CC BY
146
36 (78) - 2011
Налоговая политика
УДК 336.02
АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ТРАНСФОРМАЦИИ БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВОЙ ПОЛИТИКИ С ТОЧКИ ЗРЕНИЯ ВАЖНЕЙШИХ ЭКОНОМИЧЕСКИХ ПРОЦЕССОВ, ПРОИСХОДЯЩИХ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
А. В. МИНАКОВ,
кандидат экономических наук, доцент, заместитель начальника кафедры налогового контроля и проверок финансово-хозяйственной деятельности E-mail: minakov-info@yandex. ru Академия экономической безопасности МВД России
Проведенный SWOT-анализ оценки трансформации налоговой системы с точки зрения социально-экономических процессов показал важность налоговой политики для формирования доходной статьи бюджета страны, которая является финансовой гарантией исполнения государством своих расходных обязательств.
Ключевые слова: бюджет, налог, политика, макроэкономика, стабильность, рост, кризис, доход, процесс.
В условиях обеспечения макроэкономической стабильности, модернизации экономики и устойчивого экономического роста в России необходимо проводить анализ макроэкономической политики государства. Особый интерес в этом отношении представляет бюджетно-налоговая политика.
Российская бюджетно-налоговая система подвержена постоянной трансформации под влиянием социально-экономических процессов, происходящих в национальной экономике и за рубежом. Осуществляемые преобразования являются как стратегическими, отвечающими интересам долгосрочного экономического пла-
нирования, последовательными и нацеленными на совершенствование бюджетно-налоговой системы, так и оперативными, зачастую временного характера, призванными нивелировать в короткий промежуток времени негативные последствия экономического кризиса.
Стоит отметить такую важную тенденцию в трансформации российской бюджетно-налоговой системы, как переход от краткосрочного к среднесрочному и долгосрочному финансовому планированию (переход от планирования бюджета на один год к периоду три года и предполагаемому переходу на 10—15 лет). Этот факт оценивается как положительное изменение, которое позволит национальной экономике придерживаться концепции устойчивого развития и отправить в прошлое концепцию получения сиюминутной выгоды, учесть стратегический план развития национальной экономики и принять во внимание потребности последующих поколений.
Кроме того, ориентация на среднесрочное и долгосрочное планирование немаловажна и для национальных, и для зарубежных хозяйствующих субъектов, которые получат возможность
планировать свою деятельность на более длительный период, ориентируясь на более стабильные и долговременные правила ведения экономической деятельности на территории России.
В ответ на современные реалии экономической жизни составление долгосрочных планов финансового развития несколько отошло на второй план и заставило обратить первостепенное внимание на решение оперативных задач поддержки социальной стабильности и сохранения производственного и технологического потенциала национальных хозяйствующих субъектов. Тем не менее с нормализацией экономической жизни государство вернется к разработке долгосрочных планов экономического развития, которые должны предусматривать в том числе и сценарии возможного повторного ухудшения экономической конъюнктуры [3].
Проводя анализ целей бюджетно-налоговой политики, необходимо отметить, что за последние пять лет трансформации российской бюджетно-налоговой
12 000'
10 000-
8 000-
6 000
4 000-
2 000
2007
I I Доходы
2008
2009 Расходы
Рис. 1. Динамика доходов и расходов консолидированного бюджета РФ в 2007—2010 гг., млрд руб. [16].
12 10 8 6 4 2 0
2007
2008
2009
Рис. 2. Динамика нефтегазовых доходов бюджета в 2007—2010 гг. % от ВВП [16]
системы не все принятые меры способствовали созданию эффективной и сбалансированной системы. На рис. 1 показана динамика доходов и расходов консолидированного бюджета страны.
На основании представленных данных можно сделать вывод, что финансовый и экономический кризис привел к истощению бюджета. Расходы государства стремительно выросли по сравнению с уровнем 2008 г. В 2009 г. — на 27,8 %, в 2010 г. — на 33,5 %. Доходы же сократились на 20,8 % в 2009 г. и на 10,4 % в 2010 г. Совокупный доход бюджета уменьшился в значительной мере за счет снижения нефтегазовых доходов (рис. 2).
Таким образом, доходная часть национального бюджета сильно зависит от поступления нефтегазовых доходов. Снижение цен на энергоносители на мировых рынках сказалось на прибылях компаний нефтегазового сегмента, что, естественно, отразилось на налоговых поступлениях в бюджет.
С точки зрения сложившейся социально-экономической ситуации в стране особое значение имеют изменения в налоговой системе, так как именно эта сфера является инструментом достижения бюджетной устойчивости и в наибольшей степени влияет на формирование доходной части бюджета. Динамика поступления налогов и сборов, адми-нистрируемых ФНС России, представлена на рис. 3.
Так, отмечается падение налоговых поступлений в национальный бюджет в 2009 г. на 20,9 % и в 2010 г. на 3,2 % по сравнению с уровнем 2008 г., что объясняется кризисными явлениями в российской и мировой экономике (рис. 4).
Неотъемлемой составляющей налоговой политики является налог на прибыль организаций. Влияние изменений по этому виду налога нельзя оценивать однозначно. С помощью регулирования ставок и порядка его взимания государство преследует как фискальную цель пополнения бюджета (доля налога на прибыль в доходной части консолидированного бюджета РФ по состоянию на 01.12.2010 составила 23,5 % [15]), так и обеспечение благоприятных условий ведения предпринимательской
2010
2010
0
8 000 6 000 4 000 2 000
0
0 2008 2009
ЩИ Всего поступило в консолидированный бюджет РФ Ш Налог на прибыль организаций [уХ
|>: :■:'] Налог на доходы физических лиц ^^
2010
Налог на добавленную стоимость Акцизы
ЁЙЙЗ Имущественные налоги в консолидированные
бюджеты субъектов РФ I I Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами
Рис. 3. Поступление администрируемых ФНС России доходов в консолидированный бюджет в 2008—2010 гг., млрд руб. [19]
Имущественные налоги в консолидированные бюджеты субъектов РФ
Акцизы
Налог на добавленную стоимость 18
Налоги, сборы и регулярные платежи за пользование природными ресурсами
Рис. 4. Поступление администри-руемых ФНС России доходов в консолидированный бюджет в 2010 г., % [19]
деятельности путем снижения налоговой нагрузки на хозяйствующие субъекты.
