CC BY
442
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ
© Цвирко С.Э.*
Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации,
г. Москва
Раскрыты проблемы государственной задолженности в Российской Федерации и за рубежом. Проанализированы основные тенденции в сфере управления государственным долгом. На основе системного подхода даны рекомендации по повышению эффективности управления в данной сфере. Показаны принципы управления долгом и определены направления совершенствования управления государственным долгом.
Ключевые слова государственный долг, управление, стратегия, системный подход, условные обязательства, риски.
Понятие государственного долга
Государственный долг возникает в условиях, когда государственные расходы начинают превышать доходы и бюджетный дефицит становится хроническим явлением; при этом покрытие дефицита бюджета осуществляется не эмиссионными методами, а путем осуществления государственных заимствований. Государственные заимствования проводятся в виде государственных займов и прямых кредитов. Государственный долг также классифицируется на внешний и внутренний. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, в основу деления заимствований на внутренние и внешние положен признак валюты заимствования: внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте, внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте России. Совокупный долг страны подразделяется на обязательства органов власти и обязательства частного сектора. Обязательства органов власти могут классифицироваться как долг федерального правительства, долги субъектов и долги местного самоуправления. Следует отметить, что в состав долгов центрального правительства часто включают предельный объем выданных гарантий - потенциальный риск невыполнения обязательства всегда имеется, его необходимо принимать во внимание. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, государственный долг Российской Федерации представляет собой долговые обязательства Российской Федерации перед физическими и юридическими лицами, субъектами Российской Федерации, муниципальными образованиями, иностранными государствами, международными организациями и иными субъекта-
* Докторант кафедры «Системный анализ и моделирование экономических процессов», кандидат экономических наук, доцент.
ми международного права, включая обязательства по государственным гарантиям, предоставленным Российской Федерацией.
Долговой характер мировой экономики
Мировая экономика по своей сути является долговой. Особенностью функционирования как развитых, так и развивающихся стран стало усиление роли кредитных отношений. Так, за период с 2007 г. по 2014 г. совокупный долг в мировой экономике вырос на 57 трлн. долл. США с 142 трлн. долл. США (269 % мирового ВВП) до 199 трлн. долл. США (286 % мирового ВВП), в том числе, государственный долг стран увеличился с 33 трлн. долл. США до 58 трлн. долл. США [15, с. 5].
После мирового финансово-экономического кризиса, развивавшегося с 2008 г., небеспочвенными казались ожидания снижения уровня задолженности в мировой экономике. Однако этого не произошло. Напротив, долг продолжает расти в различных странах как в абсолютных показателях, так и относительно ВВП. Это способствует сохранению рисков, а также ограничивает возможности экономического роста. Безусловно, рост объема долга является фактором риска для мировой экономики. Значительная долговая нагрузка затрудняет восстановление экономического роста, увеличивает вероятность новых кризисов и ограничивает возможность противостоять им.
Изменения в долговых показателях в мировой экономике носят разнонаправленный характер. Так, из 25 трлн. долл. США, на которые увеличился государственный долг с 2007 г. по 2014 г. в целом по мировой экономике, 19 трлн. долл. США приходятся на развитые страны и лишь 6 трлн. долл. США - на развивающиеся [15, с. 5].
В течение нескольких предыдущих десятилетий проблема чрезмерной задолженности относилась в основном к развивающимся рынкам, о чем свидетельствовали, например, дефолты в России (1998 г.) или Аргентине (2001 г.). В последние годы из-под контроля вышла задолженность ведущих развитых стран, чьи политики сталкиваются с необходимостью значительной бюджетной консолидации.
Примечательно, что мировой финансово -экономический кризис, начавшийся в 2008 г., зародился на самом развитом финансовом рынке - в США. Однако его последствием становятся тяжелые финансовые кризисы в странах, которые активно используют внешнее финансирование (Греция и др.).
Текущая финансовая ситуация неустойчива не только в отдельных пострадавших от кризиса периферийных экономиках Европейского Союза (например, в Ирландии, Греции, на Кипре), но и в крупных развитых странах, таких как: США, Япония, ведущие европейские страны.
Следует обратить внимание на следующий нюанс. Государственный долг не может больше считается безрисковым активом для его держателей.
