CC BY
24
Бюджетная политика
бюджетный процесс В россии:
теоретические аспекты и институциональная динамика
м.п. придачук,
кандидат экономических наук, доцент, помощник руководителя УФК по Волгоградской области
Согласно Бюджетному кодексу РФ «Бюджетный процесс — это регламентируемая нормами права деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, а также по контролю за их исполнением». Исходя из этого выделим теоретические, методологические и практические стороны составления и рассмотрения бюджетов, наиболее дискуссионными и требующими дальнейшего исследования аспектами которых являются построение межбюджетных отношений и определение целей, задач и эффективности распределения бюджетных средств в рамках перехода к бюджетированию, ориентированному на результат; исполнение бюджетов, а точнее казначейское исполнение бюджетов, поскольку в России законодательно определена обязательность казначейского способа исполнения бюджета; контроль за исполнением бюджетов и использованием бюджетных средств.
Из всех видов существующих государственных общественных благ автор предлагает классифицировать их в соответствии с оптимальным уровнем государства, где они могут предоставляться наиболее эффективно. Предлагается выделить следующие четыре группы.
1. Местные общественные блага. К этой группе общественных благ можно относить услуги детских дошкольных учреждений, жилищно-коммунального хозяйства, социально-бытовой инфраструктуры, вопросы формирования местной финансовой системы. Предоставление указанных общественных благ является эффективным и при небольших объемах, так как для них характерны незначительные внешние эффекты. Поэтому исполнение полномочий по предоставлению этой группы благ наиболее выгодно возложить на местные органы власти.
2. Региональные общественные блага. К ним можно причислять отдельные виды услуг образовательных, медицинских, правоохранительных учреждений, учреждений культуры и спорта, вопросы социальной защиты. Внешние эффекты, возникающие при предоставлении этой группы общественных благ, можно локализовать на региональном уровне. Для них характерен также положительный эффект от масштаба: производство их становится эффективным при достижении определенных объемов. Следовательно, предоставление второй группы общественных благ экономически целесообразно сосредоточить на региональном (на уровне субъекта Федерации) уровне.
3. Национальные общественные блага. Эту группу представляют следующие общественные блага: национальная оборона, единая система законодательства, денежная эмиссия, вопросы финансовой системы государства и т. п. Предоставление этой группы на более низком уровне государства ведет к значительным внешним эффектам и, следовательно, предоставлением их целесообразно заниматься высшему уровню государства.
4. Наднациональные общественные блага. Для этой группы характерно то, что выгоды от их предоставления переходят национальные границы. Это, прежде всего, вопросы мировой экологии, международной безопасности.
В разных странах национальное казначейство, как правило, играет активную роль в финансовом управлении. Однако механический перенос зарубежной практики в российские условия не сможет обеспечить должную эффективность. Но все же опыт функционирования и развития казначейств других стран показывает предопределенность создания в России государственной финансовой информационной системы, которая предоставит
органам власти и управления оперативную и достоверную информацию о состоянии государственных финансов, позволив тем самым обеспечить эффективное управление ими. Автор предлагает определить казначейскую систему исполнения бюджета на основании анализа теоретической базы и исходя из современного опыта, а также исполняемых функций органов федерального казначейства на территории России, как процесс расчетно-кассового исполнения бюджета подконтрольным государственным органом, что позволяет иметь оперативную, актуальную и полную информацию о наличии денежных средств у всех получателей бюджетных средств, консолидировать остатки по бюджетным счетам на едином счете казначейства и обеспечить управление ими, а также контроль за целевым использованием бюджетных средств. Эволюция финансовой системы России логически привела к необходимости утверждения казначейской системы исполнения государственного бюджета.
Неотъемлемым элементом бюджетного процесса является контроль за экономически обоснованным, правильным формированием бюджетных показателей, полнотой мобилизации доходов, целевым и эффективным использованием бюджетных ассигнований, соблюдением налогового и бюджетного законодательства юридическими и физическими лицами — плательщиками в бюджет или получателями бюджетных ассигнований. В настоящее время в России создано и функционирует множество государственных органов и служб, осуществляющих финансовый контроль. Однако между ними отсутствует четкое взаимодействие, отсюда дублирование и параллелизм в работе. Создание единой системы финансового контроля в России является насущной необходимостью. Эта система не должна характеризоваться многоуровневой соподчиненностью и иерархической замкнутостью, ее единство призвано определяться построением на единых принципах функционирования и решения поставленных задач с четким определением органов контроля и разделением функций и полномочий каждого из них.
