CC BY
154
О. В. Лисина*
Некоторые вопросы обеспечения законности в уголовно-исполнительной системе
Аннотация. Проблема обеспечения законности в различных сферах жизнедеятельности общества остается по-прежнему насущной. Особенно остро она проявляется в сфере исполнения уголовных наказаний. В целях обеспечения законности в указанной области государством и обществом осуществляется контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Исходя из обзора обращений граждан, опубликованных на официальном сайте Федеральной службы исполнения наказаний, о нарушении законности сотрудниками уголовно-исполнительной системы можно сделать вывод о том, что государственный контроль в рассматриваемой сфере малоэффективен, поскольку субъектам такого контроля сложно контролировать самих себя. В связи с этим автор уделяет особое внимание характеристике контроля Уполномоченного по правам человека в РФ и общественного контроля в сфере исполнения наказаний, так как указанные виды контроля призваны сбалансировать государственный контроль и обеспечить его объективность. В статье приведены примеры деятельности Уполномоченного по правам человека и общественной наблюдательной комиссии в Саратовской области.
Ключевые слова: виды контроля, государственный контроль, законность, контроль Уполномоченного, нарушение законности, обеспечение законности, общественный контроль, общественная наблюдательная комиссия, Саратовская область, сфера исполнения наказаний, уголовно-исполнительная система, Уполномоченный по правам человека, учреждения, исполняющие наказания.
001: 10.17803/1994-1471.2015.61.12.060-065
В Конституции Российской Федерации закреплена главная обязанность государства — по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина. В современном мире это можно выполнить при условии строгого и неуклонного исполнения всеми субъектами права действующего законодательства, что возможно при наличии эффективной системы защиты законности. Законность необходима для обеспечения и реализации прав и свобод граждан, существования демократии, гражданского общества, построения эффективного механизма государственного управления. Закон-
ность должна быть обязательна для всех элементов государственного механизма, гражданского общества и для всех граждан.
В данной связи нельзя не согласиться с Л. А. Тихомировым, который писал: «...совершенство учреждений (управительных!) должно измеряться тем, насколько они обеспечивают: 1] силу власти, не допуская ее становиться бессильною, 2] практическую разумность власти, не допуская ее отрешиться от реальных интересов и мысли нации и 3] законность действия власти, не допуская ее сколько-нибудь заметных отклонений от обдуманно установленных и объявленных во
© Лисина О. В., 2015
* Лисина Ольга Владимировна — старший преподаватель кафедры административного и уголовного права, Поволжский институт управления имени П. А. Столыпина Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ [lisina-o-64@yandex.ru]
410031, Россия, г. Саратов, ул. Соборная, д. 23/25
всеобщее сведение путей действия, одинаковых для правительства и подданных»1.
В настоящее время проблемам соблюдения и исполнения законодательных предписаний уделяется достаточно много внимания, но, несмотря на это, обеспечение законности по-прежнему находится на низком уровне. К сожалению, требования нормативных правовых актов остаются пустым звуком не только для некоторых граждан нашего государства, но и для тех, в чьих руках находятся бразды правления. А ведь состояние законности в стране во многом зависит от состояния законности в исполнительно-распорядительной деятельности.
Понимание термина «законность» в современной юридической науке претерпевает некоторые позитивные изменения. Традиционно данное явление сводилось только к неукоснительному соблюдению и исполнению действующего законодательства2. Теперь же ученые говорят о необходимости создавать качественные, соответствующие объективным правовым реалиям законы и иные нормативные правовые акты3. Закон, юридическая норма должны соответствовать существующему в стране уровню государственной и общественной жизни, культуре, нравственно-этическим нормам. Законодательство должно быть инструментом, с помощью которого государство претворяет в жизнь естественное право во имя интересов общества и граждан. Законность — это строгое соблюдение всеми субъектами права качественных норм, которые отвечают потребностям и интересам людей, объективно существующему укладу их жизнедеятельности.
Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции РФ]. Согласно административно-правовой тео-
1 Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С.599.
2 Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М. : Юрист, 1997. С. 515.
3 Административное право : учебник / Б. В. Россин-
ский, Ю. Н. Старилов. 4-е изд., пересмотр. и доп. М. : Норма: Инфра-М, 2010. С. 755.
рии, режим законности обеспечивается с помощью различных видов контроля: президентского, парламентского, органов исполнительной власти, судебного и прокурорского надзора. Благодаря контролирующей деятельности, субъекты системы государственного управления получают ответную информацию о фактическом положении дел, что позволяет регулировать процесс, оценивать работу, оперативно реагировать на нарушения законодательства и предотвращать негативные последствия.
