CC BY
236
БЮРОКРАТИЯ, КЛИЕНТЕЛИЗМ И КОРРУПЦИЯ В РОССИИ
В.Л.Римский
*ттз/4*таси
Определение коррупции
1 Статья опирается на исследования Фонда ИНДЕМ, проводившихся на всероссийских выборках с помощью формализованных анкетных опросов в 2001, 2002, 2004 и 2005 годах, а также в период с 1999 по 2007 год включительно методом неформализованных интервью с обычными гражданами, бизнесменами, государственными и муниципальными служащими. Неформализованные интервью чаще использовались для поиска новых социальных практик, связанных с коррупцией, а формализованные анкетные опросы — для их количественных оценок.
Коррупция — довольно сложное и неоднозначно понимаемое понятие. Оно описывает социальное явление, которое развивается во времени, имеет исторический характер и существенно зависит от социальных условий и традиций той или иной страны. Поэтому для полного и глубокого понимания коррупции необходимо исследовать детали связанных с ней социальных практик, представления о ней и соответствующие стереотипы сознания, а также эмоциональное восприятие ее проявлений.
В силу скрытого характера многих факторов коррупции, явного и неявного противодействия их выявлению самими субъектами коррупции, её объективное и всестороннее описание в виде системы элементов и их взаимосвязей сильно затруднено. Тем не менее многие фрагменты российской коррупционной системы уже изучены, и даже их краткие описания могут дать представление о её системном характере1.
В свое время советская пропаганда навязывала обществу представление о том, что коррупция — это взяточничество. Большинству граждан в это было довольно легко поверить, поскольку для них единственной формой коррупции, в которую они или их знакомые и коллеги были вовлечены, действительно являлось взяточничество. Но такое внимание к одной из форм коррупции оставляет в тени другие, часто более опасные для общества и государства формы коррупции, которые при неверной интерпретации явления могут казаться малозначимыми или даже вполне допустимыми.
В постсоветский период с развитием фондового рынка и рынка ценных бумаг, предоставлением гражданам возможностей приобретения и владения любой собственностью, в том числе недвижимостью и средствами производства, наибольшие финансовые потери обществу и государству стали приносить коррупционные сделки, связанные с перераспределением и нецелевым использованием бюджетных финансовых средств, а также недоплатой налогов. Многие из этих сделок производятся без нарушений законов, в пределах полномочий участвующих в них должностных лиц. В таких условиях взятки во взаимоотношениях граждан и бизнесменов с чиновниками, конечно, остались. Но чем выше социальный статус участников коррупционных действий, тем больше у них возможностей и тем чаще они стремятся не прибегать к прямым взяткам.
Коррупция может проявляться в преступлениях, правонарушениях и различных этических отклонениях в поведении. С другой стороны, коррупция может проявляться в использовании должностным лицом своего статуса для получения незаконных преимуществ либо в предоставлении таких преимуществ другому или другим должностным лицам или гражданам, должностей не занимающих. Довольно часто коррупция проявляется в прямом воровстве денег или иных государственных или общественных ресурсов.
Поскольку многие действия, оцениваемые как коррупционные, производятся без нарушения законодательства, в рамках предоставленных должностным лицам полномочий, то далеко не всегда возможно юридически доказать извлечение ими личной выгоды. В результате противодействие коррупции исключительно с помощью уголовных преследований должностных лиц является малоэффективным и весьма слабо влияет на снижение ее общего уровня. Кроме того, квалификация тех или иных современных социальных практик как коррупционных действий почти всегда является субъективной, проводится по субъективным критериям, в соответствии с принятыми в том или ином регионе стереотипами отношения к коррупции и т. п.
Современные определения коррупции не связывают ее непосредственно с уголовными преступлениями, хотя и не исключают такой возможности. Более адекватным современной ситуации можно считать, например, следующее определение коррупции, используемое в практике деятельности органов Европейского Союза: «Коррупция — это использование государственными, муниципальными или иными публичными должностными лицами и служащими (например, депутатами), либо должностными лицами и служащими коммерческих или иных организаций (в том числе международных) своего статуса для незаконного получения денег или каких-то преимуществ (имущества, прав на него, услуг или льгот, в том числе неимущественного характера) либо предоставление последним таких преимуществ».
В этом определении сделана попытка описать все наиболее часто относимые к коррупции варианты действий должностных лиц и служащих. И, хотя это определение не решает всех проблем квалификации коррупционных действий, оно лучше, чем чисто юридическое, описывает современное понимание коррупции.
Коррупция становится всё более разнообразной, и потому она описывается и изучается с разных позиций, которые можно назвать разными пониманиями коррупции. Наиболее известными концепциями или пониманиями коррупции являются следующие.
— Юридическое понимание коррупции. Оно включено в нормы законодательства, например, в Уголовный кодекс РФ. Коррупцией в таком понимании считается преступление, связанное с использованием служебного положения или социального статуса должностного лица в личных или корпоративных интересах. Чаще всего такой интерес сводится к получению незаконных доходов, а правона-
рушения или преступления — к тем или иным вариантам получения или дачи взяток. Предметом взятки или коммерческого подкупа, наряду с деньгами, ценными бумагами и иным имуществом, могут быть выгоды или услуги имущественного характера, оказываемые безвозмездно, но подлежащие оплате (предоставление туристических путевок, ремонт квартиры, строительство дачи). Выгодами имущественного характера могут быть: занижение стоимости передаваемого имущества, приватизируемых объектов, уменьшение арендных платежей, процентных ставок за пользование банковскими ссудами и т. п.
— Экономическое понимание коррупции. Коррупцией считается деятельность должностных лиц государственного или муниципального управления и бизнеса, приносящая финансовые потери и потери других ресурсов государства, местных сообществ, бизнеса, ущерб развитию экономики страны в целом, а также в некоторых случаях — развитию социальной сферы. Опасность тех или иных коррупционных действий чаще всего оценивается по уровню финансовых потерь.
— Понимание коррупции с позиций управления. К коррупции в подобном ракурсе чаще всего относится нарушение или разрушение нормального, нормативного, описанного в Конституции РФ, законах и других юридических документах хода государственного или муниципального управления, нередко приводящее к его системной неэффективности — в результате того, что личные или корпоративные интересы начинают доминировать над государственными и общественными.
— Социологическое понимание коррупции. Коррупцией в его рамках считается использование неформальных связей и отношений при решении политических, государственных и муниципальных проблем в личных или корпоративных интересах. Коррупционные процедуры нередко связываются с фаворитизмом и клиентелиз-мом, особенно в области принятия кадровых решений и последующей деятельности получившим соответствующим образом свои назначения должностным лицам.