Ранее при оценке суверенных долговых обязательств на балансе финансовых компаний происходило существенное занижение, а во многих случаях и полное игнорирование вероятности дефолта по данным долгам. Однако суверенные дефолты регулярно происходят на протяжении истории, хотя и не так часто, как дефолты в частном секторе. Финансовый кризис и последовавшие за ним проблемы, которые испытали на себе ряд стран, включая отдельных членов Европейского Союза, подтвердили существование данных рисков. Как отмечает Европейский совет по системным рискам, международные регулирующие органы должны рассмотреть вопрос об изменении существующего законодательства по данному вопросу [16].
Необходимо учитывать, что проблемы с суверенными обязательствами могут оказать серьезное негативное влияние на банковский и страховой секторы и иметь системные последствия. Системные риски усиливаются на фоне опасений по поводу платежеспособности эмитентов суверенных облигаций вследствие повышения кредитных и рыночных (валютных) рисков, а также комплексных связей между банками и суверенными странами, которые приводят к распространению финансовых проблем, «эффекту домино».
Анализ динамики изменения размера государственного долга в ведущих странах показывает, что размер госдолга большинства рассматриваемых стран имеет тенденцию к росту - как в абсолютном выражении, так и по отношению к ВВП. В США для того, чтобы избежать технического дефолта, власти регулярно поднимают предельный объем заимствований. Представим 10 стран с наибольшей долей государственного долга в ВВП по состоянию на 2-й квартал 2014 г. К ним относятся: Япония - 234 %, Греция -183 %, Италия - 139 %, Бельгия - 135 %, Испания - 132 %, Ирландия -115 %, Сингапур - 105 %, Великобритания - 92 %, США - 89 %, Нидерланды - 83 % [15, с. 22].
Доходы бюджетов значительно числа развитых стран, в первую очередь европейских, по-прежнему находятся под давлением, так как экономика восстанавливается слишком медленно. Расходы же остаются высокими в связи с повышенным уровнем безработицы и действующими мерами бюджетного стимулирования.
Нет ясности в том, каким образом могут быть снижены уровни государственного долга. Размер необходимой фискальной корректировки (улучшения в состоянии бюджета) в шести странах (Испании, Японии, Португалии, Франции, Италии, Великобритании) составляет около 2 % ВВП или более (см. табл. 1). Попытки значительно уменьшить дефицит бюджетов обречены на провал. Резкое сокращение расходов и меры, направленные на резкий рост доходов бюджета, могут сдерживать потенциал для дальнейшего экономического роста, который так необходим сейчас.
Таблица 1
Состояние бюджетной сферы в различных странах
страна первичный баланс, 2014 первичный баланс, необходимый для начала сокращения долга необходимая фискальная корректировка, п.п. консенсус-прогноз роста реального ВВП в 2014-2019 гг., %
Испания -2,3 2,6 4,9 1,7
Япония -5,4 -1,3 4,1 1,1
Португалия 0,1 3,7 3,6 1,4
Франция -2,3 0,2 2,5 1,5
Италия 1,7 3,6 1,9 0,9
Великобритания -2,7 -0,8 1,9 2,5
Финляндия -1,6 -0,3 1,3 1,6
Нидерланды -1,0 0,1 1,1 1,6
Бельгия 0,1 0,8 0,7 1,6
США -1,0 -0,8 0,2 2,8
Источник: [15, с. 6].
Обращает на себя внимание рост долга в Китае. Почти 2/5 из всего прироста мирового долга за период 2007-2014 гг. пришлось на Китай. Задолженность возросла с 7,4 трлн. долл. США в 2007 г. до 28,2 трлн. долл. США во втором квартале 2014 г., что соответствует увеличению с 158 % ВВП до 282 % ВВП [15, с. 9]. Показатель совокупного долга к ВВП в Китае выше, чем в США, Германии или Канаде. Некоторые особенности данной задолженности вызывают особое беспокойство:
1) прямые и косвенные взаимосвязи долгового рынка с рынком недвижимости;
2) распространенность теневого банкинга;
3) неустойчивость долговой ситуации для местных бюджетов.
