Электронное правительство региона: базовые концепции и Российская практика Текст научной статьи по специальности «Право»

ЭЛЕКТРОННОЕ ПРАВИТЕЛЬСТВО РЕГИОНА: БАЗОВЫЕ КОНЦЕПЦИИ И РОССИЙСКАЯ ПРАКТИКА

А. Ф. СОКОЛОВ, кандидат экономических наук, докторант кафедры экономической информатики и управления E-mail: confvolsu@yandex.ru Волгоградский государственный университет

Рассмотрены основные методологические подходы к созданию и развитию электронного правительства региона. Автор анализирует опыт успешного создания электронного правительства и определяет необходимые условия и стадии развития данного процесса. Представлены основные подходы к оценке количественных значений показателей внедрения проектов электронного правительства. Дескриптивный анализ создания электронного правительства в регионах Южного федерального округа позволил выявить основные проблемы, сдерживающие развитие данного процесса.

Ключевые слова: государственное управление, электронное правительство, региональная информационно-аналитическая система.

Взаимосвязанные процессы регионализации и информатизации являются закономерным этапом процесса эволюции хозяйственной системы общества. Современная концепция эндогенных факторов производства определяет информацию как один из ключевых факторов, обусловливающих экономическое развитие национального мезоуровня. Оценка масштабов и уровня развития информатизации становится особенно актуальной, когда информация трактуется как важнейший и редкий инновационный ресурс, фактор и элемент экономического потенциала региональной хозяйственной системы, который должен эффективно использоваться для достижения ее целей.

Необходимость разработки и системного использования информационного обеспечения в процессе управления сложно структурированными хозяйственными системами мезоуровня возникает в том случае, когда не удается формализовать процессы взаимосвязей между элементами, что приводит к неэффективности функционирования системы в целом. Актуальность решения

представленных задач инициируется развитием многоуровневых, территориально удаленных компаний, горизонтальных и вертикальных объединений, межотраслевых комплексов, региональных хозяйственных комплексов, имеющих сложную структуру управления. В этих условиях возникает возможность использования информационных технологий для создания инструментов управления устойчивым развитием региональных хозяйственных систем, интегрирующих технические, информационные и программные средства с поддержкой процессов по сбору, обработке, хранению и передаче информации, необходимой для принятия управленческих решений.

Современные представления о реформировании государственного управления наряду с другими элементами включают концепцию электронного правительства (э-правительства, еОоуегптеп1;), которая охватывает операционную (или исполнительную) составляющую деятельности правительства. Она нацелена на обеспечение доступа граждан к достоверной информации, на создание условий для взаимодействия власти с населением, институтами гражданского общества и бизнесом и на повышение эффективности государственного управления.

Обобщенный мировой опыт показывает, что внедрение концепции электронного правительства даст гражданам доступ к высококачественным услугам госорганов и одновременно уменьшит стоимость этих услуг.

В целом стандартизация создания, сопровождения, а также унификация государственных автоматизированных систем, упрощение, сокращение числа бизнес-процессов госорганов решают следующие проблемы:

• обеспечивают обслуживание граждан безотносительно к тому, как они вступают в контакт с

госучреждениями — по телефону, лично, через web-сайт или другим способом;

• снижают расходы и упрощают взаимодействие бизнеса и правительства;

• сокращают правительственные трансакцион-ные расходы;

• открывают доступ к государственным учреждениям людям с ограниченными физическими возможностями;

• повышают прозрачность и ответственность правительства.

Понятие «электронное правительство» включает в себя быстрое обслуживание граждан через Интернет, в результате повышается эффективность государственного управления и снижается количество бюрократических процедур в коммерческой деятельности. Но «электронное правительство» — это больше, чем работа с населением. Прозрачность и интерактивность государственного управления стимулируют участие в демократическом процессе. С одной стороны — граждане более информированы, а с другой — они становятся социально более активны.