Каждое из приведенных пониманий коррупции является ограниченным, но содержит те или иные существенные признаки современной коррупции. В совокупности все они довольно полно ее описывают.
В российском государственном управлении и в правоохранительных органах доминирует юридическое понимание коррупции. Поэтому в публичных заявлениях политиков и государственных деятелей коррупция связывается прежде всего с совершением преступлений, со взяточничеством, а потому и с уголовными преследованиями и арестами вовлечённых в такого рода действия должностных лиц. Считается, что чем выше их должности, тем больших успехов достигают правоохранительные органы в борьбе с коррупцией. Разделяя такое понимание коррупции, средства массовой информации стремятся представить как
сенсации сведения об арестах и судебных преследованиях за коррупцию, особенно высоких должностных лиц. При этом повседневная коррупция сводится к взяточничеству между гражданами и мелкими чиновниками, которое наказывается очень редко. В публичной сфере и в средствах массовой информации получила распространение убежденность в неискоренимости коррупции в нашей стране. Противодействие коррупции в таких условиях оказывается совершенно неэффективным, ее уровень растет.
Определённая ограниченность юридического понимания коррупции проявляется, в частности, в том, что в уголовном законодательстве Российской Федерации коррупция является не самостоятельным, а собирательным составом преступления, охватывающим такие должностные преступления, как взяточничество и злоупотребление служебным положением. Таким образом, коррупция в настоящий период не имеет точного и четкого юридического определения, что создает препятствия для юридической квалификации коррупционных действий на практике. Вполне вероятно, что в силу сложности коррупции как социального явления, точное и четкое ее определение сформулировать вообще невозможно, что создает дополнительные трудности в противодействии ей.
В последнее время в публичной сфере распространяется экономическое понимание коррупции: потери от нее связываются в публичных заявлениях должностных лиц и средствах массовой информации с проблемами развития российской экономики и невысоким уровнем внешних и внутренних инвестиций в нее. Строятся математические модели коррупции, разрабатываются программы антикоррупционной деятельности, во многом игнорирующие мотивы и реальные процедуры коррупционных действий, особенности коррупционных связей и отношений в обществе. В результате коррупция всё более воспринимается в органах власти и управления (а через средства массовой информации и во всем обществе) как незаконная или аморальная экономическая деятельность, связанная с получением финансовых или материальных ресурсов теми, кто в нее вовлечен. А на практике обсуждение коррупции чаще всего сводится к обсуждению взяточничества в тех или иных формах. Причина понятна — именно взятка наглядно и конкретно показывает финансовые или материальные ресурсы, ради которых коррупционеры вступают в коррупционные связи и отношения. Такое понимание коррупции в России лоббируют, в частности, некоторые потенциальные крупные инвесторы, для которых коррупционные издержки входа на российский рынок и ведения дел на нем становятся слишком высокими.
Другие концепции коррупции представлены в российской публичной сфере очень слабо. А поскольку они описывают не менее существенные, чем юридическая и экономическая концепции, характеристики современной российской коррупции, у граждан, бизнесменов и чиновников формируются неадекватные представления и неполные
знания о коррупции и ее негативных последствиях. В свою очередь, неадекватность представления и неполнота знаний о коррупции у граждан, бизнесменов и чиновников не способствует снижению ее уровня в России.
К коррупции Специфика российской коррупции в том, что она сильно связана
в России с бюрократической системой государственного управления, которая, с приводит одной стороны формирует наиболее опасные для государства и обще-неразделённость ства формы коррупции, с другой — нередко способствует переносу, ко-власти пированию таких коррупционных практик в сферы частного бизнеса и и собственности некоммерческой деятельности.
Анализ практики российского государственного управления последнего периода показывает, что бюрократическое государственное управление рассматривается руководством страны как единственно возможное, как образец эффективности администрирования. Иначе трудно объяснить такую его приверженность постоянным реформам структуры и форм организации администрации Президента РФ, правительства РФ, министерств и ведомств, мотивируемую в средствах массовой информации стремлением улучшить управление теми или иными отраслями, обеспечить решение общественных проблем.
В соответствии с нормативными моделями бюрократии, политическое руководство страны действительно могло бы рассчитывать на улучшение государственного управления через оптимизацию ее структуры и организационных форм. Одна из общепризнанных моделей бюрократического управления как наиболее рационального и абсолютно необходимого для управления обществом принадлежит, как известно, Максу Веберу2. В соответствии с этой моделью деятельность бюрократии подразумевает формирование иерархии, в которой нижестоящие чиновники подчинены вышестоящим и обязаны неукоснительно выполнять их распоряжения. Все члены бюрократической иерархии должны подчиняться только безличному порядку, установленному законом, техническими правилами и другими нормами. Этот безличный порядок исключает зависимость от личности начальника, предполагает подчинение только в рамках деловой компетенции, которая должна быть объективно разграничена в рамках служебных обязанностей и в соответствии с уровнем квалификации. Он также предполагает полное отчуждение чиновников от средств управления и приобретения собственности, служебного имущества от личного, исключение личного присвоения места службы и другое. По мысли Макса Вебера, так организованная система управления государством и крупным бизнесом является наиболее совершенной «в смысле точности, постоянства, дисциплины, подтянутости и надежности, интенсивности и экстенсивности труда, в его формально универсальной применимости к любым задачам... Бюрократическое правление означает господство на основе ' Там же. знания — в этом заключается его специфически рациональная основа»3.
2 Вебер М. Типы господства / Пер. с нем. фрагмента книги «Хозяйство и общество», часть 1 «Экономика, общественное устройство и власть», глава III. «Типы господства и их отношение к экономике» // «Социологические исследования». 1988, № 5.
4 См.: Пивоваров Ю.С. Русская власть и исторические типы ее осмысления // По-лития. — 2000— 2001. — № 4, Зима. — С. 9.
5 См.: Ясин Е.Г. Российская экономика: Истоки и панорама рыноч-ныхреформ: Курс лекций. — М., 2002. — С. 41.
6 Римский В.Л. Российская власть в представлениях граждан // Российский монитор: Архив современной политики. — М., 1995. — Вып. 6. — С. 107—108.
Первый президент РФ Борис Ельцин осуществлял управление государством с помощью бюрократической системы, и нынешний президент РФ Владимир Путин продолжает эту традицию, стремясь усилить воздействие бюрократии на принятие и исполнение государственных решений. Но в практике государственного управления России все вебе-ровские принципы рациональной бюрократии постоянно нарушаются и дополняются некоторыми особенностями.