По оценкам компании МсКлшеу, около половины задолженности китайских домохозяйств, корпораций и местных правительств прямо или косвенно связана с вложениями в недвижимость. На такую задолженность приходится около 9 трлн. долл. США. Концентрация вложений в недвижимость представляет значительный риск. На данном рынке началась коррекция цен; «схлопывание пузыря» на рынке китайской недвижимости окажет отрицательное воздействие на показатель экономического роста в стране, а также может иметь последствия для всей мировой экономики.
Рост теневого банкинга превратился в дестабилизирующий фактор для экономики Китая. На долги теневого банкинга приходится приблизительно 6,5 трлн. долл. США. Необходимо обратить внимание на то, что с теневым банкингом связана значительная часть новых долгов. Основными механизмами осуществления теневого банкинга являются трастовые счета; продукты, связанные с услугами по управлению частным капиталом; межфирменное кредитование; микрокредитование; неформальное кредитование. Ос-
новной характеристикой теневого банкинга является непрозрачность применяемых стандартов и риск-менеджмента.
Потенциальным риски для долговой сферы Китая несут забалансовые обязательства, аккумулированные местными властями. Данные долги были вызваны необходимостью финансирования строительства инфраструктуры, социального жилья, других проектов. Центральное правительство в 2014 г. провело аудит состояния региональных бюджетов, в результате которого выяснилось, что 40 % регионов осуществляют продажу земельных участков для осуществления долговых платежей, а также то, что 20 % новых заимствований проводятся для погашения старых долгов.
Положительным моментом является то, что формально государственный долг Китая не слишком высок - 55 % ВВП, и по расчётам компании McKinsey, даже если наступит дефолт в отношении половины задолженности, связанной с недвижимостью, и 80 % стоимости данных обязательств будет потеряна, государственный долг Китая возрастёт до 79 % ВВП, что является приемлемым уровнем долговой нагрузки.
Наиболее существенным для Китая вопросом является возможность урегулирования долговых проблем без значительного замедления темпов экономического роста, что в дальнейшем окажет дополнительное давление на государственные финансы.
Стране грозит период медленного роста, ограниченной производительности труда, стагнация доходов населения, или «ловушка среднего дохода». Распространено мнение о том, что наиболее вероятной реакцией властей станут попытки стимулировать экономику, вкладывая всё больше средств в убыточные компании, ненужную инфраструктуру и обслуживание долга. Это может лишить экономику высокоэффективных инвестиций и приведет к затяжному застою. Замедление экономического роста и прочие проблемы в экономике Китая влекут за собой негативные последствия для всей мировой экономики.
Важным аспектом международного движения ссудного капитала является то, что сырьевые страны, сталкивающиеся в настоящее время с проблемой снижения цен на товары своего экспорта и испытывающие проблемы с дефицитом бюджетов, могут оказать воздействие на состояние долгового рынка. Рассмотрим данную ситуацию на примере Саудовской Аравии. Как отмечает агентство Блумберг, «только за последний год Саудовская Аравия избавилась от валютных резервов на 100 млрд долл. США, чтобы компенсировать крупнейший за четверть века дефицит бюджета. Она также впервые рассматривает продажу своей королевской драгоценности - государственной компании Saudi Aramco. Признаки перенапряжения вызывают беспокойство в связи с очень большой долей Саудовской Аравии на крупнейшем и наиболее важном в мире рынке облигаций» [12]. Специалисты отмечают, что можно с большой долей вероятности предполагать, что доля
бумаг американского казначейства в собственности Эр-Рияда является одной из крупнейших в мире. Определить размеры соответствующих активов точно не получается из-за соглашения, заключенного между двумя странами после нефтяного шока 1973 г. В обмен на доступ к нефтяным резервам королевства и стратегические отношения США согласились не указывать долю Саудовской Аравии, объединив ее с 12 другими странами, в основном представляющими ОПЕК. Совокупная доля этой группы экспортеров нефти в ноябре 2015 г. составила 289 млрд. долл. США, при этом доля Саудовской Аравии считается крупнейшей. На основании данных Агентства денежного обращения королевства агентство Блумберг предполагает, что Саудовская Аравия обменивает американские долговые обязательства на краткосрочные высоколиквидные активы, чтобы выполнить бюджетные обязательства и поддержать национальную валюту. Значительные объемы продаж казначейских бумаг США Саудовской Аравией для обеспечения ее бюджетных обязательств может привести к серьезным последствиям для американского долгового рынка.