За последние пять лет в части налога на прибыль организаций произошли изменения, направленные на снижение налогового бремени на предприятия, а именно: право в полном размере уменьшать налоговую базу текущего года на сумму убытков, полученных в предыдущем году, при этом сумма переносимых убытков увеличена до 50 % [8] (ранее было 30 %); право отнесения расходов на капитальные вложения в размере до 10 % на расходы отчетного (налогового) периода, равномерного отнесения затрат по научно-исследовательским и опытно-конструкторским работам (НИОКР) на расходы (в течение одного года); нулевая ставка налога для организаций, производящих и реализующих продукцию сельского хозяйства.
В 2009 г. Правительство РФ продолжило проведение этой политики, в качестве антикризисной
меры понизив ставку налога на прибыль на 4 % [10]. Снижение налогового бремени привело к образованию у организаций дополнительных средств, которые они смогли инвестировать в свое развитие.
Учитывая современные условия функционирования организаций, государство изменило порядок уплаты этого налога, заменив авансовый метод на оплату по факту, а также предоставило отсрочки и рассрочки по его уплате и снижение налоговой нагрузки для организаций, пользующихся упрощенной системой налогообложения, увеличив первоначальную стоимость амортизируемого имущества и предоставив возможность отнесения процентов по долговым обязательствам на расходы [11].
Подобные либеральные налоговые преобразования оказывают существенное влияние на социально-экономические процессы в национальной экономике, а также на деятельность хозяйствующих субъектов других государств, создают благоприят-
800 700 600 500 400 300 200 100
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Рис. 5. Поступление доходов от налога на прибыль в федеральный бюджет в 2008—2013 гг., млрд руб. [16, 19]
3 000
2 000
1 500
1 000
500
Рис. 6. Динамика налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ по налогу на прибыль в 2005—2010 гг, млрд руб. [18]
ный инвестиционный климат, стимулируют осуществление как российскими, так и зарубежными организациями инвестиционных процессов, что способствует увеличению налогооблагаемой базы за счет создания новых хозяйствующих субъектов и привлечения иностранных инвесторов.
Принятые меры в итоге приводят к росту налоговых доходов в бюджет по этому виду налога, который является одним из основных источников доходов бюджета. В условиях экономической нестабильности ввиду уменьшающихся прибылей и даже наличия убытков это не является существенным, но по мере возрождения экономики роль налога на прибыль будет возрастать.
Изменение доходов федерального бюджета от налога на прибыль за 2008—2013 гг. представлено на рис. 5.
Заметное сокращение налоговых поступлений в федеральный бюджет в 2008 г. в некоторой мере объясняется экономическим кризисом второй половины рассматриваемого года, а также значительным снижением ставки налога на прибыль, направляемо-
го в федеральный бюджет (с 6,5 до 2 %). Динамика роста доходов слабая, прежде всего это связано с медленным ростом прибыли российских компаний, особенно малого и среднего бизнеса. Подобная тенденция, по мнению автора, должна быть характерна и для бюджетов субъектов Российской Федерации. Динамика поступления доходов по налогу на прибыль в консолидированный бюджет России показана на рис. 6.
Некоторое увеличение доходов от налоговых поступлений по налогу на прибыль за 2010 г. до 70 % от уровня 2008 г. свидетельствует о процессе восстановления экономики после экономического кризиса, когда эти поступления упали в два раза. В первую очередь это касается организаций нефтегазового комплекса, прибыль которых увеличилась по причине роста цен на нефть в 2010 г. с 60,8 до 78,1 долл./барр.
Продолжая оценку трансформации налоговой политики, отметим, что некоторые изменения коснулись акцизов (индексирование ставок акцизов с учетом инфляции), что привело к сознательному увеличению цен на подакцизные товары и амортизационной премии (представилась возможность ускоренной амортизации не только отдельных объектов, но групп объектов), которая позволит также уменьшить налогооблагаемую базу.
Важно принять в расчет и рассмотреть некоторые изменения и в специальных налоговых режимах, такие как существенное расширение возможностей использования упрощенной системы налогообложения. Это стало возможным благодаря увеличению предельных размеров доходов, дающих право использования упрощенной системы налогообложения (сумма предельного дохода, дающая право на использование упрощенной системы налогообложения, увеличена с 15 до 45 млн руб.), а также уровня доходов за налоговый период, превышение которого приведет к утрате данного права; расширению видов деятельности, при которых возможно использование специального налогового режима [9]. Сумма предельного дохода, превышение которой лишает предприятие права использовать упрощенную систему налогообложения, увеличена с 20 до 69 млн руб. [9].
Эти преобразования являются мерой поддержки малых и средних предприятий путем снижения на-
0
2 500
0
логового бремени для сглаживания последствий экономической нестабильности последних лет, увеличения количества оборотных средств и возможности инвестирования в развитие предприятия.
Некоторые изменения коснулись налога на имущество. Временно (до 2025 г.) уменьшена налоговая база на сумму законченных капитальных вложений в строительство, реконструкцию и (или) модернизацию вводимых, реконструируемых и (или) модернизируемых судоходных гидротехнических сооружений, расположенных на внутренних водных путях Российской Федерации, портовых гидротехнических сооружений, сооружений инфраструктуры воздушного транспорта (за исключением системы централизованной заправки самолетов, космодрома), учтенных в балансовой стоимости данных объектов.
