей (экономических, социальных и т. п.) между элементами регионального взаимодействия [19].
С учетом этого, по мнению автора, регион представляет собой утвердившуюся форму территори-
32 -
альной институции, образуемую силами внутреннего сцепления часть экономического пространства мезо-уровня, которая является относительно однородной по избранному ряду критериев и по этим же критериям отличается от сопредельных территорий. Отличительным свойством институции такого рода (региона) является доминирование внутренних связей как более плотных и интенсивных над внешними, соединяющими данный регион с остальными уровнями экономического пространства.
Таким образом, отличительной чертой региона как части экономического пространства мезоуров-ня является внутреннее хозяйственное единство, обеспечиваемое за счет его материально-производственной основы — хозяйственно-производственного комплекса. Являясь частью, подсистемой национального комплекса страны, он представляет собой целенаправленно складывающееся динамичное и устойчивое региональное или локальное (компактное) сочетание предприятий и отраслей хозяйства, объединяемых также разветвленными и тесными внутренними связями.
В контексте проблематики предпринятого исследования интерес для автора представляет еще одно определение региона с институциональной точки зрения — как «минимально необходимого уровня «интервенционистского государства», минимально необходимой территории, которой могут быть предоставлены полномочия планирования и прогнозирования своего собственного развития». Эти полномочия, в свою очередь, определяются двумя критериями: во-первых, наличием соответствующего экономического и социального объекта, в отношении которого возникает необходимость не просто текущего управления, но и координации развития; во-вторых, наличием того уровня или масштаба территории, на котором начинают проявляться признаки конкуренции за капиталовложения между отдельными местностями, что рождает потребность в создании специальной властно-управленческой инстанции, на которую возлагаются функции координации и определения инвестиционных приоритетов [22, с. 21].
Следует подчеркнуть, что концептуальные основы регионального развития прошли длительную эволюцию. Разработанная в 1920-е гг. Н. Н. Баранским и Н. Н. Колосковым концепция районирования являлась выражением региональной парадигмы, свойственной индустриальному обществу. В методологии, положенной в основу «районной школы», производственно-экономические связи, организуемые по принципу комплексирования, являлись главным и единственным критерием районирова-
ния и устанавливались исходя не столько из хозяйственной и социальной однородности территорий, сколько из ориентиров на индустриализацию проективных возможностей и, по существу, принудительной практики формирования на основе определенных ресурсных сочетаний территориально-производственных комплексов [4, с. 30—32].
Как замечал М. К. Бандман, активно реализуемый «комбинатный» принцип формирования регионов на основе естественных сгущений межрайонных связей вокруг отдельных баз местных производственно-энергетических ресурсов был сориентирован на создание «крупноблочной» региональной структуры, обеспечивающей высокую степень соответствия между относительно самодостаточными хозяйственными региональными комплексами и укрупненными административными регионами [2, с. 12—15; 15, с. 15].
В этой региональной стратегии отчетливо проявлялось как стремление фронтально расширить масштабы индустриализации за счет резко возросшего числа новых центров индустриальной активности, так и стратегическая цель создания на их основе относительно автономных военно-индустриальных баз парамилитарного значения.
Модель региона как производственно-экономического комбината в рамках плановой хозяйственной системы была достаточно противоречивой, утверждает В. В. Маслаков. В частности, речь идет о таких аспектах советской концепции районирования, которые призваны были обеспечивать увязку формирования региональных хозяйственных комплексов с приоритетами географического разделения труда на основе общесоюзной специализации экономических районов. Географическое разделение труда фактически было встроено в систему регио-нообразующих принципов в качестве доминанты, в связи с чем сами экономические районы должны были формироваться как специализированные части единого народнохозяйственного целого [21, с. 151—152; 3, с. 35—39; 16, с. 35—37].
Таким образом, в этот период экономического развития страны приоритеты формирования интегрированной региональной структуры национальной экономики превалировали над собственными интересами и потребностями развития областей и краев — образований, достаточно мощных, для того чтобы оформлять и реконструировать свое хозяйство, опираясь на местные производственно-энергетические ресурсы.
