CC BY
112
О.А. Лях
ЭФФЕКТИВНОСТЬ ВЛИЯНИЯ РЕГИОНАЛЬНОЙ НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ НА ФОРМИРОВАНИЕ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Рассматривается налоговая политика в отношении регионов, которая в последние годы отличается снижением уровня налоговой компетенции субъектов Российской Федерации, что приводит к увеличению сумм трансфертов, развитию иждивенчества, а также сокращению стимулов для увеличения налоговой базы и налогового потенциала территорий.
Реализация концепции по развитию межбюджетных отношений в последние годы характеризуется сдвигами в структуре доходов консолидированного бюджета страны в пользу федерального бюджета (табл. 1). Данная тенденция является следствием проводимой государством бюджетной и налоговой политики. Так, в настоящее время уровень доходов региональных бюджетов находится в
прямой зависимости от положений федерального законодательства, направленного на централизацию финансовых ресурсов на федеральном уровне. При этом особенностью доходной части субфедеральных бюджетов является высокая доля регулирующих налогов и безвозмездных перечислений из федерального бюджета, а также низкая доля собственных доходов.
Т а б л и ц а 1
Структура доходов бюджетной системы РФ в 2001-2006 гг., %
Бюджеты 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Всего, в т.ч.: 100 100 100 100 100 100
федеральный 49 59 62 46 52 49
субъектов 30 28 28 37 39 42
местные 21 13 10 17 9 9
Примечание. Табл. 1 и последующие составлены на основе данных Российского статистического ежегодника (М., 2006), а также информации, представленной на официальных сайтах Росстата, Минэкономразвития России, Федерального казначейства и ФНС России.
Уход от решения задачи самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации подтверждается практикой последних лет в отношении изменений налогового законодательства в период с 2001 по 2006 г., которое достаточно серьезно отражается на формировании доходов регионального бюджета в целом, а также на местных бюджетах и снижает эффективность проводимой региональной налоговой политики.
С 1 января 2001 г. регионы лишились доли отчислений по налогу на добавленную стоимость (15%) и налог стал в полном объеме перечисляться в федеральный бюджет. Муниципалитеты не получили такого важного налога, как налог на содержание жилищного фонда и объектов социально-культурной сферы, который в отдельных муниципальных образованиях достигал 25% от всех налоговых поступлений в бюджет. Также был снижен норматив зачисления в региональный бюджет платы за нормативные и сверхнормативные выбросы и сбросы вредных веществ, размещение отходов с 90 до 81%.
Таким образом, только по этим трем налогам бюджет Хакасии недополучил 287 млн руб., что составляет 12,5% от всей доходной части бюджета Республики за 2001 г.
В 2002 г. с принятием гл. 25 ч. 2 Налогового кодекса по налогу на прибыль организаций сократились ставки налога на прибыль в бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты:
- в бюджеты субъектов Российской Федерации - с 19 до 14,5%;
- в местные бюджеты - с 5 до 2%.
В результате республиканский бюджет не досчитал около 122 млн руб. Кроме того, федеральным законодательством отменены отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы и платежи за пользование недрами. Потери региона составили 115 млн руб. Та-
ким образом, в 2002 г. республиканский бюджет недополучил 237 млн руб., что составляет 8,0% от всей доходной части бюджета за 2002 г.
Дальнейшее проведение налогово-бюджетной политики повлекло за собой очередное сокращение доходной части бюджета Республики.
С 1 января 2003 г. отменены налог на пользование автомобильными дорогами, налог с владельцев транспортных средств, налог на покупку иностранных денежных знаков и акцизы на ювелирные изделия. Акцизы на табачные изделия в полном объеме переданы в федеральный бюджет. Общие потери по трем налогам, действующим в Республике, составили 271 млн руб., или 7,9% от всех доходов республиканского бюджета за 2003 г. Тенденция сужения налоговой базы формирования субфеде-ральных бюджетов продолжала сохраняться.
Изменения в налоговой политике по отношению к регионам в 2004 г. позволили несколько усилить налоговую компетенцию региональных бюджетов посредством введения гл. 29 Налогового кодекса Российской Федерации «Налог на игорный бизнес» и гл. 25.1 «Сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов». Можно сказать, что данные нововведения расширили налоговую базу региона, но не намного.