В частности, к социокультурной специфике России можно отнести то, что в течение многих столетий её истории власть вообще не была отделена от собственности. Так, великие князья и цари Московской Руси являлись в полной мере собственниками своей страны. На Руси и в монархической России не было граждан, все были подданными государей. В период Киевской Руси князья владели и людьми и территориями, на которых они проживали, делили территории на части для одаривания своих поданных и для наделения властью своих детей, что вело к усилению феодальной раздробленности. В дальнейшем разделение власти в России на власть, отправляемую как суверенитет, и власть, отправляемую как собственность, происходило значительно медленнее, чем в западных странах, и в настоящий период еще не может считаться завершенным4.
В советский период любые социальные группы, за исключением отдельных их представителей, не отличались по уровню своих свобод: они все фактически не были гражданами, а оставались подданными государства, а в некоторые периоды — даже только его первых лиц. Советская система государственной власти и управления строилась именно на власти бюрократии5, хотя идеологические работники КПСС постоянно пытались доказать наличие в СССР власти народа. В таких условиях бюрократии в России до самого окончания советского периода не требовались формальные основания для владения собственностью. Вся собственность была государственной, а распоряжалась ею бюрократия. Подобное распоряжение собственностью фактически могло быть приравнено к владению ей: любые решения относительно собственности, называемой государственной, на деле принимались исключительно в интересах советской бюрократии, которую чаще называли партийно-хозяйственной номенклатурой.
Фактически советское государство было единственным реальным собственником и распорядителем общественных ресурсов, обладая уникальными возможностями их накопления и возобновления. В аспекте социального доминирования и господства эти ресурсы использовались и используются государством как капиталы6. В соответствии с концепцией Пьера Бурдье «государство есть завершение процесса концентрации различных видов капитала: физического принуждения или средств насилия (армия, полиция), экономического, культурного или, точнее, информационного, символического — концентрации, которая сама по себе делает из государства владельца определенного рода мета-
7 Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля // Поэтика и политика. Альманах Российско-французского центра социологии и философии Института социологии Российской Академии наук. — М. — СПб., 1999. — С. 132—133.
8 Римский В.Л. Российская власть в представлениях граждан // Российский монитор: Архив современной политики. — М., 1995. — Вып. 6. — С. 107.
9 Там же.
капитала, дающего власть над другими видами капитала и над их владельцами»7.
Наиболее ясна природа экономического капитала, то есть ресурсов, имеющих экономическую природу, к которым можно отнести деньги и товары в широком смысле этих понятий. Ресурсы, имеющие культурную природу, в частности, образование и уровень культуры, можно рассматривать как культурный капитал. Накопленная и сконцентрированная информация — информационный капитал, получающий всё большее значение в современных технологиях управления крупными системами, включая государство и бизнес. Информационный капитал — это также и средства производства, преобразования, передачи и воспроизведения информации (СМИ, архивы, библиотеки, почта, телеграф, телефон и т. д.). К капиталу физического принуждения можно отнести силовые структуры государства: армию, внутренние войска, милицию, секретные службы. Впрочем, за многотысячелетнюю историю человечества прямое физическое насилие постепенно оказалось замещено (за исключением кризисных ситуаций) символическим. Под символическим капиталом можно понимать ресурсы, обладание которыми признается обществом в качестве прав на господство — должности, звания, награды, дипломы, удостоверения, престиж, репутация, почести и т. п.8.
Советская политическая система монополизировала и сконцентрировала во властных структурах все эти основные и даже не основные капиталы, образовав тем самым единый капитал государственной власти. Именно им распоряжалась партийно-государственная номенклатура, присваивавшая соответствующие своей позиции материальные и культурные блага9.
Период российских реформ бюрократия восприняла просто как формальное изменение способа распоряжения собственностью в государстве: необходимо было из государственной собственности выделить частную, распоряжаться которой можно было, только владея ею или ставя ее собственников под контроль бюрократии. После нескольких лет определенного ослабления власти бывшие и нынешние бюрократы успешно возвратили себе контроль над собственностью через владение ею, вытеснив временных собственников периода начала реформ и установив контроль над оставшимися частными собственниками.
Как видно из итогов посткоммунистического развития страны, российская бюрократия оказалась сильнее новых демократических институтов: их установление не привело к отделению собственности от власти, а с помощью разнообразных коррупционных схем представители бюрократии, во многом сформировавшейся еще в советский период, эту собственность контролируют или прямо ею распоряжаются. Поэтому, в частности, ни один крупный бизнес в стране не может быть успешен без его подконтрольности власти.
Коррупция как разложение власти
10 Шевченко В. Алгоритм выбора: свои и чужие или честные и остальные. Пособие для начинающих коррупционеров и таких же борцов с коррупцией. — Томск, 2000. — С. 17.
11 Там же.
12 Нормальным, нормативным регулированием и развитием той или иной сферы деятельности и страны в целом можно считать такое, которое к настоящему периоду зафиксировано в действующих международных документах и соглашениях, планах и программах развития нашей страны, её отдельных отраслей и регионов, в Конституции РФ и принятых на её основе законах и других нормативных документах.
В России неразделённость власти и собственности, а также доминирование бюрократии в системе принятия государственных решений существенно способствуют развитию и расширению коррупции.
В нашей стране коррупция уже давно стала своеобразной нормой в политике, экономике и общественной жизни. Российскую коррупцию наиболее точно характеризуют, по-видимому, самые старые, даже древние представления об этом явлении. По одной из версий, термин «коррупция» произошел от сочетания латинских слов «сопта» (солидарность нескольких) и «гитреге» (ломать, повреждать, нарушать, отменять). Образовавшийся самостоятельный термин «соггитреге» применялся в римском праве для определения совместной деятельности лиц, целью которых являлась «порча» нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества10. Другой ведущий признак коррупции отражает определение Николо Макиавелли, понимавшего коррупцию как использование публичных возможностей в частных интересах11, которые могут быть как личными, так и корпоративными. Таким образом, адекватным российским условиям, по-видимому, является признание коррупционными любых действий, нарушающих нормальное, нормативное регулирование и развитие той или иной отрасли, сферы деятельности и страны в целом посредством использования публичных возможностей для реализации личных или корпоративных интересов в ущерб общественным12.