В исследовании 1еггу Згегетйа и 8еета НаГеег, сделанном в 2002г. по заказу ООН, определены пять последовательных основных стадий развития электронного правительства:

1) начальное появление — развернутое онлайновое присутствие правительственных учреждений в сети Интернет;

2) расширенное присутствие — число правительственных сайтов постоянно увеличивается, а информация на них становится все более динамичной;

3) интерактивное взаимодействие — пользователям предоставляются возможности загрузки типовых форм различных официальных документов, получения официальной электронной почты и организация взаимодействия через web-сайт;

4) проведение транзакций — пользователи могут реально осуществлять различные сделки (транзакции) с госучреждениями в онлайновом режиме;

5) бесшовное взаимодействие—полная интеграция электронных услуг в пределах административных границ.

Мировой опыт создания успешного электронного правительства в разных странах доказал, что для организации этого процесса необходимы следующие предпосылки. Во-первых, важно создать единую точку доступа — единый интернет-

портал, через который будут предоставляться все услуги. Подобный портал должен строиться таким образом, чтобы быть в состоянии удовлетворить все потребности граждан: в информации, в услугах, во взаимодействии. Более того, в процессе взаимодействия с правительством граждане не обязаны понимать его структуру, у них не должно быть необходимости переходить от одного окна к другому, от органа к органу, с одного уровня на другой. При организации такого обслуживания нельзя ограничиваться концепцией «электронной приемной».

Инфраструктура региональной власти должна быть перестроена таким образом, чтобы обслуживание граждан происходило быстрее и эффективнее, через единое представительство, и упрощало работу с гражданами. Например, в случае с налоговой декларацией это означает, что вся информация, уже известная государственным органам, должна быть заранее внесена в документ.

Для этого необходимо соблюдение другого ключевого условия — высокой степени интеграции и взаимозаменяемости. Это значит, что государственные органы должны быть интегрированы таким образом, чтобы их информационные системы могли обмениваться информацией между собой, а вся информация была доступна из единой точки. Поэтому создание системы электронного правительства должно находиться в ведении единой организации. Этот принцип доказал свою эффективность в Канаде, Сингапуре и Австралии, именно он положен в основу концепции «электронного представителя» (eEnvoy) в Великобритании.

Успех электронного правительства невозможен без доверия граждан. Поэтому необходима надежная защита сетей, так как информация, циркулирующая между гражданами и правительством, носит личный или конфиденциальный характер.

Эта проблема должна решаться не только путем приобретения криптографических продуктов и других технологий защиты информации, но и воспитанием организационной культуры безопасности:

• применение эффективных интегрированных систем информационной безопасности должно быть одним из основных требований при создании систем для осуществления государственных закупок через Интернет;

• при обслуживании граждан через Интернет обязательно использование электронной подписи. Важной характеристикой электронного правительства региона является его абсолютная доступность, что способствует и ликвидации «информа-

ционного неравенства». Таким образом, успешное электронное правительство должно постепенно войти в повседневную жизнь граждан.

В последние годы проблемам внедрения концепции электронного правительства в систему управления регионом уделяется большое внимание в ходе реализации Федеральной целевой программы «Электронная Россия на 2002—2010 годы». В 2005 г. в рамках Федеральной адресной инвестиционной программы Минэкономразвития России было реализовано 21 региональный инвестиционный проект по закупке оборудования для создания системы персонального учета населения, тиражирования региональной информационно-аналитической системы, создания центров общественного доступа.

Основными направлениями реализации проектов НИОКР в 2005 г. были работы по разработке методологии построения «электронного правительства», подготовке нормативно-правовых и методических основ для реализации концепции «электронного правительства», а также разработке стандартов внедрения и использования ИКТ во всех сферах государственного управления, из которых отметим следующие:

• разработка концепции электронного административного учета в государственных информационных системах и нормативно-правовой базы по ее реализации (4,15 млн руб.). В рамках выполнения работ разработан проект концепции электронного административного учета (ЭАУ);

• проекты нормативных правовых актов, обеспечивающие реализацию Концепции; проекты стандартов, необходимых для реализации Концепции;

• макет информационной системы нотаризации и архивирования;

• описание административных процессов, необходимых для их эксплуатации при внедрении систем ЭАУ.

Осуществлена разработка единой типовой архитектуры «электронного правительства» на основе единой защищенной телекоммуникационной среды для государственных нужд, разработаны профили основных стандартов в области информационно-технологического обеспечения органов государственной власти, проект концепции взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления с системообразующими предприятиями реального сектора экономики.