Это изменение нацелено на развитие транспортной инфраструктуры как фактора общего развития экономики и формирования благоприятного инвестиционного климата. Динамика поступлений в консолидированный бюджет этого вида налога положительная (см. рис. 6).
В оценке налоговой системы несомненного внимания заслуживают также изменения в регулировании налога на доходы физических лиц. Внесены
поправки в порядок налогообложения определенных видов операций физических лиц. Так, предоставлены налоговые льготы и возможности переноса убытков по операциям с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок, что стимулирует физических лиц более активно включаться в такие операции, а это ведет к оздоровлению российского финансового рынка, пострадавшего вследствие экономического кризиса.
Российский бюджет и национальная экономика в целом очень зависимы от конъюнктурных изменений на рынках углеводородного сырья. Ввиду этого следует подчеркнуть важность модернизации и диверсификации экономики. Одна из возможностей ее осуществления — технологическая трансформация производства посредством внедрения инноваций.
Проведя анализ налоговой политики в области поддержки инновационного потенциала российских хозяйствующих субъектов, можно отметить, что за последние пять лет были сделаны существенные шаги в этом направлении, что, несомненно, стимулирует организации — производителей инновационных ресурсов и поддерживает организации — потребителей инноваций в области налогообложения и налогового администрирования. Общий анализ этих изменений показан в табл. 1.
Таблица 1
Анализ налоговой политики в области поддержки инновационного потенциала российских хозяйствующих субъектов
Объект налоговой системы Произведенные изменения в налоговом законодательстве
Налог на прибыль организаций 1. Сокращение до года срока принятия к вычету расходов на НИОКР при определении налоговой базы по налогу на прибыль организаций. 2. Списание расходов даже при отрицательном результате НИОКР. 3. Повышенный коэффициент учета расходов на НИОКР при расчете налогооблагаемой базы в полуторном размере фактически произведенных затрат. 4. Ускоренная амортизация основных средств посредством амортизационной премии (списания на расходы до 10 % (30 % — для 3—7-й амортизационных групп) первоначальной стоимости основных средств сразу же при их введении). 5. Нелинейный метод начисления амортизации (до 50 % первоначальной стоимости основных средств в течение первой четверти срока их полезного использования относятся на расходы)
Налог на добавленную стоимость 1. Освобождение от НДС передачи исключительных прав и прав на основе лицензионного договора на изобретения, промышленные образцы, программы для ЭВМ, ноу-хау, ввоз технологического оборудования, не имеющего аналогов, производимых в России. 2. Ликвидация ограничений срока принятия к вычету НДС, уплаченного поставщикам и подрядчикам при капитальном строительстве. 3. Возможность возмещения НДС в заявительном порядке (до завершения камеральной налоговой проверки) для крупнейших налогоплательщиков либо при представлении банковской гарантии
Налогообложение в особых экономических зонах 1. Льготы по НДС, налогу на прибыль организаций, налогу на имущество организаций, земельному налогу и страховым взносам для резидентов особых экономических зон
Источник: составлено автором.
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
Важной статьей бюджетных расходов являются трансферты населению. Главным образом финансируются обязательные выплаты (пенсии, стипендии, пособия, компенсации и др. социальные трансферты). В условиях необходимости поддержания экономического роста, с одной стороны, и социального обеспечения населения — с другой особое значение приобретают эффективная пенсионная система и система здравоохранения.
Существенную роль в решении этой проблемы играют внесенные государством изменения в порядок налогообложения и ставки единого социального налога (ЕСН). С 1 января 2010 г. ЕСН отменен, вместо него налогоплательщики обязаны уплачивать страховые взносы в Пенсионный фонд РФ, Федеральный фонд социального страхования, федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования [13]. С 01.01.2011 совокупная ставка составила 34 % (по сравнению с 26 % в 2010 г.), кроме того, расширена база налогоплательщиков за счет организаций, пользующихся специальными налоговыми режимами, которые ранее освобождались от уплаты ЕСН.
Однозначно оценить эту меру налоговой политики достаточно сложно. С точки зрения возросших возможностей для финансирования пенсий и медицинского обслуживания граждан увеличение социальных взносов представляется вполне оправданной и необходимой мерой, которая позволит аккумулировать больше ресурсов для финансирования обязательств по выплате социальных пособий и компенсаций.
Особенно это важно ввиду роста доли населения пенсионного возраста и относительного сокращения экономически активного населения прежде всего вследствие демографической ситуации в стране и увеличения средней продолжительности жизни. В настоящее время 12,9 % жителей страны находятся в возрасте 65 лет и более. Согласно международным критериям население считается старым, если доля людей в возрасте 65 лет и более во всем населении превышает 7 %.
Любое увеличение налоговых ставок приводит к возрастанию налогового бремени на организации, являющиеся работодателями. Вследствие этого появляется стимул к сокращению расходов на персонал (снижение оплаты труда и сокращение численности работников) и уклонению от уплаты социальных взносов путем выплат заработной платы «в конверте» [21]. Особенно это коснется
организаций малого и среднего бизнеса в силу ограниченности их финансовых ресурсов, что, в свою очередь, снижает налоговые поступления и ухудшает социальную ситуацию.
По оценкам экспертов, благодаря этому нововведению бизнес потеряет 928 млрд руб. [6]. Кроме того, увеличатся и расходы на фонд оплаты труда в бюджетных организациях, что приведет к увеличению расходов региональных бюджетов.
Следует учитывать, что ЕСН удерживался фондом социального страхования, который и осуществлял контроль за его поступлением. Теперь же эта обязанность передана соответствующим фондам, что увеличит затраты на налоговое администрирование и может снизить эффективную ставку налога, что приведет к снижению получаемых бюджетом доходов.