Коррупцией поэтому следует считать осуществляемое любыми способами и при любых условиях извлечение выгоды из своего положения в системе государственной власти или из связанного с ним своего общественного статуса в корыстных целях. Коррупцией в этом смысле следует признавать не только незаконные, но и неэтичные действия, а также действия, признаваемые в нашем обществе несправедливыми. Безусловно, юридически наказуемыми могут являться только действия, нарушающие нормы закона, но коррупция ими не исчерпывается: возможность юридической квалификации коррупционной деятельности не должна быть единственным ее признаком.
К коррупции следует относить любые действия, способствующие разложению государственной власти и системы государственного управления, разрушению механизмов, обеспечивающих служение властных структур общественному благу, функционированию власти исключительно в личных или корпоративных интересах, а также в интересах очень узких социальных групп.
Такое понимание коррупции способствует выявлению признаков ее системности в нашем обществе и государстве, о чем свидетельствуют, например, следующие широко распространенные явления:
1. Государственная политика прямо диктуется частными и корпоративными интересами олигархических групп;
2. Теневые доходы составляют основную и необходимую часть доходов практически всех чиновников;
13 Это несколько переформулированные тезисы из статьи: Кузьми-нов Я.И. Тезисы о коррупции // Инвестиционный климат в перспективы экономического роста в России: В 2 кн. — М, 2001. — Кн. 1. — С. 221.
3. Нормой стало несоблюдение, уклонение от соблюдения законов во всех сферах деятельности;
4. Исполнительная власть активно использует «теневые» формы мобилизации доходов и стимулирования граждан, бизнеса и нижестоящих чиновников для достижения желаемых результатов13.
Как социальное явление российская коррупция возникает и поддерживается на уровне неформальных социальных связей, составляющих основу общества. Она может быть обнаружена на всех уровнях управления, а также в системах, обеспечивающих его саморегулирование. Коррупция в России стала частью образа жизни граждан. Все они, независимо от социального статуса и занимаемых должностей, живут в условиях осуществления тех или иных коррупционных действий и процедур, к чему их чаще всего вынуждает власть. Но иногда и сами граждане с готовностью прибегают к коррупционным практикам для решения разнообразных проблем. На этом уровне коррупцией обычно становятся взятки или использование в своих личных, семейных или клановых интересах тех или иных общественных благ. Возможностей коррупционных действий у чиновников и публичных политиков намного больше, и сами коррупционные проявления тут намного разнообразнее.
Российские коррупционные сети
14 Сатаров Г.А. Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. (Краткое резюме доклада.) — М., 2002. — С. 8.
15 Несколько подробнее это социальное явление описано в разделе «Коррупционные сети» брошюры «Гражданские инициативы и предотвращение коррупции» / Под ред. А.Ю.Сунгурова. — СПб., 2000. — С. 72—82.
Развитие бюрократической системы государственного управления в России стало одним из важнейших факторов расширения деятельности так называемых коррупционных сетей14. Оно проявляется в развитии неформальных и нелегальных взаимосвязей и взаимозависимостей между чиновниками по вертикали управления в одном ведомстве или иной структуре, а также по горизонтали на различных уровнях управления между разными ведомствами и иными структурами15. Эти взаимосвязи и взаимозависимости используются для систематического совершения коррупционных сделок, как правило, с целью личного обогащения, распределения бюджетных средств в пользу структур, входящих в коррупционную сеть, повышения их нелегальных доходов, или для предоставления конкурентных преимуществ финансово-кредитным и коммерческим структурам, входящим в коррупционную сеть.
Услуги коррупционных сетей обычно востребуются и предоставляются в центрах принятия решений, относящихся к государственному управлению и бизнесу. Более того, многие лица, принимающие решения на различных уровнях системы управления государством и обществом, сами являются членами таких коррупционных сетей. Включение чиновников в коррупционные сети может происходить по-разному. Иногда коррупционные сети подкупают конкретных чиновников в интересах тех или иных структур, но гораздо чаще чиновники вынуждены включаться в сеть взаимных услуг без получения и передачи взяток, поскольку иначе они не смогут продолжать занимать свои должности. При этом принуждение к вовлечению в коррупционные сети для чи-
16 Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции // Инвестиционный климат в перспективы экономического роста в России. — М., 2001. — С. 223.
новников сопровождается корыстными интересами: как правило, они получают определённую долю доходов коррупционной сети в виде нелегальных выплат пропорционально своим статусам и ролям в коррупционных сделках.
Сети должностных лиц, связанных взаимными обязательствами, существовали и существуют во все времена и во всех странах. Особенность нынешнего периода развития России в том, что через коррупционные сети (а не через нормативные контрактные отношения между властью и бизнесом) проходит значительно большая доля валового национального продукта (ВНП), чем в развитых государствах. Анализ собственности и расходов чиновников российского государственного аппарата показывает, что их реальные доходы значительно превышают легальные. Более того, судя по уровню легальных доходов высокопоставленных российских чиновников, их теневые доходы, получаемые от коррупционных сетей, стали основной частью их реальных располагаемых доходов. Даже относительно честные чиновники, не берущие взяток ни за какие услуги, через коррупционные сети получают настолько значительные доли своих доходов, что не смогут существовать вне этих сетей и, соответственно, противостоять им. В результате государственные служащие в своей работе руководствуются обязательствами перед коррупционными сетями не меньше, чем интересами государства. В этом основная причина неэффективности государственного аппарата управления, и эта неэффективность прогрессирует16. При этом взяточничество, как отмечалось выше, перестало быть основной формой коррупции в России, поскольку оно уголовно наказуемо и намного менее эффективно, чем получение нелегальных доходов через участие в коррупционных сетях.
Главную опасность для общества представляет система взаимных обязательств, формирующаяся через предоставление взаимных услуг в коррупционных сетях. Возможно, чиновникам представляется, что бизнесмены, приносящие им взятки или оказывающие те или иные услуги, всегда будут у них в подчинении. Но в определенный момент продолжение такого рода неформальных отношений заставляет чиновников выполнять требования этих бизнесменов или представителей других групп давления, поскольку чиновники оказываются включенными в систему взаимных обязательств. Как правило, услуги оказываются по добровольному соглашению сторон, но в крайних случаях одна из сторон прибегает к шантажу, угрозам применения компромата и другим средствам давления.
Каждая российская коррупционная сеть включает, как правило, три основные подсистемы: коммерческую или финансовую структуру, которая реализует полученные выгоды и льготы и превращает их в деньги; группу государственных или муниципальных чиновников, обеспечивающую прикрытие при принятии решений; силовое прикрытие или группу безопасности, в которую входят представители спецслужб и других правоохранительных органов. Такую группу часто назы-
вают «крышей» соответствующей коррупционной сети. В группу прикрытия входят чиновники, статус которых позволяет обеспечить принятие нужных решений. В коррупционных сетях, как правило, имеются и собственные службы безопасности. Важнейшая их функция — обеспечение неотвратимости наказания тем, кто пытается нарушить свои обязательства или вообще выйти из коррупционной сети.