Правительство РФ в августе 2007 г. одобрило разработанную Министерством информационных

технологий и связи Российской Федерации совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации Концепцию формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 г.

Основными приоритетными направлениями данной концепции названы:

• формирование необходимой нормативной правовой базы формирования электронного правительства;

• создание инфраструктуры общественного доступа к информации о деятельности органов государственной власти и к государственным услугам, предоставляемым в электронном виде;

• предоставление государственных услуг на основе многофункциональных центров;

• предоставление государственных услуг с использованием сети Интернет;

• внедрение информационных систем планирования и мониторинга деятельности органов государственной власти;

• развитие ведомственных центров обработки телефонных обращений населения и организаций;

• развитие интернет-сайтов государственных органов.

Вместе с тем результаты внедрения ИКТ в органах государственной власти носят преимущественно внутриведомственный характер, что не позволяет значительно улучшить межведомственное взаимодействие и повысить качество государственных услуг, предоставляемых гражданам.

Практически отсутствуют государственные услуги, которые могут быть получены гражданином или организацией без непосредственного посещения государственного органа. До сих пор не сформирована единая инфраструктура межведомственного обмена данными в электронном виде.

Действующие государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой и нормативной технической базы. Содержащиеся в них сведения недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при межведомственном обмене информацией, многократному сбору и дублированию информации в разных системах. При этом часть информации оперативно не обновляется, что при-

водит к противоречивости данных, содержащихся в государственных информационных системах.

Использование недокументированных форматов данных, протоколов обмена, иных закрытых информационныхтехнологий, отсутствие единых классификаторов, справочников и схем данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах, и затрудняют доступ граждан и организаций к государственным информационным системам. Это снижает оперативность подготовки управленческих решений, совместимость информационных систем, что отрицательно сказывается на качестве государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям.

Использование в деятельности органов государственной власти закрытых технологий, отсутствие единой государственной политики, опоры на идеологию открытых информационных систем (открытых стандартов) ведет к росту технологической зависимости ведомств от поставщиков средств ИКТ, снижает экономическую эффективность создания и развития информационных систем, нарушает права граждан и организаций на равный доступ к государственным информационным системам.

Регламенты работы органов государственной власти практически не поддерживают оперативное информационное обновление интернет-сайтов. Сайты нередко не содержат сведения о порядке и условиях оказания услуг гражданам и организациям. Отсутствует доступный единый реестр государственных услуг с информацией об условиях их получения, а также общая информационно-справочная система по взаимодействию населения с органами власти. Гражданам и организациям не доступна открытая информация, содержащаяся в ведомственных базах данных.

Ведомственные интернет-сайты практически не используются для поддержки предоставления гражданам государственных услуг. Не определены приоритеты перевода государственных услуг в электронный вид. Недостаточными темпами развивается инфраструктура публичного (общественного) доступа граждан к созданным ими интернет-сайтам и другие средства информационно-справочной поддержки и обслуживания граждан.

В процессе формирования находится инфраструктура, обеспечивающая юридическую значимость, достоверность и информационную безопасность электронных форм взаимодействия

органов государственной власти между собой, а также с гражданами и организациями в рамках предоставления государственных услуг. Не обеспечено полномасштабное развертывание системы защищенного межведомственного электронного документооборота между Администрацией Президента Российской Федерации, Аппаратом Правительства Российской Федерации, федеральными и региональными органами государственной власти.

Ведется работа по внедрению технологий электронного правительства и в регионах ЮФО. В феврале 2007 г. состоялось совещание Ассоциации экономического взаимодействия субъектов ЮФО «Северный Кавказ», Некоммерческого партнерства «Электронный Юг России», филиала Академии проблем безопасности, обороны и правопорядка по ЮФО, Совета по информационной безопасности и информатизации при полномочном представителе Президента РФ в ЮФО по вопросам организации и методам обеспечения взаимодействия по реализации постановления Правительства РФ от 15.08.2006 № 502 и построения регионального сегмента «Электронное правительство» ЮФО [2].