Иллюзия же относительно того, что можно непротиворечиво совместить сбалансированное развитие регионального хозяйственного комплекса
как основы преимущественного удовлетворения внутрирегионального социально ориентированного спроса и имеющие стратегический характер общенациональные экономические цели, во многом являлась следствием концептуальных упрощений, характерных для индустриалистской концепции регионализации. Аналогом данного подхода к региональному развитию в зарубежной экономической науке являлась так называемая «фордистская парадигма», также сориентированная в основном на «локационный и организационно-технологический схематизм, допускающий произвольное структурирование сложной социально-культурной и институциональной ткани региона» [21, с. 155].
Поэтому вполне понятно, почему данное противоречие, ретроспективно осмысливаемое как дилемма «регион для себя» versus «регион для страны», улавливалось не столько экономически, сколько на уровне более сложных (сигнальных) систем управления, проявив себя, прежде всего, в пространстве социально-экономических отношений центра и регионов.
В контексте раскрытия этого противоречия можно выделить, по крайней мере, два крупных «политических разлома», в результате которых происходила трансформация общей региональной экономической структуры страны.
Первый, на наш взгляд, состоялся еще в начале 1930-х гг., когда в результате административно-территориальной реформы большие края и области СССР были разукрупнены, что имело своим прямым следствием политическое уничтожение институциональных структур экономического регионализма и принципов комплексной организации хозяйственной жизнедеятельности экономических районов. В итоге, отмечает К. И. Зубков, в региональной политике доминантной стала интегратив-ная модель «регион для страны», реализация которой повлекла за собой долговременный феномен узкой территориально-отраслевой специализации вновь созданных областей и краев. Отличительной чертой технологии регионального управления, сформировавшейся в этот период, явилось отделение структуры политического господства (административно-территориальное управление) от структуры экономической силы, воплощенной в потенциальной хозяйственной мощи и комплексной самодостаточности (или законченности) крупных регионов [10, с. 22—24]. Это привело к долговременному стратегическому перевесу отраслевого управления экономикой над региональным, а вертикальных, иерархически организованных властных отношений — над горизонтальными,
- 33
социально-территориальными. Сами же регионы в силу разделения структур экономического и политического руководства оказались лишены минимальной политико-экономической субъективности и способности влиять на принятие социально-экономических решений и планировать свое развитие.
Вторая крупная трансформация, оказавшая сильнейшее воздействие на региональный уровень экономической деятельности, связана с переходом в начале 1990-х гг. к рыночной либерализации. Отмирание отраслевых управленческих вертикалей привело к тому, что в рамках пространственной структуры страны, заданной сеткой административно-территориального деления, пришлось решать множество внепространственных задач, которые ранее последовательно изымались из системы территориальных (горизонтальных) отношений.
Как отмечает В. В. Маслаков, имевшее место активное расслоение экономической структуры (на общенациональном фоне) негативно повлияло на формирование в административных регионах подсистемы межотраслевых комплексов, что повлекло за собой усиление, во-первых, фрагментарности региональной экономической системы, во-вторых, уровня энтропии слагающих ее элементов, чем во многом объясняется сегодня кризис регионального управления [21, с. 156—157].
Кроме того, реальные итоги эволюции отношений федерального центра и регионов за годы рыночных реформ далеко, на наш взгляд, не однозначны. А сами федеративные отношения в России остаются пока еще недостаточно определенными и устойчивыми из-за отсутствия по-настоящему эффективных и действенных механизмов согласования интересов центра и регионов, нуждаясь, как считает автор, в дальнейшем совершенствовании, поиске адекватной модели российского федерализма, а, следовательно, и новой парадигмы стратегического управления территориальным развитием.
Как показывают исследования, в эволюции взаимоотношений центра и регионов в течение 10— 15 лет рыночных реформ можно условно выделить, по крайней мере, четыре характерных этапа.