В русле тенденции к сокращению владения долговыми обязательствами США идет и Российская Федерация. За период с ноября 2014 г. по ноябрь 2015 г. Российская Федерация снизила вложения в гособлигации США с 108 до 88 млрд. долл. США, то есть на 20 млрд. долл. США [11]. Российская Федерация занимает 15 место среди инвесторов в американские гособлигации. Первые строчки по этому показателю занимают Китай и Япония с вложениями в объеме 1,264 трлн. долл. США и 1,144 трлн. долл. США соответственно. В настоящий момент в целом иностранные государства владеют американскими ценными бумагами на сумму в 6,125 трлн. долл. США [11].
Что касается стран с развивающимися рынками и стран с переходной экономикой, ориентированных на активное привлечение иностранного капитала, то необходимо отметить следующую проблему - нестабильность потоков капитала. В целом, мировой финансовый рынок часто оказывается в состоянии турбулентности. В такие моменты увеличиваются риски именно для развивающихся стран и стран с переходной экономикой, испытывающих проблемы с платежным балансом и валютным курсом. Правительства всё большего числа развивающихся стран начинают более осторожно относиться к финансовым потокам из развитых стран, связанных с программами количественного смягчения и прочими стимулирующими мерами. При окончании стимулирующих мер в развитых странах и при повышении процентных ставок в ведущих странах мира происходит отток капитала с развивающихся рынков, наблюдаются увеличение кредитных спредов и снижение цен на финансовые активы на развивающихся рынках. Как привило, данные процессы усугубляют ситуацию с курсом валют соответствующих стран, оказывая дополнительное негативное воздействие на общее состояние национальных экономик.
Несбалансированность долга и кредита в мировой экономике («проблема глобальных дисбалансов») в последние годы получила широкое освещение в мировой научной и аналитической литературе по международным финансам и макроэкономике, в том числе в работах А.Ю. Апокина [1, с. 123]. По мнению А.Ю. Апокина, в настоящее время в глобальной экономике наблюдается одновременно пространственная, функциональная и институциональная несбалансированность долга и кредита.
Аналитики отмечают, что чем дольше сохраняется ситуация глобальных дисбалансов, тем сильнее недоверие к крупнейшим заемщикам - в первую очередь, США - и тем более вероятна резкая, а не мягкая коррекция этих дисбалансов. Нельзя не согласиться с утверждением А.Ю. Апокина о том, что «от коррекции глобальных дисбалансов никто не выиграет, однако масштаб проигрыша может зависеть от масштаба коррекции - для экономики плавные изменения гораздо более благоприятны, чем резкие, к которым она не успевает адаптироваться» [1, с. 123].
Таким образом, положение на долговом рынке в целом соответствуют общей ситуации на глобальном финансовом рынке и в экономиках конкретных стран и регионов. Нормализация и улучшение экономического состояния в США, слабости развивающихся экономик, неопределенность положения в Европейском Союзе оказывают воздействие на соответствующие долговые рынки. В последнее время ожидается дивергенция между США и Европейским Союзом с точки зрения состояния рынков, что приводит к расширению дифференциалов процентных ставок по соответствующим облигациям.
Наиболее вероятно, что с учётом текущих макроэкономических условий государственный долг продолжит свой рост во многих странах. Частично для покрытия потребностей в финансировании дефицитов бюджетов и / или рефинансировании существующей задолженности государства будут выходить на долговой рынок, в том числе международный.
В странах с высоким уровнем долга для начала процесса сокращения долга потребуются либо значительный рост ВВП, либо резкое снижение бюджетного дефицита, либо комбинация этих двух подходов.
Сокращение государственного долга потребует широкого спектра решений, таких как: приватизация, повышение налогов, программы реструктуризации долга. В целом, процесс сокращения долга требует новых подходов. Необходимы новые методы сокращения рисков, ясные и чёткие правила реструктуризации долга, усиление макропруденциального контроля для борьбы с «кредитными пузырями».