В Российской Федерации сегодня сформировалась нормативно-правовая база, адекватная задачам регулирования бюджетного процесса. Вместе с тем ее совершенствование остается одной из приоритетных задач законотворческой деятельности, необходимой для продолжения рыночной модернизации России. По мнению автора, неоспорима взаимосвязь понятий «межбюджетные отношения», «бюджетный федерализм»,
«бюджетная политика». Модели межбюджетных отношений в различных странах отличаются друг от друга. В первую очередь это зависит от формы государственного устройства страны — федеративная (США, Федеративная Республика Германия, Канада, Австралия) или унитарная (Великобритания, Япония, Дания и Франция), а также от уровня централизации либо децентрализации. Многие вопросы бюджетного регулирования и взаимоотношений между бюджетами различных уровней власти в России остаются открытыми, что формализует явную потребность финансовой и экономической системы страны в реформировании. Несомненно, что при рассмотрении вопроса о создании наиболее адаптированного к системе хозяйствования и форме государственного устройства Российской Федерации механизма межбюджетных отношений и наиболее рациональной методики проводимой в стране бюджетной политики в целях повышения результативности бюджетного процесса необходима теоретизация механизмов разграничения доходных и расходных полномочий между различными уровнями власти.
В приведенной таблице систематизированы преимущества централизации и децентрализации производства общественных благ.
При определении потребности регионов в финансовой помощи из федерального бюджета федеральные власти в простейшем случае выбирают для каждого региона долю погашаемого разрыва между нормативными расходами и налоговым потенциалом (т. е. при определенных допущениях — софинансирует нормативную оценку фискального разрыва, оставляя обязательства по окончательному финансированию данного разрыва за региональными властями) при наличии бюджетного ограничения на суммарную величину финансовой помощи. В этом случае оптимизационная задача распределения финансовой помощи может быть записана следующим образом: Трансф1
тт.
' I щ - пд:
^ тах
ТрансфI'
(1)
где Трансф 1 — объем финансовой помощи, получаемой г'-м регионом из федерального бюджета;
Пд{ — потенциальные доходы бюджета получателя финансовой помощи;
Нр{ — оценка необходимых (нормативных) расходов бюджета получателя финансовой помощи.
Решением этой задачи является следующая формула распределения финансовой помощи регионам:
Преимущества централизации и децентрализации производства общественных благ
централизованное производство Децентрализованное производство
1. Экономия на масштабе Для некоторых общественных благ увеличение числа их потребителей приводит к снижению издержек производства в расчете на одного потребителя 1. Различия во вкусах Чем меньше территориальная единица, тем более однородны в среднем предпочтения людей, живущих на этой территории. Местные власти могут предложить населению общественные блага, в большей степени соответствующие их предпочтениям
2. Регулирование внешних эффектов (экстерналий) При предоставлении общественных благ на локальном уровне не учитываются обусловленные ими внешние эффекты (как положительные, так и отрицательные), т. е. не принимаются в расчет все выгоды или издержки их производства. Это приводит к перепроизводству или недопроизводству общественных благ и неэффективному распределению ресурсов 2. Доступ к информации Информация о локальных потребностях в общественных благах более доступна местным органам власти, затраты на ее получение ниже. Например, потребность территории в общественных школах проще определить на локальном уровне
3. Предотвращение «экспорта проблем» и «импорта выгод» Производители общественных благ локального уровня могут предумышленно создавать условия, улучшающие положение данного локального сообщества за счет ухудшения положения других сообществ (это преимущество централизации отличается от предыдущего именно предумышленным характером действий местных властей) 3. Стимулирование межрегиональной конкуренции В случае крайней неудовлетворенности политикой местных властей, в том числе в области производства общественных благ, некоторые жители данной территории могут прибегнуть к «голосованию ногами». Миграция населения из региона может создать стимулы для осуществления более эффективной политики (гипотеза Тибу)
4. Стандартизация качества благ На централизованном уровне легче устанавливать и воплощать в жизнь единые стандарты качества общественных благ. Предыдущие аргументы в пользу централизации были продиктованы соображениями эффективности, тогда как данный аргумент, связанный с критерием равенства, не является бесспорным 4. Возможно экспериментировать в локальных масштабах Некоторые затруднения вызывает определение того, каков наилучший способ предоставления конкретного общественного блага и существует ли он вообще. Наличие у региональных и местных органов власти права самостоятельно вырабатывать политику позволяет проверить разные подходы и сравнить результаты
Трансф1 = у (Щ - Пд,), (2)
где у определяется из условия
± (Щ - Пд1 )=Тасф, (3)
1=1 У
где Трансф — суммарный объем федеральной финансовой помощи.
