CC BY
207
Баскский терроризм: основы профилактики и опыт для России
А.С. Розанов
Несмотря на обилие научных публикаций по проблеме терроризма, называемого и «бичом современности», и «угрозой глобальной безопасности», и «чумой XXI века»1, единого определения терроризма не существует, что объясняется сложностью и многоаспектностью данного явления. Так, по мнению В.П. Галицкого, «терроризм — крайняя форма экстремизма»; при этом российский ученый отмечает, что целью и терроризма, и экстремизма является «изменение действующей политической власти или захват ее в целях изменения существующего общественно-политического строя, социальной политики для проведения экономических, национальных, конфессиональных преобразований в обществе, являющемся объектом экстремистских и террористических воздействий по своей политической программе» 2.
С каждым годом появляются все новые и новые формы терроризма, развиваются его идеология и организация, и в настоящее время возникла «угроза со стороны международного терроризма и преступности, которая обнаруживает все признаки перерастания в полномасштабную мировую войну»3.
Тем не менее основные направления в развитии терроризма не изменились, и его доминирующими видами по-прежнему остаются исламистский терроризм и националистический терроризм, существующий в странах не только с развивающейся, но и развитой экономикой, таких, например, как Испания. В этой стране терроризм является «крайним проявлением национализма»4.
В Испании, которая, как и Россия, представляет собой многонациональное государство, данная проблема особенно ярко выражена в Стране Басков, что во многом обусловлено современной политико-территориальной организацией государства и существующими там регионально-националистическими конфликтами. Баскский терроризм является результатом проблем именно региональной идентификации и представлен в основном террористической организацией ЭТА (Euskadi Ta Askatasuna — «Страна басков и свобода»), деятельность которой вышла за пределы Испании и приобрела международный характер. ЭТА входит в список наиболее опасных международных террористических организаций, со-
1 Чапарро Х.Д. Терроризм — чума XX-XXI столетий (перевод с испанского Николая Блинкова) // Журнал «Развитие личности», № 2, 2004.
2 Галицкий В.П. Государственная идеология в борьбе с экстремизмом и терроризмом // Журнал
«Обозреватель-Observer». М., 2010, № 12.
3 Чумаков А.Н. Глобализация. Контуры целостного мира. М.: Проспект, 2010. С. 34.
4 Орлов А.А. Историческая основа терроризма в Испании // Журнал «Обозреватель-Observer». М., 2009, № 10.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
53
Тема номера: «Национальная безопасность: теоретические модели и практические решения»
ставляемый Государственным департаментом США с 1997 г.5, в который включены также ИРА (Ирландия), Аум Синрике (Япония), Хезболла (Ливан) и др.
Актуальность темы исследования обусловлена все большим распространением националистического терроризма в современном мире и необходимостью его профилактики не только на территории конкретной страны, но и за ее пределами.
Необходимо учитывать, что опыт борьбы с различными видами экстремизма в Испании может быть использован и в России, в которой также существует проблема терроризма (этнорелигиозный терроризм на Северном Кавказе). Позитивный опыт Испании может оказаться полезным для регулирования в РФ сложных взаимоотношений по линии федеральный центр - субъекты федерации.
Терроризм стал наиболее заметным явлением в жизни Испании со второй половины XX в. В условиях глобализации национальные меньшинства боятся раствориться в безликой «мировой» среде и утратить свой язык и традиции, протестуют против «дискриминации» и стремятся к политическому и культурному самоутверждению. В связи с этим возникли два вида национализма
— региональный, в котором притязания меньшинств ограничиваются требованиями культурно-языковой и политико-экономической автономии, и сепаратистский, который принимает форму вооруженной террористической борьбы. В Испании и конкретно в Стране Басков национализм существует одновременно в двух ипостасях, что и обусловливает сложность баскской проблемы, которую многие исследователи называют «баскским лабиринтом»6.
Со времен франкистской диктатуры терроризм является неотъемлемой частью политической и общественной жизни Испании, однако наибольшая активность террористов пришлась именно на годы демократии, что подтверждается многочисленными данными статистики. Так, если в 1974, 1975, 1976 и 1977 гг. жертвами ЭТА стали соответственно 19, 11, 16 и 8 человек, то в 1978 и 1979 гг.
— 60 и 65. В 1982 г. это число возросло до 82 человек —наибольшее количество погибших за все годы существования ЭТА7. Затем число убийств стало сокращаться, и в наше время они носят единичный характер.
