CC BY
25
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Баханова
Елена Викторовна
Кандидат социологических наук; доцент Общественный совет при УФСИН России по Ульяновской области; заместитель председателя
e-mail: bakhanova@inbox.ru
Elena V. Bahanova
Candidate of Sociological Sciences, Associate Professor; Deputy Chairperson of the Public Council under the Federal Penitentiary Service of Russia for the Ulyanovsk region
e-mail: bakhanova@inbox.ru
УДК 316/354:351
Актуальные вопросы развития общественного контроля системы исполнения наказаний в Российской Федерации
Actual Issues of the Public Control Development by the Penal System in the Russian Federation
В статье на основании результатов эмпирических исследований проводится анализ факторов и условий рациональной организации общественного контроля государственной системы исполнения наказаний. Рассматриваются вопросы становления системы общественного контроля, ее особенности в системе исполнения наказаний. Акцентируется вынимание на необходимость проектирования мероприятий общественного контроля с учетом внешних условий, особенностей взаимодействия социальных субъектов и социальных ресурсов.
Ключевые слова и словосочетания: общественный контроль, система исполнения наказаний, сетевое социальное взаимодействие, агенты, социальные ресурсы.
The article is based on the results of empirical research. It presents analysis of the factors and conditions of rational organization of public control within the state penal system. The issues of formation of the system of public control, particularly in its penal system are viewed. The need for developing activities of public control on the basis of such factors as external conditions, interactions of social actors and social resources, is emphasized.
Key words and word combinations: public control, the penal system, the network of social interaction, agents, social resources.
Тематика общественного контроля в последнее десятилетие является одной из наиболее обсуждаемых как на государственном уровне, так и в общественной жизни, в средствах массовой информации и научных исследованиях. Обозначая проблему отчуждения государства от общества в качестве «хронической для российской государственности», Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил, что для эффективной работы правоохранительных органов помимо всего прочего «необходимо ввести эффективный гражданский контроль ... без опоры на население, на институты гражданского общества нельзя решить и столь значимую задачу как профилактика экстремизма и преступности в целом» [1].
Председатель Правительства Российской Федерации Д.А. Медведев усматривает предпосылки решения проблемы в «создании новых механизмов взаимодействия исполнительной власти с институтами гражданского общества» [2, с. 38].
На протяжении последнего десятилетия становление системы общественного контроля в России носило преимущественно «стихийный» характер. Сегодня оно подошло к той критической точке, когда эффективность
мероприятий общественного контроля становится решающим фактором в достижении поставленных целей государственного управления.
Возрождение механизмов и форм общественного контроля (утраченных с народным контролем 30-60-х годов) позволяет сформулировать одну из наиболее актуальных социальных проблем современной российской действительности - вопрос об эффективности существующих форм взаимодействия личности, социальной группы и общества, их адекватности современным условиям, общественным интересам и целям государственного управления.
На основании положений активистско-деятельностной концепции (В.А. Дцов , С.А. Кравченко, И.В. Ситнова, другие), общественный контроль может рассматриваться как один из элементов самоорганизации управляемой системы. Он характеризуется наличием четко формулируемых социальных интересов, транслируемой их группой заинтересованных субъектов и даже некоторой стихийной активностью в достижении целей.
Опрос, проведенный в 11 субъектах РФ (объем квотной выборки составил 424 чел.) показал, что внедрение практики общественного контроля деятельности государственных учреждений оценивается достаточно высоко (рисунок 1).
Наибольший интерес к общественному контролю проявляют люди старшего возраста (старше 60 лет), а если учесть, что доля людей в возрасте 60 лет и старше в населении России составляет почти 18 % [3], то можно прогнозировать уровень социальной активности населения в целом при проведении мероприятий общественного контроля в регионах.
Еще У. Эшби отмечал, что управляющая система должна быть не менее разнообразна, чем управляемая система [4, с. 294]. Разнообразие структуры управления определяется процессами и элементами управляемой системы и, соответственно, именно в ней следует искать направления необходимых изменений и параметры рационализации государственного управления.
Как отметил профессор О.Ф. Шабров: «механизм управления, будучи системой искусственной, не может порождать новые устойчивые формы более высокого порядка. Этой способностью обладают только процессы самоорганизации. А значит, именно в нем, прежде всего, заложен потенциал развития. Однако не стоит преуменьшать роль управления: оно, прежде всего, обеспечивает сохранение и стабильность системы, в том числе и новых порождений самоорганизации» [5, с. 462].
При построении современной системы общественного контроля следует учесть, что социальное управление в каждой сфере деятельности настолько специфично, что сложно экстраполировать механизмы общественного контроля из одной сферы в другую без существенных изменений.