Таким образом, можно сделать вывод, что данная мера в краткосрочном периоде не приведет к поставленной цели увеличения доходов пенсионного и других фондов, но будет иметь следующие негативные последствия:
- снижение уровня качества жизни населения вследствие сокращения работодателями социальных затрат, заработной платы работников и общей их численности, возрастания выплат заработной платы «в конверте»;
- препятствие развитию предприятий и их технологической модернизации из-за уменьшения средств, находящихся в их распоряжении;
- сокращение доходов бюджета в среднесрочном периоде вследствие снижения поступления от налога на доходы физических лиц по причине снижения их доходов, налога на прибыль (сокращение прибыли предприятий из-за увеличения затрат на фонд оплаты труда);
- снижение инвестиционной привлекательности, так как низкие затраты на оплату труда в России — один из факторов инвестиционного климата, который привлекает иностранных инвесторов из стран с высокой долей затрат на персонал;
- сокращение числа малых и средних предприятий, которые более всего будут терпеть убытки, так как расходы на зарплату у них составляют 5 0—70 %, в то время как в крупных — всего 10 % [23]. По некоторым расчетам, для организаций малого бизнеса, которые применяют упрощенную систему налогообложения, налоговая нагрузка вырастет в 2,4 раза, а для остальных — в 1,3 раза [6].
При рассмотрении вопроса о замене ЕСН на социальные взносы во внебюджетные фонды хо-
телось бы сделать акцент на взаимосвязи этого нововведения с изменениями налоговых поступлений в бюджет по налогу на прибыль.
Министерство финансов РФ прогнозирует увеличение поступлений в доходную часть бюджета страны по налогу на прибыль. Однако этот прогноз представляется автору маловероятным. Увеличение совокупной ставки социальных взносов приведет к снижению прибыли компаний. Кроме того, ставка налога на прибыль также снижена, а законодательством закреплены дополнительные возможности уменьшения налогооблагаемой базы. Эти факторы не позволят достигнуть запланированного поступления финансовых средств в бюджет страны. При благоприятной конъюнктуре на рынке энергоносителей рост налоговых поступлений может быть в большей мере за счет компаний нефтегазового сектора.
Повышение налоговых доходов в бюджет возможно не только за счет повышения ставок существующих или введения новых налогов, но и за счет совершенствования системы налогового администрирования. За последнее время государством внесен ряд изменений, касающийся урегулирования спорных моментов между налогоплательщиками и налоговыми органами в процессе осуществления налогового контроля, проверки документации, предоставленной налогоплательщиком и взыскания недоимок.
Налоговый кодекс РФ теперь предоставляет возможность решения спорных моментов по нормам налогового законодательства в досудебном порядке [12], более широкое использование во взаимодействии с налоговыми органами электронных документов, определяет порядок предоставления отсрочки, рассрочки, инвестиционного кредита, направления требования об уплате налога (сокращен общий срок его исполнения с 10 до 8 дней); приостановления операций по счетам налогоплательщиков
(в случае неправомерного вынесения налоговым органом решения о приостановлении операций будут начисляться проценты, подлежащие уплате налогоплательщику) [11], а также ограничивает действия налоговых органов.
Наложены ограничения на сроки проведения выездных налоговых проверок. Требование о представлении пояснений в ходе камеральной налоговой проверки может быть направлено налогоплательщику только при выявлении налоговым органом ошибок либо несоответствий между уже имеющимися в его распоряжении сведениями.
Наложены ограничения на истребование налоговыми органами первичных документов при проведении камеральных проверок. Определен общий для камеральной и выездной проверок порядок вынесения решения по результатам рассмотрения их материалов. Несоблюдение прав налогоплательщика на защиту, т. е. установление факта нарушения существенных условий процедуры рассмотрения материалов налоговой проверки является достаточным основанием для отмены вынесенного решения.
Результаты оценки трансформации налоговой системы с точки зрения социально-экономических процессов в России в виде SWOT-анализа представлены в табл. 2.
Проведенный анализ мер налоговой политики показал ее важность для формирования доходной статьи бюджета страны, которая является финансовой гарантией исполнения государством своих расходных обязательств. Основные требования к бюджетной политике — долгосрочная сбалансированность доходов и расходов, повышение результативности бюджетных расходов, их ориентация на приоритетные направления государственной политики, обеспечение прозрачности и подотчетности бюджетов всех уровней [16].
Таблица 2
SWOT-анализ оценки трансформации налоговой системы с точки зрения социально-экономических процессов
Мера налоговой политики Сильные стороны и возможности Слабые стороны и угрозы
Социальная стабильность и социальная поддержка граждан
Замена ЕСН на социальные взносы и как следствие переход функции контроля за сбором социальных взносов от ФНС к соответствующим фондам Аккумулирование больших финансовых ресурсов для финансирования социальных обязательств государства Увеличение затрат на налоговое администрирование и снижение эффективной совокупной ставки налога
Сглаживание последствий экономического кризиса и нестабильной демографической ситуации Дополнительная нагрузка на предприятия, которые ранее имели налоговые льготы по данному виду налога
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
Окончание табл. 2
Мера налоговой политики Сильные стороны и возможности Слабые стороны и угрозы
Поддержка национальной экономики
Снижение налога на прибыль и расширение списка расходов, которые могут быть учтены для снижения налогооблагаемой базы За счет налогового высвобождения финансовых средств предприятия получили возможность проводить более активную промышленную и инвестиционную политику, обновлять основные средства. Возрастание уровня производительности и экономической рентабельности предприятия. Улучшение налогового климата и, как следствие, инвестиционного климата России. Увеличение доходов бюджета за счет образования новых хозяйствующих субъектов Компании, теряющие прибыль и терпящие убытки, не почувствуют влияния
Изменения в налоге на имущество Стимул развития транспортной инфраструктуры Снижение поступлений в федеральный бюджет
Увеличение амортизационной премии Снижение налогооблагаемой базы и экономия на налоге на прибыль
Модернизация экономики посредством поддержки инновационной деятельности
Снижение ставки налога на прибыль до 20 %, амортизационная премия, отнесение на расходы затрат на НИ-ОКР, убытков предыдущих периодов, 10 % капитальных вложений, предоставление налоговых преференций и налоговых каникул малым и средним предприятиям, рассрочка уплаты НДС ежемесячно Поддержка предприятий — производителей и потребителей инновационных продуктов. Увеличение соответствующей статьи расходов консолидированного бюджета
Содействие стабилизации финансового рынка
Налоговые льготы и возможность переноса убытков по операциям с ценными бумагами и финансовыми инструментами срочных сделок Более активное включение населения в финансовые операции
Источник: составлено автором.