Особый интерес представляет обеспечение режима законности в уголовно-исполнительной системе, так как данная сфера государственного управления является закрытой, замкнутой в себе системой, где объектом воздействия являются граждане, ставшие изгоями для общества, что может породить, и наверняка порождает, у лиц, наделенных властными полномочиями, ощущение вседозволенности управления. В целях обеспечения объективности государственного контроля в данной сфере необходимо его сбалансировать контролем Уполномоченного по правам человека и общественным контролем. Уголовно-исполнительная система (далее — УИС] — это единая система органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, установленная Уголовно-исполнительным кодексом РФ4.
Контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, должен обеспечивать выявление и устранение причин нарушений законности в учреждениях и органах, исполняющих наказания, формирование правосознания персонала, ориентирование его на безусловное и точное соблюдение действующих законов, экономное расходование и перераспределение выделяемых государством на содержание учреждений и органов, исполняющих наказания, системы исполнения наказаний материальных и технических средств.
К сожалению, острейшей проблемой в сфере исполнения уголовных наказаний остается прямое нарушение законности со-
4 Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 г. № 1-ФЗ (в ред. от 20 апреля 2015 г. № 103-Ф3] // Собрание законодательства РФ. 1997. № 2. Ст. 198.
трудниками УИС. Согласно обзору обращений граждан5, количество поступления жалоб остается по-прежнему высоким — 2 172 (АППГ — 2 018]. Содержание обращений включает жалобы на следующие правонарушения: злоупотребление служебным положением руководителями УИС — 161 (АППГ — 120], незаконное водворение в ШИЗО, ПКТ, ЕПКТ — 903 (АППГ — 775, увеличение на 16,5%], незаконное лишение или предоставление прав осужденным — 20 (АППГ — 9], незаконное применение физической силы и специальных средств — 257 (АППГ — 661, снижение на 39%], рукоприкладство — 589 (АППГ — 627], несвоевременное освобождение из ИУ — 6.
Своеобразной гарантией исполнения законодательных предписаний сотрудниками УИС является Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации (далее — Уполномоченный]. Он осуществляет контроль за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, путем защиты прав и законных интересов лиц, попадающих в сферу деятельности УИС, а именно осужденных, их родственников и персонала учреждений уголовно-исполнительной системы.
Правовой основой деятельности Уполномоченного в этой сфере являются: Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»6, Закон РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»7, Уголовно-исполнительный кодекс РФ и другие нормативные акты уголовно-исполнительного законодательства РФ. Согласно им Уполномоченный наделен достаточно широкими правомочиями, позволяющими ему беспрепятст-
5 Федеральная служба исполнения наказаний. URL: http://фсин.рф/structure/management/obzor-obrashcheniy-grazhdan / (дата обращения: 12 мая 2015 г.).
6 Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (в ред. от 6 апреля 2015 г. № З-ФКЗ) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.
7 Закон РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-1 (в ред.
от 20 апреля 2015 г. № 103-Ф3) «Об учреждениях
и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
венно осуществлять контроль за обеспечением законности в системе исполнения наказаний.
Деятельность Уполномоченного в сфере контроля за персоналом учреждений и органов, исполняющих наказания, дополняют уполномоченные по правам человека в субъектах РФ. Так, в Саратовской области функцию по защите прав и законных интересов осужденных реализует Уполномоченный по правам человека в Саратовской области на основании Закона Саратовской области «Об Уполномоченном по правам человека в Саратовской области»8 непосредственно и через своих общественных помощников — уполномоченных по правам осужденных, организация деятельности которых регулируется Положением об уполномоченном по правам осужденных в исправительном учреждении9.
Положение определяет в качестве целей и задач деятельности Уполномоченного по правам осужденных: обеспечение приближения исполнения наказаний к мировым стандартам и нормам; содействие администрации исправительного учреждения в улучшении условий содержания, быта, медицинского обеспечения и обслуживания лиц, содержащихся в исправительном учреждении, повышении их образования, правового просвещения, обеспечении трудовой занятости; оказание помощи в подготовке осужденных к освобождению из мест лишения свободы и последующей ресоциализации. Безусловно, деятельность Уполномоченного по правам осужденных в исправительном учреждении должна основываться на строгом соблюдении законодательства.
В свою очередь, Управление Федеральной службы исполнения наказаний по Саратовской области и администрации исправительных учреждений обязаны содействовать уполномоченным по правам осужденных в осуществлении ими мероприятий, входя-
8 Закон Саратовской области от 12 октября 1998 г. № 50-ЗС0 (в ред. от 25 декабря 2014 г. № 173-ЗСО) // Саратовские вести. 1998. 12 ноября.
9 Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Саратовской области. URL: http:// ombudsman64.ru/?page_id=2728 (дата обращения: 12 мая 2015 г.).
щих в их компетенцию, и незамедлительно реагировать на их обращения.