Все это свидетельствует о достаточной эффективности действий правительства в деле противостояния террористам. При этом наряду с национальными силами безопасности важную роль в борьбе с ЭТА играет баскская полиция (эрцайнца); в декабре 2009 г. было подписано соглашение о сотрудничестве между Министерством внутренних дел Испании и соответствующим департаментом в правительстве Страны Басков, предполагающее более тесную координацию их действий в антитеррористической борьбе. В январе 2011 г. силы безопасности арестовали 10 террористов в Испании, а в марте французские спецслужбы (активно сотрудничают с Испанией) арестовали А.З. Арриолу, который считается «новым военным лидером» ЭТА.
5 Patterns of Global Terrorism-2010 Released the Office of the Coordinator for Counterterrorism (January 19, 2010). "Foreign Terrorist Organizations”. www.state.gov. U.S. State Department. Retrieved 17 June 2010.
6 Хенкин С.М., Самсонкина Е.С. Баскский конфликт: истоки, характер, метаморфозы. М.: МГИМО(У) МИД России, 2011.
7 Calleja J.M., Sanchez-Cuenca I. La derrota de ETA. De la primera a la ultima victima. Madrid, 2006. Цит. по Хенкин С.М., Самсонкина Е.С. Баскский конфликт: истоки, характер, метаморфозы. М.: МГИМО(У) МИД России, 2011. С. 207.
54
Выпуск 4 2013
А.С. Розанов
Важнейшей причиной столь долгого существования ЭТА являются недостатки созданного после франкистской диктатуры в Испании «государства автономий» — формально унитарного государства с чертами федерации. Кроме того, у баскских террористов на протяжении определенного периода времени, действительно, была причина для оправдания своих преступных действий. Дело в том, что в силовых структурах страны — многочисленных видах полиции, гражданской гвардии, спецслужб, унаследованных от Франко, — не происходило основательной «чистки», подлинной демократизации, ведь часто в своих действиях они выходили далеко за рамки правового поля, отдавая предпочтение войне с террористами, начатой при франкизме (что позволяло требовать увеличения государственных расходов и быстрого продвижения по службе).
В начале 1980-х гг. были созданы так называемые антитеррористические освободительные группы, применявшие противозаконные методы и находившиеся вне контроля правовых органов, из-за чего около 30 человек, не имевших никакого отношения к ЭТА, были замучены в тюрьмах. В результате реальные боевики выступили в качестве жертв, их поддержка среди населения возросла8, а террористические атаки получили оправдание.
Правительство Испании вовремя одумалось: состоялся целый ряд судебных разбирательств, следствием которых стали отставки бывшего заместителя председателя правительства и ряда министров, многие высокопоставленные чиновники побывали в тюрьмах и были выпущены под большой залог с подпиской о невыезде9. Постепенно система судопроизводства в стране была налажена, и теперь террористы не могут оправдывать свои действия тем, что в Испании отсутствует подлинная демократия. Изменению отношения к террористическим акциям в Стране Басков также способствует широкая просветительская и общественная деятельность организации «Баста йа» («Basta ya» — досл.: «хватит»), которая не только осуждает это явление с морально-этических позиций, но и организует массовые политические манифестации против терроризма в защиту демократии и свобод.
Следует отметить, что в Испании действия властей в этой сфере не ограничиваются противостоянием с ЭТА: правительство сталкивается с намного более беспощадными исламскими экстремистами. Их интерес к Испании во многом вызван тем, что здесь проживает и постоянно увеличивается мусульманская община, в рядах которой исламисты надеются найти своих союзников. И это вполне возможно, ведь часть живущих в Испании мусульман считает ее «своей землей», на которой их предки проживали семь веков назад. Среди них существуют реваншистские настроения после закончившейся много лет назад Реконкисты, и они полагают, что лишь теперь «вернулись на историческую родину».
Борьба властей с исламским экстремизмом началась после 11 марта 2004 г., когда в Мадриде в электропоездах произошли теракты, в организации которых сначала обвинили представителей ЭТА. Однако 13 марта ответственность за
8 Хенкин С.М., Самсонкина Е.С. Баскский конфликт: истоки, характер, метаморфозы. М.: МГИМО(У) МИД России, 2011. С. 248.
9 Там же.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
55
Тема номера: «Национальная безопасность: теоретические модели и практические решения»
эти взрывы взяла на себя «Аль-Каида» (окончательный судебный вердикт о непричастности ЭТА к трагедии в Мадриде был вынесен лишь в мае 2007 г.).