Особенности государственного долга Российской Федерации
По состоянию на 1 декабря 2015 г. внутренний государственный долг Российской Федерации составлял 7,16 трлн. руб., в том числе 1,64 трлн. руб. -государственные гарантии [3]; внешний долг - 50,13 млрд. долл. США, в
том числе государственные гарантии Российской Федерации в иностранной валюте на 11,98 млрд. долл. США [2]. По предварительным оценкам Счётной палаты, в 2015 г. совокупный государственный долг Российской Федерации был равен 15,6 % ВВП; государственный внутренний долг соответствовал 10,9 % ВВП, внешний - 4,7 % ВВП [7, с. 668]. Доля расходов на обслуживание государственного долга в общем объеме расходов федерального бюджета составила в 2015 г. 3,8 %; отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к доходам федерального бюджета - 12,5 %; отношение государственного долга к доходам федерального бюджета - 86,6 %; отношение государственного внешнего долга к годовому объему экспорта товаров и услуг - 13,1 %; отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного внешнего долга к годовому объему экспорта товаров и услуг - 1,7 % [7, с. 671].
Лишь один из указанных выше коэффициентов - показатель, характеризующий отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга к доходам федерального бюджета, - незначительно превышает пороговый уровень. Таким образом, большинство показателей долговой нагрузки Российской Федерации далеки от предельных значений.
Однако есть ряд новых негативных тенденций, которые требуют внимания. Особую актуальность управление государственным долгом получило в ситуации обострения геополитической напряженности. В условиях санкций со стороны США и Европейского Союза по отношению к России, связанных с ограничением доступа на финансовые рынки, требуется развитие внутреннего рынка финансовых ресурсов для обеспечения бесперебойного экономического развития страны [6, с. 37].
В последнее время наблюдается тенденция к росту внутренних заимствований России. Известно, что масштабные внутренние государственные заимствования приводят к вытеснению частных заемщиков с внутреннего рынка (эффект crowding out). В таких условиях компаниям и банкам становится труднее и дороже привлекать финансовые ресурсы на внутреннем рынке.
Кроме того, анализ данных показывает, что рост государственного долга Российской Федерации обусловлен увеличением долга по государственным гарантиям.
Особенностью долговой ситуации России является наличие значительных объемов квазисуверенной задолженности (долга в расширенном понимании). Кроме того, квазисуверенный долг характеризуется высокой концентрацией у небольшого числа компаний и банков. Неучтенные риски, связанные с квазисуверенной задолженностью России, а также частной внешней задолженностью, могут привести к необходимости дорогостоящих антикризисных мер и расходованию бюджетных средств.
В настоящее время серьезными вопросами являются: высокая стоимость государственных заимствований и увеличение расходов на погашение и
обслуживание долга; проблема рефинансирования государственной задолженности; необходимость увеличения государственной внутренней задолженности в условиях сокращения возможностей для заимствований за рубежом; условные обязательства бюджета, в том числе задолженность квазигосударственных компаний и банков, а также частных компаний и банков; непроизводительный характер долга.
Запланированный дефицит федерального бюджета, как правило, финансируется за счет заёмных средств (альтернативой является расходование средств суверенных фондов), что приводит к росту государственного долга и расходов на его обслуживание. Как известно, в 2016 г. ожидается дефицит бюджета в размере 3 % ВВП Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации планирует выпуск еврооблигаций в 2016 г. Согласно расчётам представителей министерства, интерес иностранных инвесторов к российским ценным бумагам сохраняется и разместить запланированный объем еврооблигаций на 3 млрд. долл. США можно будет как в рамках одного выпуска, так и в рамках нескольких выпусков, с разными сроками обращения, в разных валютах.
Согласно Основным направлениям бюджетной политики Российской Федерации на 2016 г. и на плановый период 2017 и 2018 гг., политика в области государственного долга в ближайшие годы должна быть направлена на решение ключевых задач по поддержанию умеренной долговой нагрузки (что соответствует отношению государственного долга к ВВП, не превышающему 15-20 %), недопущению роста расходов на обслуживание государственного долга (что соответствует доле в общем объеме расходов федерального бюджета, не превышающей 10 %), соблюдению других показателей и индикаторов, а также по развитию внутреннего рынка капитала [7, с. 668].