Первый этап (1987 г. — середина 1990-х гг.) характеризовался активно протекающей регионализацией российской экономики, суверенизацией субъектов Федерации, повышением роли местных органов государственной власти в управлении подведомственными территориями. В результате баланс сил в отношениях «федеральный центр — регионы» постепенно сдвигался в пользу регионов. Однако в реальности каждый из них выстроил как
34 -
бы собственную модель взаимоотношений с центром. И хотя большинство регионов поспешило закрепить эти взаимоотношения двусторонними договорами, стремясь зафиксировать передачу как можно большего объема полномочий, однако в результате разноуровневость развития субъектов Российской Федерации лишь возросла, позиции центра ослабли, вследствие чего отчетливо проявились дезинтеграционные тенденции в правовом, экономическом, информационном и гуманитарном пространствах страны.
В 1993—1994 гг. в результате радикального реформирования межбюджетных отношений впервые были установлены единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты субъектов РФ, создан Фонд финансовой поддержки регионов, из которого трансферты стали распределяться на основе единой формулы. В результате в структуре консолидированного бюджета РФ доля регионов удвоилась, превысив 50 % на фоне укрепления финансовой базы региональной власти.
Второй этап (1995—1999 гг.) характеризовался, на наш взгляд, дальнейшим укреплением политической и экономической власти региональных элит, усилением сепаратизма и позиций межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. В бюджетно-финансовой сфере баланс сил между центром и регионами в основном сохранялся, однако имело место необоснованное изъятие доходов региональных бюджетов за счет изменения налогового законодательства, что противоречило закону о бюджетном устройстве России. В системе межбюджетных отношений прослеживались тенденции к увеличению доли расходных полномочий бюджетов субъектов РФ наряду с сокращением их доли в распределении налогового потенциала страны. Так, на региональный уровень были переданы социальные расходы, не обеспеченные соответствующим финансированием, в результате чего региональные органы власти сосредоточились на неофициальной деятельности, перераспределении доходов в различные внебюджетные фонды, стали активно участвовать в капитале предприятий и банков на своей территории.
Таким образом, к началу 1999 г. в России фактически сложились условия для развития сепаратизма: многонациональность государства, экономическое неблагополучие и неравенство регионов в отношениях с федеральным центром, несовершенство политико-административного деления РФ, географическая удаленность регионов.
Третий этап (середина 1999 г. — 2004 г.) характеризуется усилением позиций центра, укрепле-
нием федеральных ведомств в субъектах РФ, выведением федеральных служащих из-под контроля региональных властей, ужесточением контроля за целевым расходованием средств федерального бюджета в регионах с помощью отделений Федерального казначейства РФ.
В этот период в России макрорегиональные хозяйственные комплексы складывались в рамках реализации конкретной политической программы федеральной власти, а именно на основе федеральных округов, созданных в 2000 г. и административно объединивших соседние регионы — субъекты Федерации. С целью административного обеспечения приоритетности федеральных законов было создано 7 федеральных округов (макрорегионов), а на полномочных представителей президента были возложены функции контроля за их исполнением, координации деятельности федеральных органов, а также ряд других.
Анализируя политические цели данной программы, А. А. Керашев, например, отмечает их детерминированность потребностями преодоления отчетливо сформировавшейся к тому времени асимметрии федеративных отношений [13, с. 57— 58]. Активная, в какой-то мере скорее эйфорийная, децентрализация российского экономического и институционального пространства в 1990-е гг. привела к тому, что федеративные отношения развивались преимущественно в направлении усиления политической и экономической самостоятельности регионов. Это, в свою очередь, существенно усилило дезинтеграционные тенденции, привело к всплеску регионального сепаратизма. Федеральная власть в значительной мере утратила контроль за своими территориальными подразделениями в регионах. Отчасти это было связано с общей слабостью самой федеральной власти, отчасти — с возникновением большого числа субъектов Федерации, жизнедеятельность которых по объективным причинам (протяженность территории, разноукладность, историческая специализация, поляризованность социально-экономического развития и др.) центру трудно было контролировать в оперативно-темпоральном режиме.