Выполнение стратегических целей экономического развития осуществляется за счет финансовых средств, аккумулируемых бюджетом. В этой связи необходимо подчеркнуть роль порядка и принципов осуществления финансирования государственных обязательств. Поэтому
Рис. 7. Структура расходов консолидированного бюджета РФ на 01.12.2010, % [17]
Социальная политика
необходимо провести анализ и оценку процесса формирования расходов федерального бюджета в разрезе социально-экономических реалий российской экономики. Структура расходов консолидированного бюджета представлена на диаграмме (рис. 7).
Общегосударственные вопросы
Национальная оборона
■Национальная безопасность и
правоохранительная деятельность 7,7
у/////;//;/;//;/,
Здравоохранение, физйчевйва^'-"'-"'' культура и спорт
Национальная экономика
Жилищно-коммунальное хозяйство
Культура, кинематография, средства массовой информации,
Образование/ 10,9
Охрана окружающей среды 0,2
2
Ухудшение социально-экономических условий вследствие макроэкономической нестабильности привело к сокращению доходов бюджетов всех уровней и снизило возможности исполнения государственных расходных обязательств. Это привело к тому, что бюджетная система претерпела изменения в части реструктуризации и повышения эффективности расходных обязательств федерального бюджета, увеличив финансирование приоритетных программ и сократив выделяемые на них средства. А это в свою очередь потребовало пересмотреть расходную часть бюджета в сторону повышения поддержки граждан для обеспечения социальной стабильности, смягчения последствий экономического кризиса, активизации внутреннего спроса.
Проведя анализ расходов государства на социальные цели, можно отметить четкое увеличение затрат по этой статье. Это касается государственных расходов на поддержку малообеспеченных семей, систему образования, здравоохранения и социального обслуживания и т. п.
По мнению экспертов независимого института социальной политики, бюджетную политику в рамках регулирования социальных вопросов оценить положительно нельзя ввиду того, что большинство финансируемых мер сводится лишь к формальному регулированию.
Например, правительство направляет средства на поддержание формального уровня занятости, что выражается в ориентации на официально зарегистрированный уровень безработицы, а также в поддержке неэффективных предприятий для того, чтобы не допустить большого высвобождения рабочих мест [7], не проводя реструктуризации занятости для создания новых перспективных рабочих мест, наличие которых так необходимо.
Что касается государственных расходов на сферу образования, то можно отметить их направленность на доступность высшего образования для населения. С одной стороны, это, безусловно, благоприятно для российской экономики, так как именно подготовка квалифицированных кадров затрагивает такие процессы, как модернизация экономики, поддержка инновационной сферы и формирование благоприятного инвестиционного климата. С другой стороны, в стремлении сделать высшее образование общедоступным снижается его качество, и появляется диспропорция по объему высшего, среднего и начального специального образования [22].
Предоставление социальных льгот в денежной форме призвано поддержать нуждающихся граждан, что очень важно в условиях экономической нестабильности. Это способствует повышению качества жизни населения, поддержке внутреннего спроса на российском рынке. Однако помимо положительного эффекта эти меры приводят к значительной нагрузке на бюджет страны.
Учитывая, что социальной поддержкой пользуются не только те группы населения, которые имеют доходы ниже прожиточного минимума, но и люди со среднедушевыми доходами, для повышения эффективности бюджетных расходов необходимы переход к более адресной поддержке, переориентация на поддержку семей с доходами ниже прожиточного минимума. Однако одни только меры материальной помощи не смогут уменьшить социальную нагрузку без совершенствования качества бюджетных услуг и обеспечения доступа к ним, например услуг по уходу за детьми и пожилыми людьми. В какой-то мере это снижает производительность и оплату труда экономически активной части населения [7].
Государственное финансирование по обязательным социальным выплатам, социальным программам помощи и поддержке отдельных групп граждан имеет и положительный результат. Впервые за последнее десятилетие в России стал наблюдаться прирост населения. Отчасти заслуга в этом таких социальных программ, как материнский капитал, помощь одиноким матерям, помощь детям с различными проблемами здоровья и пр.
Существенные изменения предстоит провести в пенсионной системе России. По мнению автора, некоторые позитивные сдвиги в этом направлении уже имеются. Это положительная динамика среднего размера начисленной пенсии (рис. 8), превышающего установленный прожиточный минимум; доплата из бюджетных средств тем пенсионерам, чья пенсия ниже прожиточного минимума; программа накопительной части пенсии, которую могут формировать сами работники на основе добровольного софинансирования пенсии.
Тем не менее на ближайшую перспективу предвидится увеличение количества пенсионеров и, соответственно, расходов Пенсионного фонда РФ, дефицит которого будет покрываться федеральным бюджетом. По прогнозу Минэкономразвития России, к 2030 г. численность трудоспособного населения сократится до 52 %, а доля населения пенсионного возраста возрастет до 27 % [17].