Таким образом, оптимальной стратегией федеральных властей является выделение каждому региону гранта, за счет средств которого финансируется одинаковая для всех регионов доля от наблюдаемого для каждого региона разрыва между некоторыми оценками необходимых расходов и потенциальных бюджетных доходов, произведенных федеральными властями1. При этом доля погашаемого разрыва, единая для всех регионов, равна отношению общего объема средств, выделенных на финансовую помощь регионам, к суммарной по всем регионам нормативной потребности в финансировании описанного разрыва.
Аналогичная формула выделения трансферта
1 Кадочников П., Синельников-Мурылев С, Трунин И., Шкре-бела Е. Влияние межбюджетных трансфертов на фискальное поведение региональных властей в Российской Федерации. — М.: Российско-Канадский консорциум по вопросам прикладных экономических исследований, 2001.
может быть выписана для случаев, когда национальные власти ориентируются не на нормативные значения расходов и доходов, а на фактические или прогнозируемые, или когда в расчет при распределении финансовой помощи принимаются одновременно как фактические значения, так и нормативные оценки региональных бюджетных доходов и расходов.
Автор полагает, что по своему экономическому смыслу федеральная финансовая помощь должна быть направлена на выравнивание уровня бюджетных услуг, оказываемых на территории государства. Количественная оценка данного уровня заключается в определении, во-первых, межрегиональной дифференциации стоимости оказания государственных услуг, во-вторых, потенциального уровня государственных доходов, которые можно мобилизовать в региональный бюджет. Таким образом, объем финансовой помощи конкретному региону должен находиться в прямой зависимости от стоимости оказания государственных услуг в регионе и в обратной зависимости от его доходного потенциала.
Вопросы распределения финансовой помощи тесно взаимосвязаны с предоставлением ссуд на
кассовый разрыв. Модернизация методологии выделения бюджетных ссуд на кассовый разрыв направлена на утилизацию иррациональных процессов и нереализуемых на практике законопроектов, касающихся методики распределения данных денежных средств между субъектами РФ и определения наиболее нуждающихся в них регионов, а также порядка возврата ссуд и их пролонгации на очередной финансовый год, так как все же основной задачей при предоставлении такого рода денежных средств остается обеспечение текущей сбалансированности бюджета получателя средств при условии принятия последним повышенных обязательств по направлению заемных и собственных средств в последующие периоды на финансирование приоритетных расходов с соблюдением принципа равенства получателей средств и последующей оценкой результативности использования ссуды в условиях наличия конкурентной среды среди получателей и повышения эффективности их бюджетной политики.
Автор полагает, что решение о предоставлении ссуды на кассовый разрыв региону должно зависеть от трех основных показателей — объема бюджетных ссуд на кассовый разрыв, выданных региону в прошлом году; объема бюджетных ссуд на кассовый разрыв, выданных региону в текущем году, и задолженности субъекта РФ перед федеральным бюджетом на момент предоставления ссуды. Формализовано это выглядит следующим образом:
/ ^ S Зфб), (4)
пр. г.; тек. г.; фед. б.7' ^ 7
где Sпр г — бюджетные ссуды, выданные субъекту РФ в прошлом году (тыс. руб.);
5тек г. — бюджетные ссуды, выданные субъекту РФ в текущем году (тыс. руб.);
Зфед б — задолженность субъекта РФ перед федеральным бюджетом.
Рассмотрим согласно представленной методологии два результативных варианта развития событий и предпосылки для их возникновения.