Российская государственная система исполнения наказаний, как и другие сферы общественно-политической и социальной жизни в последние 20 лет претерпевают период оптимизации системы управления и наполнения функций деятельности новой смысловой нагрузкой.
Как в целом Вы относитесь к введению практики общественного контроля деятельности государственных учреждений?
.затрудняюсь ответить
Рисунок 1. Отношение к общественному контролю населения регионов РФ
В то же время исследователи все еще фиксируют неэффективность существующих форм наказания и содержания лиц, преступивших закон в местах полной изоляции от общества для их исправления [6, 7, 8]. Данные статистики показывают, что рецидивная преступность (преступления, совершенные лицами, ранее уже совершившими преступления и отбывшими наказание в местах лишения свободы) в России за три года выросла на 12,5% и составила в 2014 году 49,6% из всех совершенных преступлений. Стремительно распространяются нормы и ценности криминальной субкультуры в обществе. Растет ступень тяжести совершенных преступлений. При снижении абсолютного количества зарегистрированных преступлений в 2014 на 4,2%, годовой прирост преступлений особой тяжести составил 6,7%. Четверть осужденных (27,5%) отбывает наказание за убийства и другие преступления, повлекшие смерть человека [9]. Ежегодно растет число спецконтингента в тюрьмах и колониях для осужденных к пожизненному лишению свободы.
На заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека 5 апреля 2013 года было отмечено, что за два с половиной года проведения реформы уголовно-исполнительной системы основные цели, которые общество ожидало от нее, не были достигнуты. Упущения и недостатки при проведении пенитенциарной реформы, по мнению членов Совета, связаны в первую очередь:
- с отходом от принципов комплексности и системности при разработке и проведении реформы. В частности, так и не были созданы соответствующие потребностям общества и государства критерии оценки деятельности УИС и хода реформ;
- с игнорированием предложений, представленных институтами гражданского общества. Нередко участие структур гражданского общества в процессе реформирования пенитенциарной системы носит исключительно ритуальный и декоративный характер [10].
Следует отметить, что тематика контроля со стороны общества (в отечественной научной мысли как «общественный», а зарубежной как «социальный») разрабатывалась именнро для предотвращения девиантного поведения (Парсонс Т., Росс Э., Парк Р., Лапьер Р.А., Бергер П., др.). Термин «социальный контроль» (social control) был введен Г. Тардом как важнейшее средство исправления криминального поведения и возвращения преступника в общество. В настоящее время в зарубежной практике по отношению к общественному контролю системы исполнения наказаний используются понятия «civil engagement» (гражданское участие), «public participation» (общественное участие), «public watch» (общественное наблюдение), «public advocacy» (общественная защита), «formal and informal monitoring» (формальный и неформальный мониторинг).
Нормативное определение общественного контроля в №212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» сформулировано как «деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений». Проведённое фокусированное групповое интервью членов Общественных наблюдательных комиссий, как одних из субъектов общественного контроля в соответствии с №212-ФЗ (ОНК) 5 регионов РФ (целевая выборка составила 15 человек, март 2014 г.), позволило сформулировать понимание общественного контроля системы исполнения наказаний как деятельность субъектов, осуществляемая прежде всего в целях наблюдения и анализа социальных отношений в органах и учреждениях государственной власти, обеспечивающих в соответствии с федеральными законами условия по содержанию лиц в местах лишения свободы. В частности, основными объектами общественного контроля системы исполнения наказаний участники исследования считают:
1) организацию не унижающих достоинство условий отбывания наказания;
2) реализацию мероприятий для исправления осужденных (психологических, культурных, нравственных, религиозных);
3) содействие получению общего и начального профессионального образования, прохождению курсов дополнительного профессионального образования, высшего профессионального образования;
4) содействие трудовой занятости осужденных во время отбывания наказания;
5) обеспечение медицинской помощи: организация деятельности медицинских центров в учреждениях для осужденных, размещение заказов на поставку лекарств и оказание первичной помощи;
6) учет возможностей содержания лиц с ограниченными возможностями - инвалидов;
7) взаимодействии со средствами массовой информации, публичность работы УИС;
8) работу с родственниками осужденных;
9) обеспечении прав и законных интересов сотрудников учреждений ФСИН.
В то же время, анкетирование 56 членов Попечительских Советов исправительных учреждений в 11-х регионах РФ, показало, что они предпочтительными направлениями деятельности считают: улучшение условий отбывания наказания; работу с родственниками осужденных; содействие социальной адаптации после освобождения осужденных.
Таким образом, субъекты общественного контроля имеют разные ориентиры в своей деятельности. Различия можно наблюдать в определении субъектов взаимодействия. Если члены ОНК более ориентированы на взаимодействие с сотрудниками УИС, то члены Попечительских советов на работу с осужденными, содействие в их исправлении, социальный патронаж.