В соответствии с докладом Уполномоченного по Саратовской области ежегодно от осужденных, подозреваемых, обвиняемых и их родственников к нему поступает большое количество обращений, к примеру, в 2014 году — 815 обращений. Они не только просят о разъяснении порядка обжалования судебных решений, получении юридических консультаций по гражданско-правовым вопросам, но и жалуются на условия отбытия наказания, условия содержания, нарушение своих социальных прав, качество медицинской помощи и др. По некоторым жалобам, вызывающим бурную общественную реакцию, работа ведется достаточно активно. Однако существуют проблемы, которые не способны вызвать общественное негодование, поэтому, как правило, остаются незамеченными. С такими инцидентами и следует бороться в первую очередь.
В Саратовской области есть положительные примеры разрешения подобных ситуаций. Так, осужденный С., отбывающий наказание в исправительном учреждении, расположенном в г. Пугачеве, не смог самостоятельно открыть сберегательный счет в отделении Сбербанка России, а в бухгалтерии исправительного учреждения помочь ему отказались. Уполномоченный обратился в интересах данного осужденного к начальнику УФСИН России по Саратовской области, и ему был открыт лицевой счет в филиале ОАО «Сбербанка России» в г. Пугачеве, несмотря на то что в журнале регистрации приема по личным вопросам к бухгалтеру учреждения не было записи об обращении.
Довольно часто, по наблюдению Уполномоченного, обращаются с просьбами о свиданиях с родными, в которых им отказывают. Конечно, в исправительном учреждении действует определенный режим — это установленный законом и соответствующими закону нормативными правовыми актами порядок исполнения и отбывания наказания, но и он должен создавать условия для исправления осужденных, а не использоваться в карательных целях.
Сотрудники администрации ФКУ ИК-10 УФСИН России по Саратовской области отказали матери осужденного в свидании с сы-
ном из-за отсутствия у нее регистрации по месту жительства. Прокуратурой по просьбе Уполномоченного была проведена проверка, виновные сотрудники привлечены к дисциплинарной ответственности. Матери было предоставлено полноценное свидание с сыном.
Другой осужденный не мог оформить доверенность на приватизацию квартиры, а обращение в администрацию исправительного учреждения не решило проблему. Уполномоченный обратился в УФСИН России по Саратовской области с просьбой исполнить ст. 53 ГПК РФ, согласно которой доверенности лиц, находящихся в местах лишения свободы, удостоверяются начальником соответствующего места лишения свободы. В итоге необходимая доверенность была оформлена.
Таким образом, деятельность Уполномоченного заключается не только в констатации фактов нарушения законности сотрудниками УИС, но и в восполнении пробелов контролирующей деятельности государственных органов. Что только подтверждает необъективность государственного контроля внутри своей системы.
Совершенно необходимым для обеспечения законности в УИС является общественный контроль. Еще в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 г.10 была поставлена задача обеспечить подконтрольность УИС институтам гражданского общества. Можно выделить общий и специализированный общественный контроль. К общему следует отнести деятельность Общественной палаты Российской Федерации, которая была учреждена во исполнение Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ11.
Общественная палата Российской Федерации (далее — Общественная палата] реализует свои полномочия в целях осуществления общественного контроля за деятель-
10 Распоряжение Правительства РФ от 14 октября 2010 г. № 1772-р (в ред. от 31 мая 2012 г.] «О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года» // Собрание законодательства РФ. 2010. № 43. Ст. 5544.
11 Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ
(в ред. от 20 апреля 2014 г. № 82-ФЗ) «Об Общест-
венной палате Российской Федерации» // Собрание
законодательства РФ. 2005. № 15. Ст. 1277.
ностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также в целях содействия реализации государственной политики в области обеспечения прав человека в местах принудительного содержания. По результатам своей деятельности Общественная палата дает заключения, выдвигает предложения и готовит обращения, которые носят рекомендательный характер.
Специализированный общественный контроль направлен на конкретные сферы жизнедеятельности. В целях реализации Указа Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 84212 при Минюсте РФ, ФСИН России и ее территориальных органах были созданы общественные советы13, которые являются совещательно-консультативными органами, чьи решения также необязательны для подконтрольных субъектов.
Принятие Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»14 инициировало создание общественных наблюдательных комиссий (далее — ОНК], образуемых в субъектах Российской Федерации, а также повлекло внесение позитивных из-
12 Указ Президента РФ от 4 августа 2006 г. № 842 (в ред. от 23 мая 2013 г. № 508] «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам» // Собрание законодательства РФ. 2006. № 32. Ст. 3539.
13 Приказ Минюста России от 25 декабря 2009 г. № 435 (в ред. от 25 декабря 2014 г. № 263] «Об Общественном совете при Министерстве юстиции Российской Федерации» // Бюллетень Минюста РФ. 2010. № 3 ; приказ ФСИН России от 1 октября 2013 г. № 542 «О создании Общественного совета при Федеральной службе исполнения наказаний по проблемам деятельности уголовно-исполнительной системы и утверждении его состава» // Бюллетень Минюста РФ. 2014. № 2.