Поскольку в выработке большинства решений участвуют различные институты, возникают межведомственные коррупционные группы. В крупнейшие коррупционные сети входят как минимум два-три министерства или ведомства. Этот способ построения коррупционных сетей поддерживается общей настроенностью на коррупцию во всех министерствах и ведомствах, в которых недавно принятые на работу специалисты сравнительно быстро перенимают принципы и методы работы своих давно работающих коллег и начальников. Во всех случаях наиболее эффективными являются коррупционные сети, выстроенные по единому плану, с четким формулированием целей.
Конкретный состав и структура коррупционной сети чаще всего зависят от специфики тех областей, из которых она получает финансирование. В некоторых вариантах в состав коррупционных сетей включались высшие должностные лица крупнейших коммерческих банков, высокопоставленные чиновники правительства РФ, региональных администраций. Чаще всего коррупционная сеть работает по замкнутому циклу: получение заказа, выделение финансирования, возврат финансовых средств в коррупционную сеть и снова — получение заказа. В осуществлении этих циклов решается главная задача деятельности коррупционной сети — обогащение ее членов.
В настоящий период происходит постоянное расширение, углубление и совершенствование коррупционных сетей. Есть два основных способа формирования коррупционных сетей: снизу и сверху.
Снизу коррупционная сеть строится следующим образом. Любой относительно успешный бизнес в России для расширения требует выхода на более высокий уровень связей и контактов в среде чиновников. Поиски связей и контактов среди чиновников проводятся бизнесменами по хорошо отработанной схеме, через приглашения в рестораны, на отдых, преподнесение дорогих подарков, взяток и т. п. Как правило, у каждого чиновника набирается несколько фирм или банков, интересы которых он лоббирует. Если не хватает власти у этого чиновника, он начинает с использованием финансовой поддержки лоббируемых им структур искать тем же способом, что и они, связей с вышестоящими начальниками. Так местная или региональная коррупционная сеть постепенно вырастает до сети российского уровня. Таких сетей может быть много, одни и те же чиновники могут входить одновременно в несколько коррупционных сетей.
Сверху коррупционная сеть строится высокопоставленными чиновниками, которые ведут отбор среди своих подчиненных, обращаются к высокопоставленным чиновникам других ведомств с той же
17 Пример взят из неформализованных интервью, проведённых в 1999 году в ходе исследования Фонда ИНДЕМ «Диагностика коррупции в России». С кратким изложением результатов этого исследования можно ознакомиться в брошюре: Сатаров Г.А. Диагностика российской коррупции: Социологический анализ. (Краткое резюме доклада.) — М., 2002.
просьбой, иногда действуют с помощью приказов и т. п. Целью таких действий является кадровое обеспечение операций, связанных с деятельностью формируемой коррупционной сети. Постепенно коррупционная сеть достигает того уровня, который обеспечивает непосредственное получение и распределение финансовых ресурсов, и, как правило, дальше вниз коррупционные сети не расширяются.
В России сложились весьма сложно организованные коррупционные сети, контролирующие весьма значительные ресурсы. Опишем кратко один из примеров крупной коррупционной сети, во многом определяющей политику в нескольких регионах страны17. Ее центром является одна из крупных коммерческих компаний, оформленная в виде системы многих структур, в том числе оффшорных. Эта компания принадлежит одному эмигранту, двум главарям преступных группировок и двум очень влиятельным бизнесменам. Последние являются исполнительными директорами компании. По объёму своего бизнеса компания сравнима с крупнейшими российскими финансово-промышленными группами. Она полностью владеет одним из субъектов Российской Федерации, то есть определяет результаты выборов, ход законодательного процесса, контролирует правоохранительные органы и весь крупный и средний бизнес в данном регионе. Через этот субъект Российской Федерации компания поддерживает общественно-политическое движение определенной политической ориентации. Она владеет очень крупным бизнесом в другом регионе и через губернатора этого региона поддерживает другое общественно-политическое движение противоположной политической ориентации. Компания владеет также большими объемами собственности в третьем регионе и через этот регион поддерживает третье общественно-политическое движение. Эта же компания явно или неявно через разного рода общественные организации поддерживает еще и четвертое общественно-политическое движение. Через один из московских банков, которым владеет компания, она обеспечивает прямую связь с администрацией Президента РФ. Таким образом, структуры этой компании фактически образуют коррупционную сеть, развернутую в сфере бизнеса, финансов, федеральных и региональных структур власти, а также политических организаций.
Этот пример показывает, что постоянные обсуждения в средствах массовой информации вопроса, «приходит или не приходит бизнес к власти», попросту бессодержательны. Российская политика контролируется коррупционными сетями, в которые входят и в которых согласованно действуют как бизнесмены, так и чиновники.
Коррупция на разных уровнях государственного и муниципального управления
Положение, при котором нижестоящие чиновники брали взятки и часть полученных денег передавали чиновникам вышестоящим, существовало только в первые 2—4 года развития рыночной экономики в России. Тогда была привычной схема, при которой доступ к вышестоящему чиновнику осуществлялся через его подчиненных. Это ограничи-
вало возможности доступа к чиновникам высокого уровня со стороны конкурентов. Затем финансовые возможности олигархических группировок настолько увеличились, что для доступа к высшим должностным лицам посредники стали излишними. При этом и размеры взяток настолько увеличились, что чиновникам высокого ранга стали совершенно не нужны те деньги, которые можно получить от низовой коррупции. В современной ситуации чиновники низкого уровня уже не представляют интереса для олигархических группировок: они готовы покупать чиновников любых уровней.
В результате в настоящий период низовая коррупция оторвана от коррупционных сетей. Фактически на низовом уровне инспекторы ГАИ, водопроводчики, сантехники, начальники ЖЭКов и другие должностные лица занимаются просто поборами с населения. Частично эти деньги могут передаваться вышестоящим чиновникам, но это уже не существенно.