18 000 16 000 14 000 12 000 10 000 8 000 6 000 4 000 2 000
0
2005 2006 2007 2008 2009
—Ф—Средний размер назначенных пенсий □ Среднедушевые денежные доходы
Рис. 8. Динамика роста пенсий и доходов населения в целом в 2005—2009 гг., руб.
Для сравнения обратимся к политике, проводимой в Западной Европе. На фоне самого серьезного экономического кризиса (2007—2010 гг.) со времен 1930-х гг. европейские правительства продолжают снижать налоги на доходы корпораций, усиливая в то же время налоговую нагрузку на трудящихся.
Согласно данным Евростата, европейские правительства сократили средний уровень налогов на корпорации на континенте с уровня в 23,5 % в 2009 г. до нового рекордно низкого уровня в 23,3 %. Это снижение продолжает тенденцию налоговой политики последних лет, которая уже привела к значительному изменению ее характера.
Первоначально Европейская комиссия установила уровень налогов на корпорации в размере 45 % [24]. В 1992 г. этот уровень был пересмотрен и снижен до 30 %.
В продолжение последнего десятилетия корпоративные налоги в Европе упали почти на 12 % [27]. Текущий уровень в 23,3 % означает, что средний уровень налогообложения в Европе на 10 % ниже, чем соответствующий номинальный уровень в Соединенных Штатах Америки.
Начиная с середины 1990-х гг. крупнейшая европейская экономическая страна Германия сократила уровень налогообложения корпораций на целых 27 %, в то время как наибольшая ставка налога на личные доходы была сокращена на 9,5 %. В течение того же периода Испания и Франция снизили свою верхнюю границу налогообложения на личные доходы примерно на 13 %. В Италии корпоративные налоги были снижены на 28,8 %, а верхняя грань на личные доходы — на 6,1 %.
Правительство Германии в 2010 г. приняло план о сокращении бюджета страны на 81,6 млрд евро в продолжение следующих четырех лет. План включает в себя масштабные сокращения в целом ряде социальных сфер с болезненными последствиями для миллионов рабочих и их семей. Сумма, которую правительство намерено сэкономить в течение четырех лет, практически эквивалентна ежегодной потере государственных доходов вследствие снижения корпоративных налогов в продолжение последних двух десятилетий.
Профессор Парижской школы экономики Т. Пи-кетти, написал, что имеется конкуренция по снижению налогов в Европе, и результат очень прост: мобильный фактор производства, т. е. капитал, облагается налогами все меньше и меньше, соответственно, менее мобильный фактор — неквалифицированный труд подвергается избыточному налогообложению» [26].
Это сверхналогообложение труда принимает форму постоянного повышения налогов на доходы и потребление. Согласно докладу Евростата, средний уровень налогов на личные доходы вырос в странах Европы до 37,5 % с уровня в 37,1 % в 2009 г. Налог на добавленную стоимость также вырос с 2009 г. в среднем примерно на 0,5 %.
Начиная с 2000 г. 12 из 27 стран Евросоюза повысили уровень НДС, при этом самый высокий уровень (25 %) взимается в Венгрии, Дании и Швеции.
Вклад, вносимый рабочей силой в государственные бюджеты, постоянно растет. В настоящее время поступление от налогов на личные доходы составляет 40 % всех государственных доходов. Налоги, связанные с потреблением, дают дополнительные 25 %, а на бизнес составляют всего 15 % государственных доходов. Неотвратимым следствием подобного развития является рост неравенства.
Поэтому перед российской экономикой в вопросе повышения управляемости бюджетно-налоговой системы стоит вопрос выбора приоритетов:
- политическая составляющая в управлении бюджетно-налоговой системой должна быть сокращена;
- бедное население практически выживает на те небольшие социальные пособия, которые имеет, поэтому необходимо пересмотреть налоговую нагрузку на физических лиц с большим уровнем дохода, что влечет за собой установление дифференцированной шкалы взимания налога на доходы физических лиц;
- повышение доходной части бюджета должно носить не фискальный, а стимулирующий характер;
- необходимо освободить от налогообложения капиталы, применяемые в производстве, включая и реинвестированную в производство прибыль (фактически этот принцип действует во всем рыночном мире, где налогом облагаются только доходы и капиталы, изымаемые из производства);
- стимулировать частные инвестиции в производство, сократив государственные инвестиции до минимума и исключив государственные инвестиции в те сферы и отрасли, которые могут быть обеспечены финансированием из частных источников (основной принцип рыночной экономики — запрет прямой конкуренции государства с частным капиталом, а вместо прямых субсидий промышленности гораздо эффективнее действуют налоговые льготы).
Ключевым моментом трансформации бюджетной политики является увеличение бюджетных ассигнований на программы поддержки национальных предприятий. Поэтому необходимо рассмотреть меры по стимулированию внутреннего спроса (государственные закупки, лизинговые операции, защитная таможенная политика, субсидии по кредитам потребителей), а также меры по поддержке предпринимательской деятельности, особенно для предприятий малого и среднего бизнеса (участие в финансировании региональных программ развития малых и средних предприятий, кредитование данных предприятий, развитие конкуренции, гранты начинающим предпринимателям для образования бизнеса).
Реализация антикризисных мер в отношении реального сектора экономики увеличила нагрузку на бюджет страны, объем дополнительных ресурсов оценивается в 2,1—2,5 трлн руб. (за период октябрь 2008 — декабрь 2009 гг.), в общем, бюджетные расходы по этой статье за 2010 г. составили 2,3 трлн
руб. [18].
Программы поддержки организаций, в частности малого и среднего предпринимательства, позволили некоторым компаниям удержать свое дело и даже инвестировать в развитие. Следует отметить и печальный факт, что далеко не все нуждающиеся представители малого и среднего бизнеса смогли воспользоваться этими инструментами. В основном поддержка организаций носила селективный характер, а приоритет отдавался малым компаниям инновационной сферы, а также выборочной поддержке крупного бизнеса [20].