Главные обсуждаемые вопросы были связаны с введением системы «электронное правительство» как эффективный инструмента поддержки принятия управленческих решений.

В связи с этим были приняты решения:

• продолжить взаимодействие межрегиональных ассоциаций с органами государственной власти;

• создать целостный тиражируемый проект, описывающий модель, этапы, механизмы построения «электронного правительства»;

• выработать политику привлечения внебюджетных источников и возвратных инвестиций;

• сформировать целевой частный капитал, направляемый на финансирование приоритетных социальных задач по созданию равных информационных возможностей граждан в ЮФО.

В настоящее время проекты электронного правительства реализуются в рамках целевых программ в регионах ЮФО:

• республиканская целевая программа «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и государственного учета объектов недвижимости (2002—2007гг.)» в Кабардино-Балкарской Республике;

• программа информатизации в Республике Адыгея на 2001-2011 гг.;

• республиканская программа «Развитие ин-фокоммуникационных ресурсов Республики Северная Осетия—Алания на 2002—2010 годы («Электронная Осетия»);

• целевая программа «Совершенствование управления финансово-бюджетным комплексом на основе автоматизации казначейской системы исполнения бюджета Ставропольского края на 2003—2005 годы»; краевая целевая программа «Информатизация органов исполнительной власти Ставропольского края на 2002—2005 годы»; краевая целевая программа «Основные направления информатизации системы здравоохранения и системы обязательного медицинского страхования Ставропольского края на 2001—2003 годы»;

• завершен первый этап создания комплексной информационной системы «Электронное правительство Волгоградской области» (КИС ЭПВО), внедрены в опытную эксплуатацию автоматизированная система электронного документооборота в органах государственной власти, единый информационно-справочный портал (ЕИСП);

• целевая программа Ростовской области «Развитие инфокоммуникационных технологий на период 2004—2010 гг.» (в рамках реализации ФЦП «Электронная Россия»);

• отраслевая целевая программа «Информатизация Астраханской области в 2007 году». Волгоградская область также накопила положительной опыт по внедрению «электронного правительства» в деятельность администрации региона. Так, началом информатизации можно считать 2002 г., когда было принято решение о создании сети управления и передачи данных, которая стала технической основой реализуемой программы. В феврале 2007 г. была принята Концепция информатизации Волгоградской области, что явилось началом создания электронного правительства Волгоградской области. К концу 2010 г. планируется полностью завершить внедрение основных подсистем.

В соответствии с Концепцией информатизации разработана проектная документация для создания комплексной информационной системы «электронное правительство Волгоградской области». Проведено обследование всех структурных подразделений администрации Волгоградской области и определены этапы и пилотные зоны внедрения подсистем «электронного правительства Волгоградской области»:

• отдел писем и приема граждан аппарата главы администрации Волгоградской области;

• отдел записи актов гражданского состояния аппарата главы администрации Волгоградской области;

• управление службы занятости населения администрации Волгоградской области;

• управление социальной защиты населения администрации Волгоградской области. Введена в опытную эксплуатацию первая

очередь информационной системы «Электронное правительство Волгоградской области».

Обновился официальный интернет-ресурс администрации, активность посещения пользователями которого достаточно высока — от 2 300 до 2 700 посещений в день. За июль-август 2009 г. портал пополнился разделами органов местного самоуправления — администрации городского округа город Волжский, Среднеахтубинского муниципального района, городского округа — город Новоаннинский.

В целях развития сети управления и передачи данных (СУиПД) проведено подключение территориальных органов комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства администрации Волгоградской области к сети СУиПД через узлы в муниципальных образованиях региона.

В 2009 г. расширился перечень государственных услуг органов исполнительной власти Волгоградской области и создан полноценный раздел «Государственные услуги», доступ к которому осуществляется из сети Интернет через данный информационно-справочный портал. В системе реализована возможность анкетирования граждан с целью отбора тех услуг, реализация которых в электронном виде наиболее предпочтительна.