Низовая коррупция, как правило, доходит до уровня муниципального или районного начальника. Это может быть начальник отделения милиции, контролирующий определенный район, директор санэпидемстанции и т. п. Отчисления от взяток этим начальникам, как правило, не поступают в соответствующие министерства, в МВД, ФСБ и другие подобные структуры. Сквозная подчиненность коррупционных сетей отсутствует, поскольку вышестоящие структуры осуществляют контроль над иными и намного более объемными финансовыми потоками. Более того, довольно часто вышестоящие коррупционные структуры делятся своими доходами с нижестоящими (например, через соответствующие фонды). Поддержка нижестоящих структур имеет целью обеспечение операций на муниципальном и районном уровне, а также поддержание лояльности нижестоящих чиновников. Операции на муниципальном и районном уровнях проводятся сравнительно редко, иногда не проводятся вообще. Отсутствие финансовой поддержки сверху может привести к развалу всей системы МВД, ФСБ, налоговой полиции и многих министерств в силу невысокой заработной платы чиновников.
Не следует считать, что низовая коррупция более безобидна, чем верхушечная. Коррупция в образовании и медицине формирует и поддерживает дискриминацию российских граждан по их социальному статусу и уровню жизни, нарушая конституционный принцип равенства и общедоступности соответствующих услуг. Это положение прямо противоречит целям либерализации и заводит Россию в своеобразную институциональную ловушку, когда государственные институты не только неэффективны, но и при каком угодно их реформировании не делаются способными решать важнейшие проблемы граждан.
Преодоление коррупции в России во многом осложняется тем, что в системах образования и медицины коррупция стала нормой, а в некоторых случаях и единственной возможностью получить номинально бесплатные услуги, которые государство обязано предоставлять сво-
им гражданам. Вместе с тем без преодоления коррупции именно в образовании и особенно в медицине невозможно будет считать выполнение антикоррупционных программ успешными. Действительно, коррупция в образовании и медицине не только способствует формированию негативной морально-этической ситуации в обществе, деструктивно воздействует на систему государственного управления и снижает возможности экономического роста страны, но и приводит к массовому нарушению конституционных прав и свобод граждан. В этом смысле коррупция в образовании и медицине представляет одну из главных угроз самому существованию российского общества и российской государственности. Поэтому преодоление ее должно стать одним из важнейших приоритетов государственных программ борьбы с коррупцией.
Вышестоящие чиновники, участвующие в коррупционных отношениях в высших эшелонах власти, могут использовать низовые коррупционные отношения для решения своих вопросов, например, для закрытия нежелательного уголовного дела, которое было заведено в районном отделе милиции или в налоговой полиции. Прямые приказы закрыть такие дела сейчас не практикуются в силу высокой опасности для их отдающего. Коррупционные сети действуют более эффективно: через подкуп, через включение в систему неформальных отношений. В этих случаях, например, на районном уровне уголовные дела закрываются начальниками этого уровня самостоятельно. Вышестоящие начальники при этом не могут попасть под удар, а конкретные исполнители знают, что их всегда защитит коррупционная сеть, которой они служат.
В результате взаимодействия верхушечной и низовой коррупции постепенно прекращаются мафиозные разборки криминальных группировок с целью физического устранения конкурентов. Поскольку весь бизнес уже контролируется фактически государственными структурами, поскольку он поделен, ничего нового не создается, то на рынке происходит просто борьба между «крышами» на среднем уровне, то есть структурами, обеспечивающими принятие решений и безопасность в коррупционных сетях. Таким образом, борьба с конкурентами превращается в борьбу этих «крыш» между собой.
Усиление бюрократических процедур принятия решений в ущерб демократическим
Бюрократическая система всегда предлагает собственные схемы интерпретации и модели поведения всех граждан государства, включая и высших должностных лиц. Эти схемы и модели отображаются в документах, которые, по сути, формируют своеобразную бюрократическую реальность. В бюрократической реальности документы структурируют социальные факты в соответствии с государственным каноном и фиксируют определенные схемы интерпретации не только поведения, но уже и самой действительности. Бюрократическая реальность формируется настолько профессионально, что представляется и самим чиновникам, и политикам, и простым гражданам целостным миром, схемы и
18 См.: Орлова Г.А. Бюрократическая реальность // Общественные науки и современность. — 1999. — № 6. — С. 96.
модели которого определяют и существенно ограничивают возможности упорядочения и унификации общественного опыта. Эти схемы и модели представляются единственно допустимыми для использования должностными лицами в органах власти и управления всех уровней: федерального, регионального и местного18. Чиновники всех уровней управления не только подменяют в своей деятельности объективную реальность ее бюрократической версией, зафиксированной в документах, но и весьма успешно навязывают свое представление о реальности политикам, журналистам, а через них и большинству граждан.
В сознании чиновников существует не только бюрократическая реальность, но и та объективная действительность, которая обеспечивает бюрократической системе доступ к ресурсам её функционирования, начиная от обеспечения канцелярскими принадлежностями и заканчивая необходимостью получать медицинское обслуживание и образование для себя и своих семей, осуществлять проекты и программы государственного развития для легитимации своей профессиональной активности. Бюрократическая реальность часто не позволяет провести объективный анализ проблем действительности и найти их решения. Для этой цели бюрократическая система использует коррупцию, которая не сводится к взяткам и нарушениям законодательства, пролоббированного той же самой бюрократической системой, а включает также ненормативное государственное управление, принятие и исполнение решений, разрушающих это управление в целях достижения личной или корпоративной выгоды. Можно утверждать, что коррупцию в государственном управлении целенаправленно порождает сама бюрократическая система, поскольку иначе никакие реальные проекты и программы осуществить было бы просто невозможно.
Демократическая система управления государством в современном понимании подразумевает участие граждан и структур гражданского общества в подготовке, принятии, исполнении решений и контроле над их исполнением. В этом смысле демократическая система управления государством противостоит бюрократической, постоянно демонстрируя бюрократии ограниченность как ее версии реальности, так и возможностей решения общественных проблем на основе бюрократических схем восприятия действительности. Следовательно, развитие демократической системы управлением государством способно снижать уровень коррупции. Но достичь успехов в таком противодействии коррупции в нашей стране не удалось.
В посткоммунистической России бюрократическая и демократическая тенденции развития постоянно находились и находятся в противоречии, которое чаще всего разрешалось в пользу именно бюрократических процедур принятия и исполнения решений. Основными причинами такого положения являются отсутствие в арсенале политиков каких-либо иных, кроме бюрократических, способов управления современным государством, а также весьма эффективные, отработанные веками способы навязывания им бюрократией своих схем мышления и
19 См.: Афанасьев М.Н. Клиенте-лизм и российская государственность. — М., 2000. — С. 180.