Возникновение макрорегионов (округов) на мезоуровне экономического пространства, соответственно создание институтов Полномочных представителей Президента РФ было призвано способствовать вертикальной интеграции федеральных структур. Как подчеркивает А. В. Семенов, цель создания территориальной институции такого рода состояла в необходимости оптимизации функционирования в Российской Федерации системы
территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, равно как для усиления контроля за системой территориальных органов федеральными органами исполнительной власти [32]. О. В Иншаков полагает, что основная задача федеральных округов, возникших в результате объединения групп регионов в крупные территориальные образования, виделась «в координации деятельности и формировании общей экономической политики хозяйственных субъектов разного уровня» [11, с. 4].
Создание института макрорегионов — федеральных округов — было ориентировано, как нам представляется, на достижение следующих задач в рамках политической миссии государства: во-первых, приведение в соответствие федерального и субфедерального законодательства; во-вторых, восстановление «единой вертикали» управления, выведение федеральных структур власти на территории из-под прямого или косвенного влияния региональных, а также местных политических и экономических группировок. Кроме того, вектор его формирования был задан необходимостью ограничения правовой и административной «самостийности» субъектов Федерации, снятия барьеров на пути движения капиталов, информации, труда, товаров и услуг, что потребовало воссоздания единого институционального пространства как средства решения обозначенного круга задач [13, с. 59].
Как следствие, изменился порядок формирования Совета Федерации, что привело к снижению роли губернаторов в решении общенациональных проблем, деятельность которых теперь была сосредоточена исключительно на решении экономических проблем своих регионов и на поиске внутренних источников регионального дохода. Процесс заключения договоров о разграничении полномочий между центром и субъектами РФ завершен, однако Налоговый кодекс РФ пока не уравновешивает их интересов, закрепляя практику перераспределения бюджетных ресурсов в пользу центра.
Как отмечает О. В. Иншаков, образование макрорегионов в составе федеральных округов было достаточно новым для России явлением, означающим очередной шаг в обобществлении существовавшей системы территориального регулирования и управления региональным развитием [11, с. 5]. Следовательно, в отличие от экономических районов, природно-экономических зон или регионов в границах субъектов Российской Федерации, макрорегионы пока только пытаются претендовать на роль интегрированных единиц нового деления отечественного хозяйственного пространства.
- 35
Думается, что именно обеспечение единого институционального поля для успешного инициированного социально-экономического развития регионов через вертикальную интеграцию федеральных структур и являлось главной конечной целью реформы 2000—2002 гг. Однако вероятность ее достижения признавалась далеко не всеми учеными. Тем не менее многие из них полагали, что макрорегионы в перспективе могут стать административно-территориальной структурой, в рамках которой возможны организация эффективной системы управления и решение значительного комплекса проблем государственной политики в области территориального развития [31, с. 26—27]. Например, С. И. Некрасов указывал на высокую вероятность того, что со временем формирование федеральных округов станет прологом реформы федеративного устройства России с образованием в ее составе на базе федеральных округов семи крупных и примерно одинаковых в экономическом отношении субъектов Федерации [26, с. 56—57].
Трудно не согласиться с О. В. Иншаковым, идентифицирующим макрорегион с пространством, которое следует понимать не как застывшую статичную данность, а как реальный и актуальный, необходимый и возможный, динамичный, закономерно и случайно развивающийся, постоянно возобновляемый по уровням, структуре и функциям эволюционный процесс воспроизводства общих и специфических ресурсов, условий, факторов и продуктов конкретной территории [11, с. 6].
Четвертый этап (2005 г. и по настоящее время), по мнению автора, связан с появлением в системе самой государственной власти структур, региональная направленность деятельности которых носит характер аутсорсинга, а не является одной из многочисленных функций в системе широкого спектра более глобальных задач различных министерств и ведомств. Речь, в первую очередь, идет о создании Министерства регионального развития РФ (МРР РФ), образованного по Указу Президента РФ В. В. Путина № 1168 в 2004 г. [30].