Системный подход к управлению государственным долгом
Применение системного подхода отражает потребность в комплексном и междисциплинарном исследовании возросших по масштабу и сложности социально-экономических процессов и явлений. Элементы системного подхода стали своего рода нормой при изучении многообразных и взаимосвязанных процессов, раскрываемых как единое целое. На наш взгляд, системный подход является наиболее эффективным методом анализа государственного долга.
Рассмотрим основные принципы системного подхода применительно к данной сфере на примере России [5; 8, с. 5; 14, с. 7]. Важнейший принцип системного подхода состоит в ориентации на воспроизводственную концепцию. Государственные заимствования, осуществляемые в России, как и в большинстве стран, посредством выпуска ценных бумаг, не носят целевого характера. Привлекаемые финансовые ресурсы в целом используются для пополнения федерального бюджета, обезличены, не привязаны к финансированию конкретных проектов. При этом проблемой бюджета Российской
Федерации является достаточно высокий уровень государственных расходов и, что еще более важно, их низкая эффективность. Таким образом, можно говорить о непроизводительном использовании заемных средств.
В течение длительного периода времени особенностью внешних заимствований как частных, так и государственных компаний, являлось то, что значительная их часть кредитов расходовалась не на реальные инвестиции, а на слияния и поглощения.
Эффективная стратегия управления долгом должна быть увязана с общей политикой стимулирования экономического роста. В этой связи одной из актуальных задач является корректировка целей привлечения долга. Необходимо усилить производительный характер долга. Заимствования должны стимулировать хозяйственную активность, способствовать расширению производства и занятости и, в конечном счёте, являться источником увеличения национального богатства.
Второй принцип системного подхода - комплексное изучение тенденций в сфере государственного долга как многофакторных процессов. Так, вызывает вопросы несогласованность управления государственным долгом и суверенными фондами Российской Федерации. По данным Счётной палаты, при профицитном бюджете в 2011 г. и при относительно небольшом дефиците в 2012 г. производились государственные заимствования и, таким образом, происходил рост государственного долга Российской Федерации. Это связано со следующим:
- согласно действующему механизму формирования Резервного фонда, часть нефтегазовых доходов, полученных в ходе исполнения федерального бюджета, не расходуется в текущем финансовом году, а направляется в Резервный фонд;
- неточный прогноз нефтегазовых доходов из-за занижения проектных значений цены на нефть приводил к занижению планировавшихся доходов федерального бюджета.
При этом средневзвешенная стоимость заимствований в 2009-2012 гг. была в 3-7,5 раза выше средневзвешенной доходности от размещения средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния [10, с. 150]. Рост заимствований при одновременном пополнении суверенных фондов приводил к росту долга и расходов на его обслуживание, потерям в неэквивалентном внешнеэкономическом обмене и, в конечном итоге, к сокращению экономического роста.
К рискам, связанным с долгом Российской Федерации, относятся:
- высокая стоимость обслуживания государственного внешнего и внутреннего долга;
- ограниченные возможности рефинансирования государственного внешнего долга за счет внутренних заимствований без существенного ухудшения условий долга, например, по срокам;
- неконтролируемые риски отдельных сегментов долга, в том числе, квазисуверенных заимствований (задолженность компаний и банков с государственным участием; задолженность ряда регионов).
Третий принцип системного подхода связан с применением функционально-морфологической классификации систем и анализом их взаимосвязей. Так, требуют анализа и совершенствования такие подсистемы, как: инфраструктура (институциональная подсистема); правовое обеспечение (правовая подсистема); экономическое оперативное регулирование (подсистема параметров); технологии (торговая подсистема); подсистема урегулирования.
Четвертый принцип системного подхода определяет необходимость изучения институциональных тенденций и перспектив. При анализе институциональной среды можно прийти к выводу о необходимости создания финансового агентства для активного управления как суверенным долгом, так и суверенными фондами. Несколько лет назад было принято решение о создании Российского финансового агентства (РФА), однако это не было реализовано. Функции РФА представлены на рис. 1.