Рисунок 2. Предпочтительные направления деятельности Попечительских Советов исправительных
учреждений
Члены Попечительских Советов больше ориентированы на решение локальных проблем отдельного исправительного учреждения, чем на анализ ситуации в целом. Это касается и большинства обращений осужденных и их родственников, информационных сообщений в СМИ. Если рассматривать полученные данные в рамках положений теории сетевых социальных взаимодействий (Абрамов Р.Н., Князева Е.И., Берт Р., Велман Б., Хоислинг Р., др.), то можно выделить несколько видов субъектов общественного контроля системы исполнения наказаний по масштабу предмета контроля: центральной части наиболее коммуникативно-активных и неоднородных агентов и инкорпорированных им периферийных агентов с меньшим объемом информации. Они действуют в разных радиусах управления, имеют различное количество коротких прямых связей и обладают различным объемом ресурсов управления. Периферийный уровень составляют элементы микроуровня социальной реальности - осужденные, члены их семьи и друзья. Получая сигналы возмущающих воздействий - задачу проведения общественного контроля, элементы центрального уровня проводят проверку и анализ, принимают решение и посылают их на уровень государственного контроля.
Таким образом, организационную форму общественного контроля государственной системы исполнения наказаний можно представить как двухуровневую систему. Центральный уровень осуществляется формализованными группами: общественными палатами и советами, уполномоченными по правам человека, экспертными группами, крупными бизнесменами, а также неформальными организованными группировками (преимущественно преступными). Здесь определяются глобальные цели и перспективные задачи, методы и средства сбора информации, имеются значительные ресурсы регулирования ситуации. Периферийный уровень задается чаще неформализованными группами, индивидами на микроуровне или вообще вообще предметными актантами - фактами нарушений прав неопределенного круга лиц.Современными российскими и зарубежными исследователями выделяется 5 взаимодополняющих форм сетевых взаимодействий разноуровневых гражданских структур: информирование, консультирование, привлечение, партнерство и делегирование [11, 12, 13]. Анализ данных, полученных в ходе личных бесед, анкетирования членов ОНК, информационных сообщений в СМИ позволил сделать вывод, что в настоящее время можно выделить 2 доминирующих вида общественного контроля системы исполнения наказаний: информирование и консультирование.
1. Информирование. Государственная система исполнения наказаний предоставляет доступ к информации, касающейся результатов деятельности, привлекает к наблюдению за деятельностью. Ярким примером является деятельность общественных наблюдательных комиссий регионов РФ, которые уполномочены проводить наблюдательные мероприятия, фиксировать в актах нарушения, но не имеют права обязательных к исполнению решений.
2. Консультирование. Государственная система исполнения наказаний стремится получить у профессионального сообщества информацию о вариантах решения некоторых проблем. Поскольку система исполнения наказаний является все же закрытой системой, доступ в нее может быть открыт далеко не всем субъектам общественного контроля, а только наиболее профессиональным.
Другие формы взаимодействия государственных структур и общественных пока только развиваются и не находят своего широкого практического воплощения в социуме. Ни привлечение как признание решений общественных комиссий обязательных для исполнения государственными органами, ни партнерство как совместная разработка управленческих решений в данной сфере, ни те более делегирование функций исполнения наказаний (как, например, во многих частных тюрьмах Западной Европы и США) в российской практике пока не проявляется.
Показательными являются результаты приема по личным вопросам, проведенного членами ОНК Ульяновской области в 2014 году, где 78% жалоб заключенных касались низкого качества медицинских услуг, отсутствие медикаментов, невозможность получить больничный лист, трудности с оформлением инвалидности и т.д. Отсутствие согласованной системы взаимодействия медицинских структур и учреждений системы исполнения наказаний негативно сказывается на оказании медицинских услуг, что влечет рост заболеваний ВИЧ, туберкулеза, смертность и инвалидность.
Кроме того, анализ отраслевых нормативных актов позволил сделать вывод, что при определении направлений реформировании системы исполнения наказаний упускаются два важных элемента: исторически обусловленная социальная изолированность системы и ограниченность механизмов социального контроля. Обеспечивая временную изоляцию правонарушителей от общества с целью их исправления, УИС сама изолировалась полностью и по некоторым параметрам может рассматриваться как закрытая аутопойетичная (самовоспроизводящаяся) система [14]. Последний феномен обусловил ограничение системы социального контроля надзорными функциями только государственных структур.
При определении места и роли общественного контроля системы исполнения наказаний использовалось определение контроля в понимании Н. Винера как рациональной организации управления на основе коалиции различных элементов, объединенных пространством передачи информации между воспринимающими и исполнительными органами.