Согласно постановлению Правительства РФ № 501, МРР РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социально-экономического развития субъектов РФ, федеративных и национальных отношений, разграничения полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, местного самоуправления, осуществления приграничного сотрудничества, экономического развития Юга России, Северного Кавказа,
36 -
в том числе Чечни, вопросами экономического развития регионов Крайнего Севера и Калининградской области, защиты прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов и этнических общностей [28]. При этом МРР РФ взяло на себя часть функций, относящихся к региональному развитию, которые ранее выполнялись другими министерствами — Министерством экономического развития и торговли РФ, Министерством здравоохранения и социального развития РФ, Министерством культуры РФ и ряда других [23].
Следует также отметить, что согласно Указу Президента РФ В. В. Путина № 1274, МРР РФ наделено рядом новых функций по предоставлению государственной поддержки регионам и округам за счет средств Инвестиционного фонда РФ, согласованию федеральных и ведомственных целевых программ в части, касающейся комплексного территориального развития, а также функций по осуществлению прав государственного заказчика (государственного заказчика-координатора) федеральных целевых программ, связанных с экономическим развитием субъектов РФ и муниципальных образований [33].
По мнению автора, еще одно немаловажное событие связано с утверждением в апреле 2005 г. по распоряжению Председателя Совета Федерации Федерального Собрания РФ Положения «О Совете (общественном — Прим. автора) по федеральным и региональным программам при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (далее — СФРП), как действующим на постоянной основе консультационном органе.
Совет по федеральным и региональным программам был создан для выполнения следующих основных задач:
• подготовка предложений и рекомендаций, направленных на разработку и реализацию перспективных федеральных и региональных программ;
• взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными, научными и иными организациями по вопросам разработки и реализации федеральных и региональных программ;
• мониторинг и комплексный анализ практики разработки и реализации федеральных и региональных программ, в том числе их финансирования;
• подготовка предложений по ежегодному финансированию федеральных программ из фе-
дерального бюджета для Председателя Совета Федерации, ежегодному финансированию региональных программ для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также предложений по финансированию указанных программ из других источников в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• поддержка инициатив, направленных на повышение эффективности реализации федеральных и региональных программ;
• разработка механизма координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных и научных организаций, бизнес-сообщества при подготовке и реализации федеральных и региональных программ;
• подготовка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации в целях разработки и реализации перспективных федеральных и региональных программ;
• подготовка предложений по реализации экспериментальных программ в регионах Российской Федерации.
В соответствии с указанными задачами СФРП должен осуществлять следующие функции:
• проводить анализ федеральных и региональных программ;
• готовить предложения и рекомендации по разработке и реализации перспективных федеральных и региональных программ;
• обеспечивать Председателя Совета Федерации информацией и материалами, содержащими экспертную оценку федеральных и региональных программ, анализ их реализации;
• осуществлять взаимодействие с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, общественными, научными и иными организациями, консультативными и экспертными советами в Российской Федерации и за рубежом по вопросам своей деятельности [27].
Несмотря на предпринимаемые усилия по поиску более эффективных форм управления территориальным развитием, сегодня назрела необходимость разработки и реализации новой базовой модели российского федерализма. Причем теоретически в институциональной модернизации России возможны, на наш взгляд, четыре направления: построение
унитарного государства, конфедерации, воплощение принципов демократического федерализма или конституционного асимметричного федерализма.
Так, унитарное государство характеризуется укреплением вертикали исполнительной власти, уменьшением финансовой базы регионов в пользу федерального бюджета и предполагает полное административное и экономическое подчинение нижестоящих уровней власти вышестоящим, централизацию управления по типу, существовавшему в бывшем СССР.