Рис. 1. Функции Российского финансового агентства (РФА) Источник: [9, с. 45]
Пятый принцип системного подхода диктует необходимость применения ретроспективного анализа в целях выявления тенденций, исторических подходов к решению тех или иных вопросов. Например, в сфере внешнего долга велика роль сложившейся практики урегулирования проблемной задолженности. В этой связи необходимо отметить опыт реструктуризации задолженности со стороны Парижского, Лондонского клубов кредиторов и других международных финансовых организаций.
Сторчак С.А. отмечает, что инструментарий, с помощью которого происходит урегулирование задолженности, в том числе суверенной задолжен-
ности перед официальными кредиторами, постоянно совершенствуется. Еще недавно данный вопрос решался только в рамах Парижского клуба кредиторов. Однако в современных условиях этого уже недостаточно. Желание внедрить универсальный механизм, позволяющий уменьшить издержки и ускорить процесс реструктуризации долга, привело к появлению «плана Крю-гер», или инициативы МВФ по созданию всеобъемлющего механизма реструктуризации суверенной задолженности (Sovereign Debt Restructuring Mechanism - SDRM). В основу концепции SDRM авторы положили идеологию корпоративного законодательства США о банкротстве. По замыслу авторов, механизм SDRM должен был применяться ко всем категориям задолженности государства. Следует отметить, что этот план не был принят (работа над ним велась с 2001 по 2004 г.), однако попытка МВФ занять не только финансовую, но и административную нишу, связанную с процессом урегулирования суверенного долга, требует внимания, особенно в свете принятых решений укрепить Фонд и расширить его регулирующие и надзорные полномочия, в том числе в вопросах предотвращения финансовых кризисов.
Еще одним этапом в попытках улучшить ситуацию с урегулированием задолженности стали разработанные «Группой 20» Принципы обеспечения стабильных потоков капитала в страны формирующихся рынков и справедливой реструктуризации задолженности («Principles for Stable Capital Flows and Fair Debt Restructuring in Emerging Markets») [13].
Шестой принцип системного подхода относится к онтологии, Онтология предметной области - формальное описание соответствующей предметной области, применяющееся для уточнения понятий, определения общей терминологической базы. В этом направлении в сфере государственного долга значительную работу проводят такие международные организации, как МВФ, Всемирный банк, Банк международных расчётов. В первую очередь, необходимо назвать «Руководящие принципы управления государственным долгом», подготовленные МВФ и Всемирным банком и опубликованные на различных языках.
Таким образом, использование системного подхода в исследовании государственного долга оправданно и настоятельно необходимо, поскольку дает возможность рассмотреть тенденции и перспективы развития управления государственным долгом и выявить возможности повышения эффективности в соответствующей сфере.
Совершенствование управления государственным долгом: новые подходы
Совершенствование управления государственным долгом невозможно без точного артикулирования целей.
Существует необходимость уточнения и расширения целей в области управления государственным долгом. Их необходимо сформулировать следующим образом:
- обеспечение стабильного обслуживания как внешних, так и внутренних государственных обязательств при любой кризисной ситуации, мониторинг состояния с частной внешней задолженностью;
- гибкое реагирование на изменяющиеся условия внешнего и внутреннего финансовых рынков и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований;
- усиление привлекательности государственных и частных заемщиков, предотвращение резких колебаний цены обязательств на мировом финансовом рынке;
- прогнозирование и избежание рисков, связанных со структурой долга;
- координирование государственной политики и политики внешних заимствований корпораций во избежание ненужной конкуренции на финансовых рынках и рисков, связанных с возможным невыполнением корпоративных обязательств;
- создание комплексной, эффективной системы управления государственным долгом;
- совершенствование учета и мониторинга государственного долга, внедрение прогрессивных технологий по управлению долгом, позволяющих контролировать состояние долговой нагрузки экономики и отслеживать ход выполнения государственных обязательств в режиме реального времени.
Целесообразно активно изучать и использовать лучшие практики (best practices) в сфере управления долгом. К ним относятся следующие:
- программа управления долгом и финансового анализа ЮНКТАД;
- наставления по управлению государственным долгом, подготовленные МВФ совместно с Всемирным банком;
- рекомендации Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).