14 Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ (в ред. от 12 февраля 2015 г. № 14-ФЗ] «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Собрание законодательства РФ. 2008. № 24. Ст. 2789.
менений в Уголовно-исполнительный кодекс РФ и создание локальных нормативных актов ФСИН России15, направленных на обеспечение большей прозрачности деятельности уголовно-исполнительной системы.
В Саратовской области ОНК активно реализует свои полномочия в рассматриваемой сфере. Только за период с февраля по апрель 2015 года были произведены выезды в 5 учреждений УИС16. В ходе проверки осматривались камерные помещения, пищеблоки, медицинские блоки, производственные секторы и другие; проводились беседы с обвиняемыми, осужденными; оценивались условия содержания указанных лиц на соответствие требованиям законодательства. По результатам инспектирования некоторых учреждений члены ОНК сделали замечания, которые были приняты должностными лицами к исполнению. Следовательно, несмотря на рекомендательный характер их деятельности, контроль ОНК может быть продуктивным в сфере обеспечения законности в органах и учреждениях исполнения наказания.
В 2014 году был принят Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»17, регламентирующий правовые основы организации и осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных, муниципальных, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Указанный Закон призван стать незыблемым фундаментом деятельности всех общественных объединений и организаций, реализующих функцию общественного контроля.
15 См., напр.: Приказ ФСИН РФ от 28 октября 2008 г. № 652 «Об утверждении Положения о порядке посещения учреждений уголовно-исполнительной системы членами общественных наблюдательных комиссий» // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. № 4.
16 Сайт Общественной палаты Саратовской области. URL: Ы^р://оп64.рф/онк/ (дата обращения: 12 мая 2015 г.).
17 Федеральный закон от 21 июля 2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 30 (часть i). Ст. 4213.
Все вышеперечисленные виды контроля образуют систему контроля за законностью деятельности органов и учреждений, исполняющих наказание, дополняя друг друга. Тем не менее состояние законности в рассматриваемой сфере оставляет желать лучшего.
Безусловно, существующий механизм контроля необходимо совершенствовать. Проблема, как нам видится, заключается в отсутствии эф-
фективного сотрудничества между институтами гражданского общества и государственным аппаратом. Только совместными усилиями можно минимизировать недостатки в обеспечении законности в сфере исполнения наказаний. Для достижения поставленной задачи нужно стимулировать заинтересованность государственных органов в участии субъектов общественного контроля в данном направлении.
Библиография:
1. Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. — СПб., 1992.
2. Теория государства и права : курс лекций / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. — М. : Юристъ, 1997. — 672 с.
3. Административное право : учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. — 4-е изд., пересмотр. и доп. — М. : Норма: Инфра-М, 2010. — 928 с.
References (transliteration):
1. Tixomirov L. A. Monarxicheskaya gosudarstvennost'. — SPb., 1992.
2. Teoriya gosudarstva i prava : kurs lekcij / pod red. N. I. Matuzova i A. V. Mal'ko. — M. : Yurist#, 1997. — 672 s.
3. Administrativnoe parvo : uchebnik / B. V. Rossinskij, Yu. N. Starilov. — 4-e izd., peresmotr. i dop. — M. : Norma: Infra-M, 2010. — 928 s.
Материал поступил в редакцию 13мая 2015 года.
Some Issues of Securing Legality in Penal System
Lisina, Olga Vladimirovna — Senior Lecturer of the Department of Administrative and Criminal Law of the of the Volga Region Academy for Public Administration named after P.A.Stolypin. of the Russian Academy of National Economy and Public Administration under the President of the RF [lisina-o-64@yandex.ru]
410031, Russia, Saratov Region, Saratov, ul. Sobornaia, 23/25
Review. The problem of securing legality in different spheres of life still remains essential. This problem becomes particularly evident in the sphere of execution of criminal punishment. In order to secure legality in this sphere the state and the society control the activities of the personnel of institutions and agencies that execute punishments. Based on the report of inquiries of individuals with regard to violations of legality committed by the officers of the penal system that was published on the official site of the Federal Service of Execution of Punishments, we can conclude that the state control in this sphere is inefficient because it is difficult for people who are subjected to such control to control themselves. Thus, the Author pays special attention to identifying the control provided by the Commissioner in the sphere of human rights in the RF and civil control in the sphere of execution of punishment because such types of control are aimed at balancing the state control and securing its impartiality. The Article also gives examples of the activities performed by the Commissioner in the human rights and the Public Monitoring Commission in Saratov Region.
Keywords. Types of control, state control, legality, Commissioner's control, public monitoring commission, Saratov Region, the sphere of execution of punishments, penitentiary system, Ombudsman, penitentiary institutions.