При ослаблении позиций федерального центра возможно возникновение конфедеративного государства, для которого характерно сохранение субъектами полного суверенитета и независимости, законодательная фиксация права и порядка выхода из состава субъектов государства. Прогнозируемые результаты такого сценария: дезинтеграция и быстрое разрушение структур государственного контроля и вертикали управления, что может привести к распаду государства, анархии в разных сферах жизнедеятельности.
Демократический федерализм базируется на отказе от национального принципа федеративного устройства, административно-территориальной реформе, экономическом либерализме, достаточно развитом гражданском обществе и строится на основе изменения сложившегося административно-территориального деления страны в направлении укрупнения субъектов РФ, так как многие регионы по своему потенциалу далеки от экономической самодостаточности и не могут функционировать как субъекты РФ. Реализация такого сценария требует:
• дальнейшей децентрализации бюджетной сис -темы;
• разделения налогов на федеральные, региональные и местные;
• четкого разграничения доходно-расходных полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации;
• внедрения ясных и понятных методов бухгалтерского учета, позволяющих отразить внебюджетные фонды;
• введения института несостоятельности должностных лиц, ответственных за эффективное управление региональным бюджетом;
• законодательного закрепления государственных минимальных стандартов как основы нормативной базы потребностей в бюджетных расходах.
Наконец, модель конституционного асимметричного федерализма, во многом повторяя принципы демократического федерализма, подразумевает,
- 37
что число и границы существующих в настоящее время регионов не изменяются, либо укрупнение субъектов РФ касается только областей и краев, а национальные республики сохраняют свой привилегированный статус. Таким образом, если при федеративном устройстве основным является национально-территориальный принцип, то, будучи конституционной, Федерация характеризуется асимметричностью и неравноправием типов ее субъектов. Данный вариант федеративного устройства страны может реализоваться как промежуточный при переходе к демократическому федерализму [12, с. 40—42].
Наиболее важными принципами реального федерализма, на наш взгляд, являются:
• в механизме функционирования федеративных отношений приоритет должен быть отдан конституционно-правовым, а не договорным началам;
• особо важное значение имеет вопрос о равенстве (или неравенстве) статуса субъекта Федерации, поэтому необходимо выравнивание реальных прав и компетенций субъектов РФ;
• сохранение единства и территориальной целостности государства;
• децентрализация власти путем эффективного распределения полномочий между ее федеральными и региональными органами, способная обеспечить защиту интересов как Федерации в целом, так и ее отдельных субъектов (регионов, округов) [14, с. 4—5].
Условиями же реализации принципов эффективного федерализма в его экономическом аспекте можно считать следующие:
• свобода перемещения рабочей силы и капитала между регионами и округами, что позволяет проводить согласованную экономическую политику, в противном случае появляется возможность монополии на определение экономической политики и формирование институциональной среды;
• развитие взаимной свободной торговли, что позволяет производить продукцию в расчете на весь рынок федеративного государства и дает товаропроизводителям более широкий доступ к ресурсам: финансовым, трудовым, материальным и к новейшим технологиям;
• защита от конкуренции со стороны иностранных фирм в рамках федеративного государства, грамотное сочетание элементов политики протекционизма и либерализации;
• совместное решение острых социальных проблем;
38 -
• установление однозначно определенных отношений между региональной властью и федеральным бюджетом путем введения жестких бюджетных ограничений;
• внедрение эффективного инструментария стратегического управления территориальным развитием через органичное сочетание рыночных и плановых принципов [6, с. 87—88]. Итак, в свете формирования новой модели
российского федерализма регионализация как системный процесс означает, с одной стороны, рост свободы действий на всех уровнях государственно-управленческой иерархии, проистекающей из альтернативности современной ситуации и расширения поля возможного спектра политического и экономического выбора; с другой стороны — это переход к новому типу сложности общественных отношений, обусловленный изменениями правил социальной и политической игры, в которой постепенно нивелируются барьеры доступа к стратегическому управлению, прежде всего на мезоуровне экономического пространства (региона и макрорегиона).