1. Положительный эффект (предполагает принятие решения, склоняющего к выдаче региону бюджетной ссуды):
S < S (5)
пр. г. _ ср пр. г. ' ^ '
где £ср пр г — средняя по стране величина выданных в прошлом году бюджетных ссуд в расчет на одного субъекта Федерации;
S = (у S )/Р
ср пр. г. пр. г пр. г.
где Рпр г. — количество регионов, получившие ссуды в прошлом году;
S < S , (7)
тек. г. ср тек. г.
где £ср тек г. — средняя по стране величина выданных
(6)
в текущем году бюджетных ссуд в расчете на одного субъекта Федерации;
S = (У ^ )/Р , (8)
ср тек. г. тек. г. тек. г.
где Ртек г — количество регионов, получившие ссуды в текущем году;
либо
/• з < /• (^ ; ^ )
фед. б. пр. г. тек. г.
Зфед. б. 0
(9) (10)
2. Отрицательный эффект (предполагает принятие решения, отклоняющего выдачу региону бюджетной ссуды):
^р. г. - Sср пр. г. , (11)
где Sср пр г — средняя по стране величина выданных в прошлом году бюджетных ссуд в расчет на одного субъекта Федерации;
^р пр. г. = (у V г)/Рпр. г. , (12)
где Рпр г — количество регионов, получившие ссуды в прошлом году;
^ - S , (13)
тек. г ср тек. г.
где Sср тек г. — средняя по стране величина выданных в текущем году бюджетных ссуд в расчет на одного субъекта Федерации;
S = (У S )/Р , (14)
ср тек. г тек. г тек. г.
где Ртек г — количество регионов, получившие ссуды в текущем году;
либо
1~З — ^ ; S )
фед. б. пр. г. тек. г.
Зф б > 0.
фед. б.
(15)
(16)
Таким образом, по указанной методике выдача бюджетных ссуд регионам будет строго регламентирована. По мнению автора, результатом применения данной методологии будет являться более рациональное использование федеральных денежных ресурсов, а также повлечет за собой существенное уменьшение задолженности регионов перед федеральным бюджетом и снизит ставшую последнее время значительную зависимость субъектов РФ перед Федерацией.
Существующий в настоящее время нормативно-правовой пакет документов, регламентирующий основные принципы разграничения доходных источников и расходных полномочий, несовершенен и далек от мировой практики. По мнению автора, в такой ситуации невозможно ни обеспечить устойчивую сбалансированность территориальных бюджетов, ни определить сферу обязательств федерального бюджета как по отношению к населению (в части предоставления установленных федеральными законами социальных пособий и льгот, а также выплаты заработной платы), так и к бюджетам других уровней (в части предоставления средств на финансирование соот-
ветствующих обязательств). Исходя из этого автор считает, что на данный момент реформирование бюджетной системы в Российской Федерации должно проводиться путем реструктуризации бюджетного сектора, направленной на повышение результативности бюджетных расходов и оптимизацию управления бюджетными средствами на всех уровнях бюджетной системы РФ с применением модели «бюджетирования, ориентированного на результаты в рамках среднесрочного финансового планирования».
Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе является отражением практики управления государственными расходами, ориентированного на результат. Таким образом, большинство изменений, возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на программно-целевое бюджетирование, направлено не на совершенствование технической стороны бюджетного процесса как такового (мерами, направленными на совершенствование бюджетного процесса как такового можно было бы считать меры по ускорению отдельных стадий бюджетного процесса, введения различных формализованных методик, долгосрочных нормативов и т. п.), а улучшение финансирования предоставляемых государством услуг. Иначе говоря, отдельные стадии бюджетного процесса могут в результате перехода на программно-целевое бюджетирование стать более трудоемкими и длительными по сравнению с традиционным бюджетным процессом.
Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).
Для оценки экономической эффективности расходов бюджета, по мнению автора, целесообразно использовать следующие показатели эффективности:
> коммерческая эффективность (финансовые последствия для его участников);
> бюджетная эффективность (последствия для бюджета);
> народнохозяйственная эффективность (эффект, выходящий за пределы интересов участников проекта).