Однако предоставление услуг на данном портале ограничивается лишь описанием услуги, информированием о необходимых документах, предлагается форма по заполнению заявления. Реальное же осуществление транзакций с госучреждениями в онлайновом режиме невозможно. Причем данная ситуация наблюдается на всех порталах регионов ЮФО, которые заявляют о реализации проектов электронного правительства.

Кроме этого, на данном портале предоставляется возможность поиска вакансий по районам области и города, реализуемая с использованием базы данных комитета по труду и занятости населения.

Из всех регионов ЮФО портал Астраханской области предоставляет аналогичные сервисы.

Несмотря на положительные моменты, результаты внедрения технологий электронного правительства в органах региональной власти в настоящее время носят преимущественно внутриведомственный характер, что не позволяет значительно улучшить межведомственное взаимодействие и повысить качество государственных услуг, предоставляемых гражданам.

Практически отсутствуют государственные услуги, которые могут быть получены гражданином или организацией без непосредственного посещения государственного органа.

До настоящего времени не сформирована единая инфраструктура межведомственного обмена данными в электронном виде.

Действующие государственные информационные системы формировались отдельными органами государственной власти в условиях отсутствия единой нормативной правовой и нормативной технической базы. Содержащиеся в них сведения недоступны другим органам государственной власти для оперативного использования, что на практике приводит к значительным временным задержкам при межведомственном обмене информацией, многократному сбору и дублированию информации в разных системах. При этом часть информации оперативно не обновляется, что приводит к противоречивости данных.

Использование недокументированных форматов данных, протоколов обмена, иных закрытых информационных технологий, отсутствие единых классификаторов, справочников и схем данных ограничивают возможность применения автоматизированных средств поиска и аналитической обработки информации, содержащейся в различных системах, затрудняют доступ граждан и организаций к государственным информационным ресурсам.

Использование закрытых технологий, отсутствие единой государственной политики, опоры на идеологию открытых информационных систем (открытых стандартов) ведет к росту технологической зависимости ведомств от поставщиков средств вычислительной техники и программного обеспечения.

Регламенты работы органов государственной власти практически не поддерживают оперативное информационное обновление интернет-сайтов. Гражданам и организациям не доступна открытая информация, содержащаяся в ведомственных базах данных.

Несмотря на положительные результаты, достигнутые регионами ЮФО при реализации проектов электронного правительства, дальнейшее

развитие данного направления сдерживается рядом проблем.

Во-первых, это отсутствие нормативной базы, регламентирующий электронный документооборот и транзакции в Интернете', необходимо законодательство о нотариате, позволяющее выполнение нотариальных действий с электронными документами так же, как и с бумажными. Электронная форма учета должна стать столь же юридически значимой, как сегодня значима бумажная. Однако одной электронной подписи недостаточно для того, чтобы компьютерный файл стал электронным документом. Документу необходимо присвоить входящий или исходящий номер, он должен быть подготовлен в соответствии с определенной административной процедурой. Переход к обработке и хранению информации в электронной форме должен сопровождаться переходом к удостоверению электронным нотариусом и сохранением в архиве каждого государственного документа.

Следует отметить, что законодательство о доступе граждан к государственной информации должно закрепить принцип общедоступности несекретной информации. Технологически публичное раскрытие информации должно быть устроено так, чтобы доступ к ней не требовал никаких решений чиновников, а поиск и получение документов в юридически значимом виде был возможен через Интернет.

Созданию интерактивных площадок для обращений граждан в государственные органы препятствует на сегодняшний день непроработанность вопроса о статусе электронного письма, поскольку в Интернете оно, как правило, анонимно. Принятие закона об электронной цифровой подписи позволило снять ряд проблем в этой области, однако несовершенство этого правового акта не позволяет широко организовать такое взаимодействие.

Сегодня активно обсуждается необходимость принять законодательство о публичном раскрытии через Интернет информации о самой структуре и функциях государства. Однако чтобы раскрыть эту информацию, необходимо законодательно предписать ее учет и формализацию, включая учет регламентов, обеспечивающих исполнение государственных функций и поддерживающих их компьютерных программ.