Таким образом, объективные предпосылки для регионализации социально-экономического развития были созданы еще процессами индустриализации и урбанизации, сформировавшимися в большинстве регионов России крупными промышленными комплексами и современным кадровым потенциалом. Важную роль призваны сыграть сегодня регионы и макрорегионы (округа) как организаторы процессов перерастания «экономики использования ресурсов» в «экономику их системного воспроизводства» (восстановления и преумножения), являясь пространством взаимодействия ресурсных подсистем [24, с. 36].
Как справедливо полагают известные ученые А. Г. Гранберг, Д. С. Львов, А. И. Татаркин и др., «... трудно представить, что Россия может обойтись без собственной стратегии пространственного (территориального) развития, обеспечивающей конкурентоспособность, устойчивость и безопасность всего экономического пространства на всех уровнях его иерархии» [5, с. 138]. Наличие подобной стратегии, на наш взгляд, неизбежно предполагает совершенствование механизма стратегического управления развитием экономического пространства в мезо-границах на основе использования актуального инструментария.
Эта идея была озвучена О. В. Иншаковым, заметившим, что прошло еще недостаточно времени, чтобы можно было констатировать достижение цели создания единых хозяйственных территориальных комплексов в границах семи макрорегионов
России, которые скорее «представляют собой лишь конгломераты региональных экономик с предпосылками возможностей совершенствования общих условий воспроизводства на основе укрепления кооперационных связей субъектов различных отраслей, сфер, сегментов, секторов и уровней» [11, с. 4]. Интеграция частей этих конгломератов в гармоничные территориальные социоприродохозяйственные системы возможно только на основе стратегического подхода и инновационного инструментария.
По существу, сегодня должен быть основательно пересмотрен весь порядок задач, стоящих перед территориальными органами власти и управления: невозможно системно управлять муниципальным районом, регионом или округом, в которых различные сферы экономики и социальной жизнедеятельности утратили свойство системной организации или где они стихийно самоорганизуются на принципиально иных основаниях, чем это предусматривает сложившаяся система управления. Таким образом, существующие представления о регионе или макрорегионе должны сегодня трансформироваться в концепцию формирования упорядоченной системы мезоуровня национального экономического пространства, в которой обеспечивается высокая степень пространственно-временной согласованности и взаимосвязанности между системой управления и различными функциональными свойствами и измерениями актуальных сфер жизнедеятельности макрорегионального сообщества.
ЛИТЕРАТУРА
1. Аханов С. А. Эффективность общественного производства. — М., 1987.
2. Бандман М. К, Бурматова О. П., Воробьева В. В, Клисторин В. И. Решение задачи и анализ результатов //Территориально-производственные комплексы: предплановые исследования. — Новосибирск: Наука. Сиб. Отд. 1988. С. 12—15.
3. Бандман М. К., Клисторин В. И., Малов В. Ю, Суспицын С. А. и др. Структура и содержание типовых условий территориально-производственной региональной мезомодели //Территориально-производственные комплексы: предплановые исследования. — Новосибирск: Наука. Сиб. Отд. 1988.
4. Баранский Н. Н. Экономическая география. Экономическая картография. — М., 1956.
5. Беков Р. С. Пространственно-временной метаморфоз экономической динамики России. — Волгоград: Волгоградское научное издательство, 2004.
6. Гузев М. М, Мураткина В. В. Регионализация в свете формирования новой модели российского федерализма (политико-экономический аспект)
//Вестник Волгогр. гос. ун-та. Сер. 3, Экономика. Экология. 1999. Вып. 4.
7. Джонстон Р. Дж. География и географы. — М., 1987.
8. Добрынин А. И. Региональные пропорции воспроизводства. — Л., 1977.
9. Зубков К. И. Концепт региона в геополитическом измерении //Уральский исторический вестник. 1996. № 3.
10. Зубков К. И. Регионализм и федерализм в современной России: к проблеме выбора модели //Современный федерализм: края, области, округа в составе РФ (статус, модели взаимоотношения с федеральным центром). — Тюмень, 1997.