Именно необходимость борьбы с терроризмом на два фронта и привела к тому, что в мае 2004 г. был создан Национальный антитеррористический центр, который объединил силы полиции, гражданской гвардии и спецслужб для более эффективного противодействия террористической угрозе. Таким образом, численность формирований по борьбе с терроризмом увеличивалась, их члены проходили специальную подготовку.
Еще 27 июня 2002 г. был принят закон о политических партиях, в соответствии с которым запрещались организации, связанные с террористами, и поддерживающие их акции, а в марте 2003 г. Верховный суд Испании санкционировал решение о запрете партии «Батасуна», поддерживавшей ЭТА. Это стало значительным шагом в деле противодействия баскскому терроризму, хотя во многом данная мера осталась лишь формальностью. Батасуна не была уничтожена и продолжала существовать под другими именами, а националисты из баскского парламента отказались признать правомерность данного решения Верховного суда Испании.
Существует множество негативных факторов, препятствующих эффективной профилактике терроризма в Испании, и главным из них является «эксплуатация» темы терроризма ведущими политическими партиями страны — Испанской социалистической рабочей партией (ИСРП) и Народной партией (НП). Дело в том, что мадридская трагедия марта 2004 г. стимулировала резкое обострение соперничества между двумя данными партиями, и социалисты стали обвинять консерваторов НП, возлагавшим ответственность за взрывы на членов ЭТА, в искажении истины и манипулировании массовым сознанием, а консерваторы, бывшие тогда у власти, критиковали социалистов за разжигание антиправительственных манифестаций и участие в них, хотя еще в 2000 г. обе партии заключили «Соглашение о поддержке свобод против терроризма»10. Противостояние двух партий еще более усилилось в 2006 г., когда правительство ИСРП во главе с Х.Л. Родригесом Сапатеро начало переговоры с ЭТА. Тогда все испанское общество разделилось на тех, кто допускал контакты с террористами, и на тех, кто был против: в самой Стране Басков за диалог с ЭТА выступили 62% опрошенных. Даже папа римский Бенедикт XVI поддержал данную инициативу Сапатеро11, но не Народная партия, обвинившая правительство в «мягкотелости и спекулянтстве». После же того, как в конце декабря 2006 г. ЭТА нарушила перемирие, обвинять в терактах (не без участия НП) стали не террористов, а ИСРП.
По сути дела, впервые в Испании оппозиция попыталась использовать промахи (реальные или мнимые) власти для получения дополнительных политических очков. Конечно, в подлинной демократии должна существовать сильная оппозиция, способная критиковать правительство и указывать на его ошибки,
10 Хенкин С.М., Самсонкина Е.С. Баскский конфликт: истоки, характер, метаморфозы. М.: МГИМО(У) МИД России, 2011. С. 254.
11 Орлов А.А. Проблема терроризма в Испании. ЭТА — «ударный отряд» баскского национализма. М., 2009.
56
Выпуск 4 2013
А.С. Розанов
но при этом узкопартийные интересы не должны ставиться выше национальных, что и произошло в Испании. Тем не менее использование консерваторами темы терроризма принесло определенные плоды, ведь по результатам выборов в местные органы власти в мае 2007 г., где многие предрекали уверенную победу социалистам, произошла «ничья» при «легком» преимуществе ИСРП по числу проведенных муниципальных советников и «легком» преимуществе НП в голосах. Таким образом, фактор ЭТА сыграл решающую роль в исходе голосования12, ведь она даже самим фактом своего существования оказалась способна влиять на политический процесс.
Правительство Испании применяет достаточно эффективные меры по борьбе с экстремизмом и его главной разновидностью — терроризмом. В частности, постоянно развивается и совершенствуется уголовное законодательство, испанские службы безопасности активно взаимодействуют с коллегами из Франции, на территории которой зачастую укрываются боевики ЭТА. Однако пока проблему баскского национализма и терроризма не удается полностью разрешить ввиду ее сложности и многоаспектности, поэтому необходимо разрабатывать альтернативные варианты для ее урегулирования.
Во-первых, очевидно, что самый радикальный вариант разрешения проблемы —сецессия, или отделение проблемного региона от Испании. Но данный способ является не только не самым лучшим, но еще и не самым рациональным. Мало того, что реализация данного плана окажется выгодной только крайним националистам, которые планируют создать в Стране Басков фактически авторитарное государство, она будет способствовать еще и значительному ухудшению экономического состояния баскских земель, которые пока являются одними из самых преуспевающих в Испании благодаря запасам угля, черной металлургии и крупнейшим банкам. Если же отделение состоится, то неминуемы отток капитала из региона, потеря десятков тысяч рабочих мест, общее обнищание населения. Кроме того, создание новых государственных органов, новой валюты и т. д. повлечет за собой огромные финансовые расходы, что будет невыгодно как для элиты, так и для простых граждан.