представлений о реальности. Но эти схемы и модели оказываются неспособны помочь в решении важнейших стратегических проблем страны. И тогда руководители страны в очередной раз приходят к выводу, что демократические процедуры государственного управления, за которые они принимают действующие, то есть бюрократические, малоэффективны. А потому в нашей стране всё больше доминируют именно бюрократические процедуры принятия и исполнения государственных и политических решений.
В такой ситуации органы власти и государственного управления очень слабо учитывают приоритеты и интересы большинства граждан. А это означает, что, несмотря на многочисленные декларации приверженности народному благу , бюрократическая система не является и не окажется в ближайшем будущем способной решить стратегические проблемы страны. Эти проблемы системным образом пока даже не сформулированы, в разных группах политических и олигархических лоббистов существуют разные версии их понимания, ресурсов, необходимых для их решения, сценариев действий и т. д.
Российские реформы проводились по указаниям высших должностных лиц государства, в первую очередь по указам президента РФ Б.Ельцина и законам, принятым Государственной Думой и Советом Федерации по представлению президента. В период президентства В.Путина указов, обеспечивающих проведение реформ, стало меньше, соответствующие решения оформляются обычно законами и подзаконными нормативными актами. Но принятые законы и указы исполняются не в полной мере или вообще не исполняются. Одной из важнейших причин такого положения является то, что исполнение и контроль над исполнением этих решений в силу слабости и неразвитости структур гражданского общества в России практически полностью обеспечивались и обеспечиваются бюрократией.
Постепенно бюрократический аппарат, особенно аппарат исполнительной власти, стал доминировать и в разработке проектов государственных решений. Поэтому бюрократические процедуры определяли и определяют направленность, эффективность и цену реформ в России. И эти же бюрократические процедуры во многом обусловили несоответствие целей, задач, методов и результатов функционирования органов государственной власти и управления их нормативным, официальным установлениям19. Во многом именно по этой причине сформированные в России демократические институты власти и управления не привели к возникновению в системе государственного и муниципального управления демократических процедур обсуждения, принятия, исполнения и контроля исполнения решений.
Коррупция Важнейшим фактором российской коррупции является клиенте-
и клиентелизм лизм, роль и значение которого можно оценивать по-разному, но невозможно игнорировать. Клиентелизм и коррупция не сводятся друг к
20 Шевченко В. Алгоритм выбора: свои и чужие или честные и остальные. Пособие для начинающих коррупционеров и таких же борцов с коррупцией. — Томск, 2000. — С. 47.
21 Пример описания методологического подхода к изучению клиентелизма можно найти в книге: Афанасьев М.Н. Клиенте-лизм и российская государственность. — М., 2000. — С. 35—41.
другу, но коррупция как социальное явление нередко возникает и развивается в условиях клиентелизма как особой формы организации общества20.
Российская традиция изучения клиентелизма формирует к нему скорее практический, чем исследовательский интерес. В частности, много внимания уделяется номенклатуре и неформальным личным связям, описанию зависимости подчиненных от начальников, простых граждан от представителей власти, льготам и привилегиям руководителей, ведомственности и местничеству и т. п. В силу достаточно высокого уровня конфиденциальности патрон-клиентских отношений, а также неизбежной мифологизации этих отношений, они пока крайне редко становятся объектом научных исследований. Еще реже в результате проведения научных исследований происходит демифологизация патрон-клиентских отношений. Но определенные возможности применения научно обоснованных методик для анализа клиентелизма все же имеются21. В частности, в ходе изобличения тех или иных должностных лиц и организаций, судебных разбирательств, проведения избирательных кампаний информация о патрон-клиентских отношениях из конфиденциальной может стать общедоступной и быть подвергнутой научному анализу.
У клиентелизма, как и у коррупции, в силу сложности этого социального явления нет общепринятого определения. Под клиентелизмом будем понимать социальное явление, характеризующееся формированием специфических отношений доминирования, господства и подчинения. В этих отношениях одна из сторон (патрон) является покровительствующей, вторая (клиент) покровительствуемой. Статус сторон этих отношений весьма ситуативен и изменчив: патроны и клиенты взаимозависимы, в некоторых случаях, например, клиенты имеют возможность вынудить патрона действовать в их интересах, ущемляя его собственные.
Патрон-клиентские отношения характеризуются различием патронов и клиентов по их социальному статусу, который и позволяет патронам доминировать над клиентами. Но это доминирование обусловлено не только и не столько физическим принуждением, сколько принуждением символическим — через признание ведущей роли патронов в их личных, частных, неформальных отношениях с клиентами, владение и распоряжение ими определенными ресурсами. Важной характеристикой патрон-клиентских отношений является оказание сторонами взаимных услуг, причем обычно услуг не дифференцированных по типам и видам, а комплексных, оказываемых как по принуждению, обычно символическому, так и добровольно. Как правило, патроны осуществляют защиту своих клиентов на основании соответствующих гласных или негласных договоренностей между ними. А клиенты в той или иной степени обеспечивают деятельность своих патронов. Патрон-клиентские отношения могут быть как официальными, так и (чаще) неофициальными, даже полулегальными. При этом подобные отношения,
22 Близкое к предложенному понимание клиентелиз-ма использовано в указанной выше книге М.Н.Афанасьева. — С. 21.
23 Клямкин И. М., Тимофеев Л.М. Теневая Россия: Экономико-социологическое исследование. — М., 2000. — С. 93.
24 Там же. — С. 94.
25 Там же. — С. 97.
Там же. — С. 99.
Там же. — С. 101.
28 Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции // Инвестиционный климат в перспективе экономического роста в России. — М., 2001. — С. 224.
как правило, характеризуются взаимной солидарностью, сочувствием и поддержкой сторонами друг друга22.
Клиентелизм не исчерпывает всего содержания российской коррупции. Но именно патрон-клиентские отношения представляют собой наиболее устойчивый социальный механизм, обеспечивающий существование и расширение коррупционной практики. Очень ярко эта особенность российской коррупции проявляется во взаимоотношениях между властными структурами на местном уровне и мелким бизнесом. Право на занятие бизнесом в России можно получить исключительно от соответствующего чиновника23, который фактически и становится патроном будущего предпринимателя. С другой стороны, эта ситуация почти всегда приводит к уплате взяток чиновнику за благоприятное ре-шение24. Нередко чиновники рассматривают бизнес, на ведение которого они дали разрешение, как дочернее учреждение своей администрации, в частности, требуют и почти всегда получают от этого бизнеса бесплатные услуги для себя25. Взаимоотношения мелкого и среднего бизнеса и муниципальных, а иногда и региональных, властей таковы, что предпринимателям нередко приходится держать в штате своих сотрудников специальных профессионалов, осуществляющих взаимодействие с государственными и муниципальными органами власти26. Представление о том, что такой сотрудник занимается исключительно передачей взяток чиновникам, является слишком узким. Наиболее успешные предприниматели давно освоили и иные методы взаимодействия с властными структурами, по форме очень напоминающие символические демонстрации патронам-чиновникам своего подчиненного положения. К таким действиям относятся постоянные знаки внимания чиновникам, советы с ними о возможных проблемах, совместные чаепития, небольшие подарки им и их секретаршам и т. п.27. Правда, размеры и стоимость таких подарков во многом определяются уровнем соответствующей властной структуры в системе государственного или муниципального управления: чем этот уровень выше, тем более дорогие подарки (помимо взяток) приходится дарить чиновникам.