Во-вторых, неравный доступ и получение информации, прежде всего из-за неразвитости инфраструктуры и высокой стоимости ИКТ-услуг в муниципальных образованиях, недостаточный уровень конкуренции по доступу предоставления услуг через Интернети использованию ИКТ. Реше-

нием в этом направлении могло бы стать создание большого количества пунктов общественного доступа к информационным ресурсам региона, которые могли бы быть созданы на базе библиотек, общественных приемных организаций и партий, общеобразовательных школ, пунктов связи, почты и телеграфа, особенно для сельских районов.

В-третьих, неготовность граждан, отсутствие соответствующей компетенции, необеспеченность ИКТ-специалистами на муниципальном уровне; отсутствие мероприятий по обучению населения базовым навыкам использования ИКТ. Электронное правительство сегодня может стать важным фактором для обеспечения свободного и равного доступа граждан к информационным ресурсам региона. В развитых странах вопрос информационного неравенства — это уже не только материальная проблема, но и социальная. Реальной становится ситуация, когда человек имеет физическую и материальную возможность пользоваться Интернетом, но не делает этого из-за того, что не умеет или не понимает, что это ему даст. Многим для того, чтобы начать пользоваться компьютером и Интернетом, необходимо преодолевать себя, приобретать новые знания и навыки, по-новому выстраивать логику общения, получения и обработки информации.

В-четвертых, недостаточное количество интерактивных услуг (деятельность по предоставлению электронных информационных ресурсов пользователям по их запросам или по соглашению сторон, требующая взаимный обмен информацией), отсутствие транзакционных услуг, оказываемых государственными организациями населению и предприятиям (полное осуществление услуги через Интернет, требующее взаимного обмена информацией, проведения платежей или иных действий с применением электронной цифровой подписи).

Таким образом, необходимо отметить, что в России пройден первый этап внедрения технологий электронного правительства в сферу функционирования властных структур. Распространение технологий информационного общества в значительной степени зависит от востребованности населением интерактивных сервисов, возможностей доступа к Интернету и непосредственно связано с уровнем благосостояния граждан и социально-экономическим развитием российских регионов.

Российское обществознание до сих пор не уделяет адекватного внимания проблематике развития «электронного государства», лежащей на стыке таких научных дисциплин, как политология, социальная информатика, политический

менеджмент, государственное и муниципальное управление и других.

Анализ российской практики административной реформы и внедрения технологий электронного правительства показывает, что наша страна находится до сих пор на этапе освоения методов нового государственного менеджмента и формализации административных регламентов с постепенным переводом их в электронный формат. Принципы концепции «нового государственного управления» только начинают осознаваться, и есть первые признаки их использования в некоторых программных документах, например, в последние несколько лет звучит тема использования системы частно-государственного партнерства и взаимодействия с третьим сектором для повышения эффективности государственного управления.

В заключение следует подчеркнуть, что именно кооперация и координация усилий научно-образовательного сообщества, органов государственной власти и управления, бизнес-структур, неправительственных организаций на национальном и региональном уровнях являются залогом успеха формирования региональной информационной политики и продвижения российских и международных программ, направленных на развитие информационного общества и создание «электронного государства», ориентированного на граждан.

Список литературы

1. Доклад о совершенствовании государственного управления на основе использования информационно-коммуникационных технологий. Подготовлен Минэкономразвития России. URL: www.economy.gov. ru/UnidocFileServlet/FileServlet?unidoc_id=114864792 1109&template_id=4.

2. Материалы семинара-совещания «Организационные и методические вопросы обеспечения взаимодействия по реализации постановлений Правительства Российской Федерации № 502 от 15.08.2006, № 298 от 18.05.2006, № 336 от 29.05.2006, распоряжения Правительства Российской Федерации от 17.07. 2006 № 1014-р при построении регионального сегмента «электронного правительства» Южного федерального округа». URL: http://npesr.narod. ru/news html.

3. Смит Б. Общество, основанное на знании: политика Европейского Союза //Информационное общество. 2002. № 4. С. 18-23.

4. Benchmarking E-government: A Global Perspective — Assessing the Progress of the UN Member States. United Nations Division for public économies and public administration, american society for public admistration, may 2002. P. 74.

5. Clift Steven Net. E-government and democracy — NY, 2006. URL: http:// www.publicus.net/e-government.