Из наиболее перспективных мер можно выделить предоставление финансирования начинающим предпринимателям. Это может рассматриваться как системная мера, которая, возможно, не дала существенных результатов в нестабильных условиях кризиса, но по мере возврата к росту является действенным механизмом для стимулирования образования новых хозяйствующих субъектов.
Важным с точки зрения реструктуризации российской экономики в пользу производств с высокой добавленной стоимостью автор считает субсидирование государством части процентных ставок по кредитам для экспортеров продукции высокого уровня переработки, инвестирования в создание инфраструктуры.
За последнее десятилетие среднегодовые расходы на строительство объектов инфраструктуры достигали уровня 2,3 % валового внутреннего продукта (ВВП), а в 2008 г. объем расходов достиг 4,7 % ВВП, хотя в период кризиса произошло их снижение до 2,8 % ВВП [15].
Количество и качество инфраструктурных объектов рассматриваются как экзогенный фактор влияния на многие экономические процессы страны; прежде всего это фактор экономического роста национальной экономики и формирования инвестиционного климата для иностранных хозяйствующих субъектов.
В целом можно отметить содействие развитию инфраструктуры со стороны инструментов бюджетной политики, но эти средства и меры представляются недостаточными. Ввиду ограниченности располагаемых государственных средств необходимы привлечение частных инвестиций и подготовка совместных программ с частным бизнесом по созданию и обслуживанию инфраструктурных объектов.
Особенностью трансформации бюджетной системы является направленность на создание условий для инновационной активности. Однако достижение серьезного роста инновационной активности в российской экономике через существенное государственное финансирование науки и техники невозможно без формирования инновационного поведения предпринимателей [1].
Лишь около 9 % предприятий готовы внедрять инновации, среди малых предприятий эта доля достигает 3,7 % [25]. Немалый интерес в отношении инноваций представляют законодательно закрепленные в 2006 г. особые экономические зоны, на
создание инфраструктуры которых было направлено 45 млрд руб. [25]. За это время было создано 16 особых экономических зон, в которых выделяются государственные субсидии на создание и развитие инфраструктуры, предоставляются налоговые и таможенные льготы.
Особое внимание современная бюджетная политика уделяет инновационному центру «Скол-ково», который представляет собой уникальный проект, роль которого нельзя недооценивать. Исследовательская деятельность центра нацелена на развитие разработок и коммерциализацию их результатов по следующим направлениям:
- энергоэффективность и энергосбережение, в том числе разработка инновационных энергетических технологий;
- ядерные технологии;
- космические технологии, прежде всего в области телекоммуникаций и навигационных систем;
- медицинские технологии в области разработки оборудования, лекарственных средств;
- стратегические компьютерные технологии и программное обеспечение [14].
Это действительно существенный прорыв в развитии инноваций и их коммерциализации.
С позиции источников финансирования инновационного процесса отметим, что основная доля — это государственные вложения бюджетов всех уровней, а также различных фондов (Российский фонд фундаментальных исследований, Российский фонд технологического развития, Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере). Государственное финансирование инновационных проектов осуществляется на конкурсной основе с довольно жесткими требованиями к отбору.
Особого внимания заслуживают инновационные предприятия — представители малого бизнеса, ведь именно они представляют динамичный сектор инновационной экономики, оперативно отвечающий потребностям рынка. Государство поддерживает малые инновационные компании на этапе их становления (через Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере). В последние годы наметилась активизация инновационной деятельности [2].
Для проводимого анализа трансформации бюджетной политики важно рассмотреть также изменения, внесенные в порядок бюджетного ад-
министрирования для повышения результативности бюджетных расходов и применения бюджетирования, ориентированного на результат.
В условиях недостатка финансовых ресурсов это представляется необходимой и своевременной мерой. Для ее осуществления в Бюджетный кодекс РФ были внесены изменения в разграничение бюджетных полномочий между участниками бюджетного процесса на каждом его этапе, расширение полномочий и функций отдельных участников бюджетного процесса с одновременным увеличением степени ответственности при формировании и исполнении бюджетов на всех уровнях.
Нововведения нацелены на сокращение затрат на содержание государственного аппарата путем создания стимулов для уменьшения внутренних издержек соответствующих учреждений, а также поиск дополнительных доходов за счет осуществления коммерческой деятельности.
В завершение анализа бюджетных расходов можно акцентировать внимание на том, что за последние годы до кризиса мировой экономики национальный бюджет страны был исключительно профицитным, что в большей мере достигалось за счет благоприятной конъюнктуры цен на рынках углеводородного сырья.
Безусловно, экономический кризис привел к истощению доходной части национального бюджета, что побудило государство искать дополнительные источники доходных поступлений. Помимо внутренних средств, привлекаемых в бюджеты всех уровней для покрытия своего дефицита, возникла необходимость обратиться и к внешним источникам.
Впервые со времен кризиса 1998 г. Российская Федерация обращается за кредитом к Всемирному банку. Кроме того, Министерство финансов РФ за счет девальвации рубля рассчитывало устранить дефицит бюджета в 2009 г. ввиду зависимости федерального бюджета от валютной выручки компаний [4]. В контексте анализируемой проблемы бюджетного дефицита, можно отметить, что развитые сильные экономики допускают наличие дефицита бюджета на уровне до трех процентов ВВП, что современная экономическая теория расценивает как фактор экономического роста.
В силу рассмотренных вопросов формирования доходов и расходов российского бюджета немаловажным аспектом является трансформация политики в сфере межбюджетных отношений. Именно они определяют рациональное распределение обя-
занностей и финансовых средств между бюджетами всех уровней для эффективного выполнения государством своих обязательств [5].