Например, для Республики Хакасия налог на игорный бизнес так и не стал бюджетообразующим, потому что, во-первых, он трудно администрировался, во-вторых, налоговое законодательство в отношении данного налога было более чем несовершенно как по объектам налогообложения, так и по применяемым ставкам.
«Сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов» по Сибирскому федеральному округу составляют всего 39,1 млн руб., из которых в бюджет Хакасии попадает лишь 864 тыс. руб. (что соответствует 0,01% от поступлений налоговых плате-
жей в республиканский бюджет). Если принять во внимание изменения налоговой ставки по налогу на прибыль в части, зачисляемой в региональный бюджет, и отмену налога с продаж, то в целом от нововведений поступления в бюджет Республики Хакасия возросли всего на 3%.
2005 г. был ознаменован следующим сокращением налоговой самостоятельности регионов. Так, водный налог, который ранее полностью зачислялся в консолидированный бюджет субъекта, перешел в федеральный. В результате Республика потеряла 320 млн руб., или 10% налоговых поступлений регионального бюджета.
С 1 января 2006 г. отменен налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения, а также режим акцизных складов, поступления по которым в 2005 г. составляли 2 млн руб. (0,04%) и 179 млн руб. (5,4%) от бюджета субъекта соответственно.
Таким образом, потери республиканского бюджета только по перечисленным причинам за период 2001-
2006 гг. составили около 1300 млн руб. В 2006 г. не был достигнут уровень поступления налоговых доходов 2000, 2001 гг., а значит, эффективность проводимой в отношении регионов налоговой политики снижается, что подтверждается данными табл. 2.
Т а б л и ц а 2
Структура доходов консолидированного бюджета Республики Хакасия в 2000-2006 гг., %
Вид дохода 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Всего доходов, в т.ч.: 100 100 100 100 100 100 100
налоговые доходы 77,3 72,0 64,6 55,0 58,9 65,4 68,6
неналоговые доходы 3,5 2,0 1,9 3,3 4,7 4,4 6,1
безвозмездные поступления 19,2 26,0 33,5 41,7 36,4 30,2 25,3
Исходя из данных табл. 2, можно сказать, что большое влияние на доходную часть бюджета Республики оказывают безвозмездные и безвозвратные поступления (трансферты).
Уровень безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета регионам Сибирского федерального округа в их доходах возрос против 18,4% в 2000 г. до 23,6% в 2005 г.; по Хакасии - с 19,2 до 30,2% соответственно. Сложившаяся ситуация, однако, не означает, что для усиления самостоятельности территориальных бюджетов надо было сократить объем безвозмездных и безвозвратных перечислений из федерального бюджета. В действующих условиях разграничения расходных полномочий и доходных источников по уровням бюджетной системы сложившийся уровень этих перечислений имеет основание. Но для снижения зависимости от федерального бюджета было бы эффективнее замещать трансферты увеличением доли налогов, распределяемых между уровнями бюджетной системы, в пользу региональных бюджетов, если для этого имеется необходимая налоговая база.
Тенденция роста доли безвозмездных и безвозвратных перечислений территориальным бюджетам из федерального бюджета в их доходах за 2000-2005 гг. имелась по 61 региону в Российской Федерации, в том числе по 8 регионам Сибирского федерального округа (66,7%). Наибольшим он был в Республике Хакасия (с 19,2 до 30,2%), Красноярском крае, Иркутской области. В то же время по некоторым регионам доля их сократилась: по Республике Тыва - с 85,4 до 78,8%, Кемеровской области - с 29,4 до 15,2%, Омской области - с 21,5 до 17,7%, Читинской области - с 44,0 до 39,2%.
В соответствии с последними поправками в Бюджетный кодекс в части межбюджетных отношений происходит дальнейшее сужение границ самостоятельности бюджетов субъектов Российской Федерации, региональные и местные бюджеты вместо вертикального выравнивания доходов будут иметь финансовую помощь, размеры которой определяются федеральны-
ми органами власти и имеют в последнее время тенденцию к увеличению. Тем более что существующий порядок расчета трансфертов базируется на налоговом потенциале, который определяется от уровня валового регионального продукта и не учитывает ряд особенностей отдельных регионов, трансфертные цены, миграцию налогоплательщиков и другие факторы.