Что касается механизмов исполнения бюджетов и перспектив его совершенствования, то автором отмечается, что в настоящее время уже
сложилась целостная система учета и распределения поступающих доходов, при этом органы федерального казначейства и федеральной налоговой службы дополняют друг друга, реализуя свои специфические функции. Разработаны: механизм ежедневного поступления сумм налогов и других платежей в банк, где открыт соответствующий счет казначейства, что позволяет непрерывно обеспечивать поступления средств в бюджет; механизм санкций за несвоевременное выполнение учреждениями платежных поручений по перечислению платежей в бюджет, что способствует укреплению финансовой дисциплины и упорядочиванию механизмов поступления средств в бюджеты всех уровней. Важнейшей функцией федерального казначейства является распределение мобилизационных налогов, сборов и других платежей по уровням бюджетной системы. Особое значение придается своевременному перечислению дотаций и субвенций бюджетам нижестоящих уровней в суммах, предусмотренных в поквартальной росписи, если исполнение вышестоящих бюджетов происходит в пределах утвержденных показателей. В соответствии с мировой практикой долгосрочная сбалансированность и самостоятельность бюджетов всех уровней обеспечивается не на основе федеральных подпиток со стороны бюджетов вышестоящих уровней, а на основе отработки целостного механизма налоговых поступлений. Однако в России этому препятствует распределение регулирующих налогов по единой ставке между федеральным бюджетом и бюджетом субъекта в масштабе страны. В условиях экономической дифференциации это приводит к дотационности абсолютного большинства регионов, так как при определении ставок центр вынужден ориентироваться на налоговый потенциал наиболее развитых регионов, в первую очередь, например г. Москва. Фактически действующие в России законодательные нормы методологически предполагают временный характер налогового распределения. В этой связи важнейшей задачей является отработка целостного механизма структурирования и функционирования налоговой системы, что благотворно скажется и на упорядочении процесса исполнения доходной части бюджетов всех уровней.
В Российской Федерации разработана нормативно-правовая база, регулирующая процесс реестрового исполнения расходной части бюджетов различных уровней. При этом средства бюджета, закрепленные за главными распорядителями средств соответствующего бюджета, доводятся до
нижестоящих распорядителей на основании реестров на финансирование бюджетных расходов. Возможность оперативного контроля за состоянием финансов, а также возможность гибкого маневрирования ресурсами Минфина России и главными распорядителями средств федерального бюджета обусловлена наличием на центральном уровне информации о состоянии и движении бюджетных средств на каждой из фаз процесса исполнения бюджета. Это дает возможность управлять и контролировать его на соответствующих этапах. Детализация учета позволяет в ходе исполнения бюджета в более полной мере реализовать принцип обязательной сбалансированности бюджета, компенсировать диспропорции, которые неизбежно возникают на этапе его прогнозирования в условиях нестабильной экономической ситуации. Казначейская система исполнения расходной части бюджета позволяет на основе четко определенных объемов реальных потребностей наиболее рационально, селективно проводить оптимизацию бюджетных потоков, снизить вероятность серьезных «прорывов» в финансировании, сделать сам этот процесс более плавным. После создания казначейской системы средства бюджета были поставлены под жесткий каждодневный контроль, вследствие чего исключалась возможность для манипуляции ими на счетах коммерческих банков.
В последний период Правительству РФ удалось разработать единые правила и процедуры, в соответствии с которыми действуют все участники бюджетного процесса. Это позволяет обеспечивать их необходимую координацию, решать возникающие проблемы достаточно быстро и оперативно. В результате реализации концепции Единого казначейского счета (ЕКС) повышается оперативность и актуальность информации о процессе исполнения федерального бюджета РФ. Получаемая информация о движении средств на лицевых счетах органов федерального казначейства позволяет Правительству РФ эффективно управлять средствами федерального бюджета, а также создает предпосылки для более точного прогнозирования возможных кассовых разрывов при исполнении бюджетов всех уровней. Реализация концепции ЕКС в совокупности с процедурами предварительного и текущего контроля за целевым использованием средств создают систему эффективного управления и целевого использования бюджетных средств всеми участниками бюджетного процесса. Для реализации концепции функционирования ЕКС необходимо создание единой компьютеризиро-
ванной интегрированной казначейской системы, частью которой должна стать строящаяся на сегодняшний день информационная телекоммуникационная система органов федерального казначейства Минфина России.