В соответствии ещё со старой советской традицией и гражданам, и чиновникам, и бизнесменам клиентелистские отношения ближе и понятнее, чем демократические, основанные на законе и соблюдении как прав человека, так и государственных интересов. Этот вывод подтверждается определенными тенденциями развития российского бизнеса, который от прямого подкупа представителей власти и контроля криминальных структур, часто обозначаемого как наличие «крыш», перешел не к цивилизованным отношениям с властью, а к практике долгосрочных альянсов между конкретными чиновниками и конкретными бизнесменами, нередко корпоративного типа, когда власть и бизнес реализуют общие интересы28. При этом в таких корпоративных отношениях власть, как правило, доминирует над бизнесом.
Патрон-клиентские отношения формируют своеобразные сети личных связей. Иногда такие связи предполагают подкуп конкретного
чиновника в интересах одной организации или частного бизнеса, но гораздо чаще он вынужден включаться в сеть взаимных услуг и без получения и передачи взяток, поскольку иначе не сможет продолжать занимать свою должность. При этом принуждение к вовлечению в коррупционную сеть для чиновника сопровождается корыстным интересом: как правило, он получает определенную долю доходов коррупционной сети в виде нелегальных выплат пропорционально своему статусу и роли в коррупционных сделках. Распространенность клиентелизма в России поддерживает и распространение коррупционных сетей.
В России не только бизнес, но и каждый регион как социальное целое фактически стал клиентурой главы его администрации. Эти отношения понятны и самому главе и гражданам, проживающим в этом регионе. Действующий губернатор или президент может проиграть только в том случае, если он продемонстрирует невыполнение своих обязательств патрона. Пока же клиентские отношения сохраняются и их стороны соблюдают негласные и неформальные договоренности, избиратели доверяют руководителю региона и поддерживают его. Новая система выборов губернаторов регионов через представление кандидатуры президентом и голосование на заседании региональных парламентов, введенная несколько лет назад В.Путиным, приводит к постепенному превращению руководителей регионов в патронов президента. Эту перемену чувствуют российские граждане и практически всегда поддерживают кадровые инициативы В.Путина.
Как противо- Противодействие коррупции в России ни в советский, ни в пост-
действовать советский периоды не носило системного характера. Практика так на-коррупции зываемой борьбы с коррупцией, о необходимости которой неоднократно делали заявления высшие должностные лица государства и в рамках которой принимались разнообразные нормативные акты, приводила лишь к расширению коррупции в стране. Несмотря на то, что описанные выше особенности российской коррупции делают весьма проблематичной эффективную борьбу с ней, без сокращения коррупции в стране решение стратегических проблем общества и государства вряд ли будет возможно. Более того, коррупция как социальное явление будет способствовать возникновению и развитию кризисных ситуаций в стране, а также препятствовать их разрешению.
Необходим системный подход к противодействию коррупции. Для этого власть должна постоянно развивать и расширять открытость и общественный контроль своей деятельности, в первую очередь в сфере формирования и расходования бюджетов федерального, регионального и местного уровней. Важнейшим фактором сокращения теневой экономики и связанных с ней явлений коррупции могло бы стать постепенное, но существенное сокращение налогов, сопровождаемое ужесточением контроля над расходованием бюджетных средств на всех уровнях управления. В результате сократились бы и неформальные от-
29 Полтеро-вич В.М. Институциональная динамика и теория реформ // Эволюционная экономика и «мэйнстрим». Сборник докладов. — М, 2000. — С. 39.
числения частного бизнеса государственным и муниципальным служащим. Сокращению коррупции могло бы способствовать изменение законодательства и практики деятельности системы государственного и муниципального управления, направленное на минимизацию возможностей чиновников по собственному усмотрению квалифицировать ситуации, назначать гражданам и бизнесменам льготы, налоговые и иные выплаты, размеры таможенных платежей и т. п.
Коррупцию невозможно преодолеть без реформирования и адаптации бюрократической системы управления к решению реальных проблем страны через внедрение демократических институтов, прежде всего свободных, честных и чистых выборов. Но и здесь пока бюрократическая система оказывается сильнее новых демократических институтов, поскольку до сих пор распоряжается единым капиталом государственной власти.
Коррупцию невозможно преодолеть без целенаправленного противодействия клиентелистской модели государственного и корпоративного управления, а также организации повседневной жизни граждан, без постепенной их замены демократической моделью.
Пока российская система выборов строится так, что уровень политической конкуренции на них снижается в каждом выборном цикле. Но конкурентность и открытость выборов и всего политического процесса являются важнейшими факторами противодействия электоральной коррупции. Не менее важным фактором противодействия коррупции является укрепление структур гражданского общества и его влияния на политический процесс. Именно оно способно, с одной стороны, сформировать ответственных избирателей, с другой — обеспечить соблюдение реальных интересов граждан на выборах.
К сожалению, в настоящий период развитие российского законодательства и практика общественной жизни идут в ином направлении, в сторону последовательного исключения влияния граждан на принятие и контроль исполнения решений. И пока наиболее вероятен следующий прогноз развития ситуации. Отсутствие открытости власти и даже желания граждан как-то влиять на ее решения формируют своеобразную институциональную ловушку29, когда никакие реформы институтов власти, финансов, бизнеса и общественной не будут способны решать стратегические проблемы соответствующих областей. Коррупция приводит и будет приводить к тому, что социальные институты будут фактически разрушать сами себя. Практика коррупционного поведения на всех уровнях политической, экономической и общественной жизни будет расширяться, превращая некоррупционное поведение в невыгодное и даже невозможное. Такое положение можно с уверенностью характеризовать как превращение коррупции в одно из наиболее значимых препятствий для развития российского общества и государства.