В целом предусмотренные законопроектами изменения привели к некоторым сдвигам в обеспечении финансовой самостоятельности субъектов РФ, созданию стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты. Однако, по данным Федерального казначейства РФ, доля межбюджетных дотаций на выравнивание бюджетов, субсидий для софинансирования расходов на приоритетные направления политики в развитие отраслей и безвозмездных субвенций (для финансирования делегированных полномочий федеративным субъектам из федерального бюджета в бюджеты других уровней) остается значительной и растет (в 2010 г. она составляла более 4 трлн руб.) [18].
По мнению автора, необходимо расширить самостоятельность региональных и местных бюджетов и способность осуществления финансирования по их обязательствам самостоятельно, а помощь оказывать преимущественно в виде дотаций. Нерешенным вопросом в этой области является снижение доходов бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов вследствие налоговых льгот и изъятий, предусмотренных федеральным законодательством. Решение этой проблемы, равно как и изменение принципов предоставления межбюджетных трансфертов, является одним из направлений бюджетной политики будущего.
Список литературы
1. Бельчук И. А. Проблемы модернизации российской экономики // Российский внешнеэкономический вестник. 2010. № 7.
2. Беселовский В. Особенности государственного финансирования инновационных проектов в России // Человек и труд. 2008. № 3.
3. Бюджетное послание Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2011—2013 годах. URL: http://special. kremlin. ru/news/8192.
4. Иванов В. В. Российские особенности мирового финансового кризиса // Вестник СПбГУ, серия 5. Экономика, вып. 2, 2009.
5. Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006—2008 гг., постановление Правительства РФ от 03.04.2006 № 467-р.
6. Кутузов Р. 15 новых законов для бизнеса. Самые важные изменения в законодательстве, с
которыми предприниматели столкнутся уже 1 января 2011 г. URL: http://www. forbes. ru/svoi-biznes/ biznes-i-vlast/61583-novye-zakony-dlya-biznesa-v-novom-godu.
7. Малеева Т. М., Овчарова Л. Н. Социальная модернизация. Что модернизировать и кто модернизаторы. URL: http://spero. socpol. ru/docs/N13_ 2010_03.pdf.
8. О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации о налогах и сборах: Федеральный закон от 06.06.2005 № 58-ФЗ.
9. О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации: Федеральный закон от 19.07.2009 № 204-ФЗ.
10. О внесении изменений в часть первую, часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 26.11.2008 № 224-ФЗ.
11. О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с урегулированием задолженности по уплате налогов, сборов, пеней и штрафов и некоторых иных вопросов налогового администрирования: Федеральный закон от 27.07.2010 № 229-ФЗ.
12. О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования: Федеральный закон от 27.07.2006 № 137-Ф3.
13. О страховых взносах в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования: Федеральный закон от 24.07.2009 № 212-ФЗ.
14. Об инновационном центре «Сколково»: Федеральный закон от 28.09.2010 № 244-ФЗ.
15. Обзор центра макроэкономических исследований Сбербанка России «Развитие инфраструктуры в России: новые задачи, старые проблемы».
URL: http://www. sbrf. ru/common/img/uploaded/files/ pdf/press_center/Review_10 p.
16. Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www. minfin. ru.
17. Официальный сайт Министерства экономического развития РФ. URL: http://info. minfin. ru/kons_rash_isp. php.
18. Официальный сайт Федерального казначейства. URL: http://roskazna. ru.
19. Официальный сайт Федеральной налоговой службы. URL: http://nalog. ru.
20. Оценка антикризисных мер по подде -ржке реального сектора российской экономики. URL: http://institutiones. com/general/1197-ocenka-antikrizisnyh-mer. html?showall=1.
21. Снова уходят в тень. URL: http://www. vedomosti. ru/newspaper/article/253735/snova_ uhodyat_v_ten.
22. Шишкин С. В. Социальная дифференциация высшего образования, Независимый институт социальной политики. М., 2005.
23. 11 прогнозов на 2010 год. URL: http://www. dela. ru/articles/11-prognozov-na-2011.
24. David Wals. Global markets gyrate on fears of Europe's spreading financial crisis/ 26/05/2010. wsws. org.
25. Monatspressebericht August 2010 von Kontaktburo fur Forschung und Innovationen des Landes Nordrhein-Westfallen. URL: http://www. internationales. uni-wuppertal. de/basics/aktuelles/ p_pics/Monatspressebericht_08_10_Innovation-NRW-RUS. pdf.
26. Piketty T., Рostel-vinay G., Rosenthal J-L. Inherited vs Self-Made Wealth: Theory & Evidence from a Rentier Society, 2010.
27. Steinberg S. G20 summit exposes deep transAtlantic differences. WSWS/01/07/2010.
4 октября 2011 г. в Москве крупнейшая консалтинговая компания России юридическая фирма «Клифф» проводит бизнес-завтрак «Электронные платежи. Правовые и налоговые вопросы»
Информационная поддержка - Издательский дом «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ»
В программе мероприятия:
* новые и старые субъекты платежных систем, отраженные в Федеральном законе № 161-ФЗ «О национальной платежной системе», их основные права и обязанности;
* что изменится у действующих игроков и что надо пересмотреть при осуществлении их деятельности;
* основные документы, которые необходимо привести в соответствие с новым законом;
* как построить новую платежную систему и что необходимо учесть при ее построении;
* особенности бухгалтерского учёта;
* налоговые аспекты электронных платежей (квалификация в целях исчисления налогов, НДС, налог на прибыль).
CLIFF
За дополнительной информацией, а также по вопросам участия обращаться по телефонам: (495) 504-34-61, (495) 504-34-65 либо e-mail: kutin.v@cliff.ru, seminar@cliff.ru, Кутин Виталий
www.cliff.ru
ФИНАНСОВАЯ АНАЛИТИКА
проблемы и решения ' 31