Управление федеральных казначейств по субъектам РФ, которые получают от ГУФК и других УФК объемы финансирования распорядителей и получателей средств по реестрам с пометкой «За счет доходов», должны получить право привлекать для обеспечения полной суммы расходов по всем этим реестрам средства доходов со счета 40101.
Расчет предельной суммы доходов федерального бюджета, которая может быть привлечена каждым УФК (на счет 40105 со счета 40101), можно производить по формуле:
Д = ОФ + ОФ — ОФ — ОФ , (17)
■^пред доп др дох' ^ 7
где Дпред — предельная сумма доходов федерального бюджета;
ОФ - объемы финансирования, поступившие от ГУФК и УФК по другим субъектам РФ;
ОФдоп - дополнительные объемы финансирования на сумму доходов от аренды имущества, находящегося в федеральной собственности;
ОФдр — объемы финансирования, переданные другим УФК;
ОФдох — нераспределенные объемы финансирования на лицевых счетах распорядителей средств (по реестрам с пометкой «За счет доходов») за период с начала года.
Таким образом, предельная привлеченная сумма доходов федерального бюджета складывается из объемов финансирования, поступивших от ГУФК и УФК по другим субъектам РФ, и объемов дополнительного финансирования согласно отчетам 1-ап за минусом объемов финансирования, переданных другим УФК, и нераспределенных объемов финансирования на лицевых счетах распорядителей средств (по реестрам с пометкой «За счет доходов») за период с начала года.
Приоритетной задачей федерального казначейства и других органов, осуществляющих аналогичные функции, является контроль за целевым использованием бюджетных средств. Целевое назначение выделенных из бюджета средств всегда можно установить на основе документов на перечисление этих средств, предусмотренных в соответствующих приказах и распоряжениях Минфина России. Гарантией реализации целевого характера бюджетных ассигнований является наличие у государственных органов полномочий по осуществлению контроля и применению санкций
при нецелевом использовании выделенных из федерального бюджета средств. Последовательное применение такого рода санкций позволяет навести порядок в системе исполнения бюджета, оздоровить российские финансы, уменьшить напряженность в социальной сфере.
По мнению автора, структура задач финансового контроля, в том числе и в области бюджетных расходов, должна выглядеть следующим образом.
1. Контроль за правильностью составления и исполнения бюджетов (федерального и территориальных), за правильностью образования и эффективностью использования государственных внебюджетных фондов, предполагающий:
а) оценку обоснованности доходных и расходных статей бюджетов и внебюджетных фондов всех уровней управления, финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти, предусматривающих расходы за счет средств бюджетов и внебюджетных фондов или влияющих на их формирование и исполнение;
б) контроль за поступлением денежных средств в доходную часть государственного бюджета и внебюджетных фондов в виде налоговых, таможенных и прочих платежей, обеспечивающих ее формирование;
в) контроль за своевременным исполнением расходных статей бюджетов внебюджетных фондов всех уровней по объемам, структуре и целевому назначению.
2. Контроль за законностью и своевременностью движения бюджетных средств и средств внебюджетных фондов в Банке России, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ или едином счете казначейства.
3. Анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального и территориальных бюджетов, а также внебюджетных фондов, подготовка предложений по устранению недостатков и совершенствованию бюджетного процесса и налогового законодательства.
4. Определение эффективности и целесообразности расходования государственных средств и использования государственной собственности, в том числе оценка эффективности деятельности министерств и ведомств по использованию средств государственного бюджета и внебюджетных фондов, и выявление на этой основе резервов роста доходной базы и снижения расходной части бюд-
жетов различных уровней.
5. Контроль за эффективностью реализации механизма межбюджетных отношений, за формированием и распределением целевых бюджетных фондов финансовой поддержки регионов, за предоставлением государственных дотаций, субвенций и другой помощи территориям.
Рассматривая государственный финансовый контроль как неотъемлемую часть системы государственного управления, следует выделить и субординировать его функции.
Основная функция государственного финансового контроля — обеспечение обратной связи, благодаря которой субъект, управляющий системой, получает необходимую информацию о ее действительном состоянии, что позволяет ему правильно оценивать фактически сделанное, выявлять отклонение от цели и связанные с этим нежелательные последствия.
Функция обеспечения обратной связи проявляется в более конкретных, производных функциях государственного финансового контроля: превентивной, информационно-аналитической, регулирующей, коммуникативной, социальной.