Элементы могут характеризоваться наличием устойчивых различий в уровнях информированности, ценностях, инвариантности и, соответственно, влиянием на реальность [15]. Рационализация затрагивает системно-целевой, функциональный и информационный аспект деятельности системы социального управления и, в частности, такие аспекты как первичность функций и вторичность органов аппарата управления, четкий анализ взаимосвязанных элементов, формирование состава элементов организационной структуры на основе объема, характера и потоков информации, др. [16].
Диагностика механизмов контроля системы исполнения наказаний осуществлялась с использованием методологии матричного анализа путем построения и сопоставления матриц нормированного распределения контрольных действий и матриц фактического распределения контрольных действий. На основании полученных данных были сделаны выводы о значительном преобладании контрольных действий в виде плановых проверок, что входит в полномочия государственного контроля. Треть контрольных действий осуществляется 4 и более субъектами общественного контроля параллельно. Внутри субъектов общественного контроля нет распределения по ресурсам. Так, объект «условия содержания осужденных» контролировали практически 80% субъектов контроля.
Проведенный анализ также позволил сделать вывод, что общественный контроль представляется как целенаправленное взаимодействие социально-разноуровневых активных интегрированных агентов, консолидированных на основании эмерджентности ресурсного потенциала. При решении возникшей проблемы или вопроса, агенты непрерывно или дискретно взаимодействуют между собой путем организации процесса преобразования ресурсов: выделения зон ответственности, определения ресурсообеспеченности агентов, оптимизации потоков информационного обмена с использованием командных методов взаимодействия и методологии сетевой экспертизы. На основании эмерджентности средств возможно выделение среди агентов
оптимизации потоков информационного обмена с использованием командных методов взаимодействия и методологии сетевой экспертизы. На основании эмерджентности средств возможно выделение среди агентов контроля групповых форм - «коалиционных», «ассоциативных», «командных» и в форме «альянса». В настоящее время преобладают ассоциативные формы межгруппового сотрудничества в виде формируемых сверху консультативных советов при государственных органах. Разработка, апробация и классификация моделей общественного контроля представляется перспективной тематикой дальнейших исследований.
Библиографический список
1. Фалалеев М. Президент обратился в милицию и потребовал ввести гражданский контроль. [Электронный ресурс] // Режим доступа : URL: http://www.rg.ru/2006/02/18/prezident.htm
2. Медведев Д.А. Конституция, функции Правительства России и эффективные технологии управления / / Закон. 2013. №12. С. 38-39
3. Демографический ежегодник России. 2013. - M.: Росстат, 2013
4. Эшби У.Р. Введение в кибернетику. - М.: Изд-во Ин. лит-ра, 1959
5. Шабров О Ф. Социальное разнообразие как фактор эффективной политики в современном мире // Тезисы докладов V Всероссийский конгресс политологов «Изменения в политике и политика изменений: Стратегии, институты, акторы». Москва, 20-22 ноября 2009 г. - М.: Российская ассоциация политической науки, 2009
6. Андрющенко Е.Г. От правовой к социально-экономической и политической декриминализации: монография. - М.: Изд-во СГУ, 2011
7. Глобализация, девиантность, социальный контроль: сборник статей / Я.И. Гилинский.- Санкт-Петербург: ДЕАН, 2009
8. Кузнецов В.Н. Идеология развития России.- М.: Книга и Бизнес, 2010
9. ФСИН: 85% осужденных находятся в тюрьмах за тяжкие преступления. [Электронный ресурс] // Режим доступа : URL: http://www.rbc.ru/rbcfreenews/20131101170503.shtml
10. Рекомендации Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека по итогам специального заседания на тему «Гражданское участие в реформе уголовно-исполнительной системы». [Электронный ресурс] // Режим доступа : URL: http://president-sovet.ru/ documents/read/251/#doc-1
11. Гостев А.Н., Демченко Т.С. Гражданское общество: контроль над деятельностью государства.- М.: Изд-во СГУ, 2011
12. Кузнецов В.Н. Теория компромисса. М.: Книга и Бизнес. 2010
13. Arnstein Sherry R. A Ladder of Citizen Participation, JAIP, Vol. 35, No. 4, July 1969, pp. 216-22. [Электронный ресурс] // Режим доступа :URL: http://lithgow-schmidt.dk/sherry-arnstein/ru/ladder-of-citizen-participation_ru.html
14. Баханова Е.В. Гуманизация пенитенциарной системы.- М.: Изд-во СГУ, 2013
15. Винер Н. Кибернетика, или Управление и связь в животном и машине. Пер. с англ. И.В. Соловьева и Г.Н. Поварова.- М.: Наука, 1983
16. Демчук О.Н. Теория организаций.- М.: Флинта, 2009