11. Иншаков О. В. О стратегии развития Южного макрорегиона России: (Методологические и методические проблемы формирования). — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2003.
12. Капустина Л. М. Эволюция отношений центра и регионов России //Регион: экономика и социология. 2001. № 3.
13. Керашев А. А. Предпосылки и целевая ориентация формирования макрорегионального хозяйственного комплекса на основе федерального округа РФ //Вестник Адыгейского государственного университета. 2006. № 1.
14. Клисторин В. И. Российский федерализм: программы и инициативы //Регион: экономика и социология. 2005. № 3.
15. Колосовский Н. Е. Территория экономического районирования. — М., 1968.
16. Кржижановский Г. М. Избранное. — М, 1957.
17. Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. — М.: УРСС, 1997.
18. Ломовцева О. Планирование и прогнозирование региональной социоприродохозяйственной системы. — Волгоград: Издательство ВолГУ, 1998.
19. Малфит К. Бельгийско-российский семинар «Институциональные аспекты регионализма в общеевропейском контексте». — Екатеринбург, 1996.
20. Маршалова А. С, Новоселов А. С. Основы теории регионального воспроизводства. — М: Экономика, 1998.
21. Маслаков В. В. Эволюция концептуальных основ российского регионального развития //Регион: экономика и социология. 2000. № 3.
22. Маслаков В. В., Зубков К. И., Пленкин В. Ю. Модель региона-квазикорпорации //Регион: экономика и социология. 2000. № 2.
23. Министерству регионального развития РФ передадут часть функций из других министерств.
- 39
— Режим доступа: http://www. c-society. ru/wind. php?ID=309333&soch=1.
24. Митрофанова И. В. К вопросу о формировании новой базовой модели российского федерализм //Вестник Волгоградского гос. ун-та. Сер. 3, Экономика. Экология. 2003—2004. Вып. 8.
25. Некрасов Н. Н. Региональная экономика: теория, проблемы, методы. — М., 1978.
26. Некрасов С. И. Федеральные округа — новое звено в вертикали российской власти //Журнал российского права. 2001. № 11.
27. Положение о Совете по федеральным и региональным программам при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (утверждено распоряжением Председателя Правительства РФ от 12.04. 2005 № 148рп-СФ).
28. Постановление Правительства РФ от 28.09.2004 № 501 «Вопросы Министерства регионального развития Российской Федерации». — Режим доступа: http://www. garant. ru/hotlaw/mon/48494.htm.
29. Правительство рассмотрит на заседании в четверг вопрос о дополнительных функциях Министерства регионального развития РФ. — Режим доступа:http://www. prime-tass. ru/news/show. asp?id=729305&ct=news
30. Распоряжение Председателя Правительства РФ от 12.04.2005 № 148рп-СФ «О Совете по федеральным и региональным программам при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
31. Селиверстов В. Е. Федерализм и региональная политика в России в условиях укрепления вертикали власти //Регион: экономика и социология. 2004. № 1.
32. Семенов А. В. Конституционно-правовые основы функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах //Теоретический философский журнал. Кредо. 2001. № 3 (27).
33. Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» — Режим доступа: http:// www. garant. ra/hotiaw/doc/102631.htm.
34. Указ Президента РФ от 13 сентября 2004 г. № 1168 «О Министерстве регионального развития Российской Федерации». — Режим доступа: http:// nalog. consultant. ru/doc49305.html.
35. Шнипер Р. А. Региональные предплановые исследования. — Новосибирск, 1978.
Приглашаем к сотрудничеству!
Издательский дом «Финансы и Кредит» оказывает услуги по изданию книг, брошюр, монографий, учебников, учебно-методической и художественной литературы. Издание осуществляется за счет средств автора. Срок изготовления монографий объемом 10 печатных листов в мягкой обложке - от 40 дней.
Тел./факс: (495) 621-69-49, Http:/www.fin-izdat.ru
(495) 621-91-90 e-mail: post@fin-izdat.ru