Конечно, после сецессии новообразованное Баскское государство планирует войти в Европейский союз, но при этом радикальные националисты не хотят учитывать, что правовые нормы ЕС не предусматривают вступления в него отдельных регионов, которые захотят отделиться от стран-членов13. Даже если это и произойдет, ЕС предполагает наличие интеграции, единого экономического рынка, открытости границ, что ведет к укреплению наднациональных, а не национальных органов (добровольное ограничение государственного суверенитета). При сохранении «жесткой» позиции крайних националистов это вряд ли представляется возможным, поэтому сценарий потенциального отделения Страны Басков от Испании в настоящий момент выглядит нереалистичным.
Однако есть и другой вариант — изменение территориально-государственного устройства Испании, так как недостатки существующего «государства ав-
12 Орлов А.А. Указ. соч. С. 136.
13 Хенкин С.М., Самсонкина Е.С. Баскский конфликт: истоки, характер, метаморфозы. М.: МГИМО(У) МИД России, 2011. С. 339.
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
57
Тема номера: «Национальная безопасность: теоретические модели и практические решения»
тономий» признаются многими национальными и международными экспертами. По этому вопросу также нет единого мнения. В мае 2010 г. в Стране Басков был проведен опрос, согласно которому 36% респондентов высказались за автономное устройство страны, 28% — за федерацию, 6% — за централизованное государство и 25% — за независимость региона14. При этом 66% опрошенных были довольны статусом региона (30% полностью, 36% частично), 27% были им недовольны15.
В целом националистический лагерь требует большей, чем есть сегодня, степени самоуправления, считая его историческим правом басков. Националисты настаивают, ссылаясь на международные нормы, на том, чтобы в конституцию Испании было внесено положение о праве автономных областей на самоопределение. Однако они не учитывают того, что в случае сецессии Страны Басков будет нарушен один из ключевых принципов международного права — принцип территориальной целостности. При этом большая часть тех, кто настаивает на внесении в конституцию положения о самоопределении, вовсе не собирается отделяться. Их логику в свое время выразил один баскский политик: «Я не хочу разводиться со своей женой, с которой прожил всю жизнь. Но и не желаю, чтобы закон не признал за мной права на развод»16. Если во время принятия конституции в 1978 г. на таком праве никто не настаивал, опасаясь того, что возможность распада государства спровоцирует армию на переворот, то сейчас, когда армия в Испании выполняет лишь свои функции и не участвует в политике, теоретически такая поправка в конституцию могла бы быть внесена. Она лишила бы ЭТА ее важнейших аргументов, но гарантий, что это приведет к прекращению террора, нет. Власти Мадрида отказываются рассматривать вопрос о признании за басками права на самоопределение. Они заявляют, что Конституция Испании неприкосновенна17.
Конечно, упорство властей в сохранении существующей организации государства вполне объяснимо, хотя превращение Испании в федерацию было бы все же менее радикальной попыткой решения баскской проблемы, чем план Ибарретче (по сути, настаивал на независимости через конфедерацию). План не был принят ни правительством Испании, ни большей частью населения Страны Басков, а провинция Алава даже заявила о возможности своего выхода из Страны Басков при попытке его реализации. Таким образом, пока федерация является наиболее приемлемым и возможным вариантом реорганизации политико-территориального устройства Испании, хотя и у него имеется множество недостатков и противоречий.
Основываясь на опыте Испании, хотелось бы предложить следующие меры по совершенствованию системы профилактики международного терроризма в России:
14 Euscobarometro. Estudio periodico de la opinion publica vasca. Universidad del Pais Vasco, mayo 2010. P. 43.
15 Там же. С. 44.
16 Кобо Х. Баскский узел: рубить или развязывать? // Независимая газета. М., 8.12.2000. С.8.
17 Хенкин С.М., Самсонкина Е.С. Баскский конфликт: истоки, характер, метаморфозы. М.: МГИМО(У) МИД России, 2011. С.301.