1. Превентивная функция — это предупреждение финансовых правонарушений (профилактическая работа субъектов контроля по предупреждению правонарушений, связанных с использованием государственных средств и собственности, в процессе предварительного контроля).
2. Информационно-аналитическая функция заключается в выявлении отклонений от плановых показателей, лимитов, норм, анализе и публичном обсуждении таких отклонений.
3. Регулирующая (корректирующая) функция — это принятие мер по коррекции деятельности объектов контроля, применение финансовых санкций, разработка предложений по устранению недостатков, выявленных в процессе формирования и исполнения бюджетов и внебюджетных фондов, а также финансово-хозяйственной деятельности предприятий и организаций, использующих государственные (муниципальные) средства.
4. Коммуникативная функция — это координация деятельности и взаимодействия многочисленных контрольных органов.
5. Социальная функция заключается в формировании доверия общества к исполнительной и представительной власти, обеспечивающего стабильность этой власти.
При всей сложности выделения критериев эффективности финансового контроля в общей эффективности управленческой деятельности их определение все-таки возможно при использовании следующих методических подходов.
Во-первых, следует четко установить структуру эффективности финансового контроля. Она, по мнению автора, состоит из двух частей: это макроэффективность государственного финансового контроля и промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля.
Макроэффективность — это сумма эффектов, полученных от проведения финансового контроля, которые можно классифицировать: социальный эффект; организационный эффект; экономический эффект.
Социальный эффект финансового контроля проявляется в том, что по его результатам применяются меры к лицам, допустившим нарушение финансового законодательства, включая их увольнение и привлечение к уголовной ответственности. В результате финансового контроля, таким образом, улучшается социальная структура коллективов, руководящие должности занимают более квалифицированные, ответственные люди.
Таким образом, в обществе в целом создается большое доверие к власти, поскольку оно (общество) видит действенность власти, а это является одной из основ социальной стабильности в государстве.
Кроме того, финансовый контроль за исполнением бюджета не позволяет отвлекать средства, предусмотренные на социальные программы, на другие цели, что обеспечивает развитие таких социальных институтов, как образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, пенсионное обеспечение и др.
Организационный эффект заключается в том, что по итогам контрольных мероприятий предлагаются и реализуются меры по улучшению структуры органов власти, в результате повышается управляемость в государстве, сокращаются излишние звенья или создаются новые, необходимые для экономики, повышается оперативность управления.
Экономический эффект достигается в результате улучшения деятельности органов исполнительной власти в части экономии бюджетных и внебюджетных средств, повышения рентабель-
ности производства, снижения себестоимости продукции и т. д.
Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля — это соотношение экономических результатов исполнения представлений и предписаний (возврат средств в федеральный бюджет, включая штрафные санкции; возврат средств на бюджетные счета предприятий и т. д.) и затрат на содержание органа государственного финансового контроля.
Количественная оценка макроэкономической эффективности финансового контроля может быть определена по следующей формуле:
Ээф = (Э + Эо + Ээ) /З, (18)
где Ээф — экономическая эффективность; Эс — денежное выражение социального эффекта; Эо — денежное выражение организационного эффекта; Ээ — денежное выражение экономического эффекта; З — затраты на содержание органа финансового контроля.
Как видно из формулы, не все показатели и не всегда можно оценить количественно и в денежной форме, поэтому в практической деятельности наиболее приемлем упрощенный расчет экономической эффективности:
Ээф = (Эб + Эс) /З, (19)
где Эб — средства, возвращенные в бюджет; Эс — средства, полученные в результате улучшения деятельности объекта контроля.
Промежуточная эффективность деятельности органа государственного финансового контроля рассчитывается по формуле:
Ээф = Эб / З. (20)
Резюмируя изложенное, автор предполагает, что реформирование бюджетного процесса должно осуществляться по следующим направлениям:
1) реформирование бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетного учета;
2) выделение бюджетов действующих и принимаемых обязательств;
3) совершенствование среднесрочного финансового планирования;
4) совершенствование и расширение сферы применения программно-целевых методов бюджетного планирования;
5) упорядочение процедур составления и рассмотрения бюджета;
6) повышение эффективности государственного финансового контроля.