Кроме этого, суммы трансфертов из федерального бюджета поступают в бюджеты регионов неравномерно, что обостряет проблему адекватного обеспечения доходами территории субъектов. Так, например, по Республике Хакасия на среднемесячные поступления должно приходиться примерно 8,3% годовых сумм безвозмездных поступлений, но в течение 2006 г. меньше указанной доли поступления были на протяжении 7 месяцев (в феврале, марте, апреле, июне, июле, сентябре, декабре). При этом наибольшие суммы трансфертов приходили с августа по ноябрь, что создавало дополнительные трудности по их использованию (табл. 3).
Общепризнанно, что эффективность бюджетных доходов возрастает с увеличением степени их децентрализации вследствие того, что на конкретной территории предпринимается больше усилий при мобилизации своих собственных доходов, чем при получении помощи из федерального бюджета.
В настоящее время основой финансовой обеспеченности территориальных бюджетов являются имущественные налоги, признаваемые собственными доходными источниками региональных и местных бюджетов. Фискальные интересы государства в области имущественных отношений сосредотачиваются на процессах накопления, концентрации и распределения объектов имущества между организациями и физическими лицами в зависимости от экономических условий и особенностей установившихся взаимосвязей.
За последние пять лет развития национальной экономики вопросы построения системы региональных и местных налогов с акцентом на их основной объект - имущество - привлекали к себе недостаточное внимание.
Безвозмездные поступления в бюджет Республики Хакасия в 2006 г.
Период Безвозмездные поступления
за месяц, млн руб. удельный вес, %
Январь 119,4 7,3
Февраль 99,6 6,1
Март 112,3 6,8
Апрель 124,7 7,7
Май 157,2 9,6
Июнь 118,3 7,2
Июль 98,3 6,0
Август 176,9 10,8
Сентябрь 112,1 6,8
Октябрь 141,3 8,6
Ноябрь 268,6 16,4
Декабрь 111,9 6,7
Итого за год 1640,6 100
Результатом несправедливого отношения к серьезным проблемам, возникающим на региональном и местном уровнях налогообложения, стало падение фискального потенциала имущества в налоговой системе, что привело к низкой доходности имущественных налогов, являющихся основными собственными налоговыми доходами региональных и местных бюджетов. Так, например, в Хакасии налоги на имущество составляли около 10% от поступлений платежей в бюджет Республики.
Несовершенство земельного законодательства, связанное с разграничением прав собственности на землю, межеванием земель, оформлением прав на землю, отсутствие законодательства, связанного с кадастром недвижимости и регистрацией прав на единые объекты недвижимости, не приводят к близкой перспективе введения данного налога и, соответственно, увеличения доходной базы территориальных бюджетов.
Таким образом, для повышения эффективности региональной налоговой политики, обеспечения устойчивого экономического роста территорий, долгосрочных стимулов к конкуренции между региональными вла-
Статья представлена научной редакцией «Экономика» 19 декабря 2007 г.
стями в развитии экономической активности и привлечении инвестиций, по нашему мнению, должны быть проведены следующие мероприятия:
1) продолжено совершенствование действующего бюджетного и налогового законодательства Российской Федерации в области расширения фискальных полномочий региональных органов власти (передача налогов с федерального уровня на региональный, повышение нормативов отчислений от регулирующих налогов);
2) продолжено совершенствование земельного законодательства, обеспечено принятие законодательства, связанного с кадастром недвижимости, формированием и регистрацией прав на единые объекты недвижимости, а также создание единого реестра недвижимости;
3) обеспечено увеличение доли собственных доходов в бюджетах субъектов Российской Федерации путем развития налоговой базы и наращивания налогового потенциала территорий;
4) продолжено совершенствование методики определения межбюджетных трансфертов, учитывающей налогообразующие показатели (прибыль, фонд оплаты труда, имущество).