58
Выпуск 4 2013
А.С. Розанов
- обеспечение всесторонней пропаганды в рамках любых средств массовой информации, направленной против террористических движений и экстремизма (опыт испанской организации «Basta ya»);
- внесение поправки в ФЗ РФ от 6 марта 2006 г. № 35 «О противодействии терроризму», включающей в текст данных нормативных актов понятие профилактики терроризма как системы мер, направленных на выявление потенциальных источников развития терроризма и своевременное их устранение;
- ужесточение правила приостановления/ликвидации политических партий (внесение соответствующей поправки в ФЗ РФ от 11 июля 2001 г. № 95 «О политических партиях»);
- обеспечение конструктивного диалога между чиновниками и населением, основанного на принципах демократии и «прозрачности» деятельности чиновников;
- проведение всестороннего мониторинга проявлений экстремизма, а также противодействие использованию средств массовой информации и религиозной аудитории для пропаганды его идей;
- выявление в общем потоке исламских политических идей и теорий тех сил, которые могут сбалансировать довольно заметный рост авторитарных и радикальных концепций и составить «полюс умеренности».
Наконец, хотелось бы также отметить, что профилактика терроризма — это еще и разработка так называемой антитеррористической идеологии, способной объединить международное сообщество для реализации общей цели: противодействие любым террористическим проявлениям и искоренение источников распространения экстремистских идей.
В основу антитеррористической идеологии было бы целесообразно заложить следующие ключевые положения:
- Отторжение любых идей экстремистского толка.
- Недопущение использования религиозных, культурных и иных различий для «разжигания» межнациональной розни.
- Широкая пропаганда идей толерантности и неприемлемости применения насилия при разрешении международных конфликтов.
- Недопущение сочувствия действиям террористов со стороны широкой общественности.
- Информационно-пропагандистское воздействие на отдельные категории граждан, потенциально наиболее подверженные радикализации (молодежь, мигранты из мусульманских стран, амнистированные боевики).
- Активизация процесса развития правовой культуры в российском обществе, устранение правовой неграмотности среди граждан в сфере противодействия экстремизму и терроризму.
Мы предлагаем следующие основные методы борьбы и предотвращения экстремизма в Северо-Кавказском регионе:
- открыть филиалы Департамента по противодействию экстремизму при МВД РФ во всех семи субъектах СКФО, объединить антитеррористические комиссии субъектов РФ с данными филиалами, включить в данную структуру по одному высококвалифицированному специалисту из законодательных органов регионов СКФО. Эта мера необходима, чтобы сделать существующую в России
ПРОБЛЕМНЫЙ АНАЛИЗ И ГОСУДАРСТВЕННО-УПРАВЛЕНЧЕСКОЕ ПРОЕКТИРОВАНИЕ
59
Тема номера: «Национальная безопасность: теоретические модели и практические решения»
систему противодействия терроризму более компактной и максимально эффективной;
- улучшить методику проведения специальных операций, обеспечить слаженное взаимодействие силовых структур и правоохранительных органов; тщательно планировать и научно обосновывать данные операции; в каждом спецподразделении должен быть хотя бы один военный специалист со знанием местных диалектов, особенностей клановых противоречий местных поселений;
- разработать специальные «памятки» для лиц, участвующих в спецоперациях, в которых в популярной форме раскрываются национальные обычаи и традиции, психология, суть межнациональных и других отношений в зоне проведения операции, что позволит минимизировать возможные конфликты участников операции с местным населением;
- контролировать выезд кавказской молодежи в зарубежные исламские учебные заведения, при этом заявления о желании пройти обучение в зарубежном мусульманском учебном заведении необходимо предоставлять в филиалы Департамента по противодействию экстремизму;
- взять под контроль систему религиозного обучения, теологического обмена и исламской благотворительности; все благотворительные отчисления должны быть целевыми и осуществляться только через банковскую систему;
- создавать так называемые мобильные группы в составе 3-4 специалистов для психологической реабилитации и поддержки местного населения, а также для жертв и пострадавших в Чеченской войне, антитеррористической кампании. В эти группы могли бы войти ветераны Чеченской войны (в том числе и представители местного населения, которые боролись против террористов), представители местного пророссийского духовенства и профессиональные военные психологи (по одному на группу). Военный психолог должен исповедовать ислам и быть пророссийски настроенным, данный институт должен входить в состав кабинета спецпредставителя президента по СКФО (7 специалистов — по одному на каждый субъект СКФО);
- проводить еженедельные «уроки толерантности» в местных школах для искоренения негативных стереотипов о России, бытующих у местного населения; при этом уроки не должны быть простой формальностью, в их разработке и проведении должны участвовать лишь высококвалифицированные учителя, прекрасно разбирающиеся в традициях и психологии местного населения;
- разработать четкую концепцию молодежной политики для данного региона, учитывая местную специфику; главными приоритетами данной концепции должны стать решение проблем образования, занятости и обеспеченности жильем молодого населения Северного Кавказа.
60
Выпуск 4 2013