Среди международных финансовых организаций, занимающихся проблемами долга, необходимо также назвать Всемирную ассоциацию управляющих долгом (World association of Debt Management Offices, сокращенно WADMO), созданную в 2000 г. по инициативе ЮНКТАД на базе проекта Debt Management and Financial Analysis System (DMFAS). Этот проект был начат в начале 90-х гг. с целью оказания помощи развивающимся странам в организации национальных систем по управлению государственным (внутреннем и внешним) долгом. Проект начинался как компьютерная программа, призванная обеспечить надлежащий учет долговых обязательств, однако быстро перерос в программу юридического, административного, а потом и политического сопровождения процесса суверенных заимствований. Это послужило отправной точкой для учреждения WADMO, являющейся международной организацией со штаб-квартирой, уставом, персоналом и т.п.
Ассоциация стала площадкой для обмена опытом профессиональных управляющих государственным долгом [13, с. 74].
В стратегическом документе под названием «Долговая политика», относимом ЮНКТАД к лучшей практике управления госдолгом, выявлены условия, необходимые для эффективного управления государственным долгом. Так, отмечается, что необходимо создать систему принятия решений, состоящую из следующих элементов:
1. Юридическое обеспечение / сопровождение. В рамках действующего в стране-заемщике бюджетного законодательства разрабатывается и утверждается регламент привлечения зарубежных займов и кредитов, а также принимается специальная программа заимствований в составе государственного бюджета. Для каждого бюджетного года устанавливаются ограничители роста госдолга: верхний предел государственного внешнего долга и верхний предел государственного внутреннего долга; это четкие количественные ограничения.
2. Централизация (концентрация) функций по привлечению заимствований в одном государственном органе (ведомстве, министерстве). Эта структура осуществляет планирование заимствований, определяет оптимальные их формы (по инструментам, валютам, срокам, финансовым условиям), а также осуществляет администрирование бюджетных расходов, планируемых и фактически выделяемых на погашение и обслуживание накопленного государственного долга.
3. Наличие стратегического документа, определяющего цели и задачи внутренних и внешних заимствований, а также формализующего их предельный объем на среднесрочную перспективу. Документ формирует отношение кредиторов к заемной политике, которую проводит или намерено проводить соответствующее государство [13, с. 135; 17].
Что касается МВФ и Всемирного банка, то необходимо применять Пересмотренные Руководящие принципы управления государственным долгом (2014 г.). Мировой финансово-экономический кризис 2008 г. показал, что принципы управления долгом, выработанные на тот момент международными финансовыми организациями, не полностью отвечали реалиям современной мировой экономики. Примечательно, что именно российской стороной в рамках председательства в «Группе двадцати» ^20) был вынесен на обсуждение вопрос о долговой устойчивости и управлении государственным долгом и необходимости пересмотра руководящих принципов МВФ и Всемирного банка. Представители Российской Федерации обратили внимание на состояние бюджетов целого ряда стран и уровень задолженности во многих странах мира, справедливо отметив, что управление государственным долгом является одним из наиболее актуальных вопросов. В частности, позиция российской стороны заключалась в том, что в новой версии Принципов правительствами стран должны быть учтены так называе-
мые условные обязательства. На данный момент в большинстве стран эти обязательства не учитываются в составе государственного долга, и соответственно, политика в сфере заимствований осуществляется без учета этих позиций, которые могут являться очень существенным бременем для государственного бюджета. Также была обозначена проблема «too big to fail» (слишком большой, чтобы обанкротиться), свойственная многим странам [4].
Важным направлением совершенствования управления государственным долгом является улучшение методики оценки устойчивости государственного долга.
С 2013 г. экспертами Международного валютного фонда применяется новая методика оценки долговой устойчивости, призванная качественно улучшить ранее применявшиеся подходы к оценке безопасного уровня долговой нагрузки для стран с развитыми и развивающимися рынками. Предлагается оценивать долговую устойчивость государств, исходя из уровня накопленного долга, его динамики, потребности государственного сектора в заимствованиях, а также уязвимости структуры долга. Особенностью нового подхода является то, что при анализе безопасного уровня государственного долга Международный валютный фонд предлагает различать страны, которые имеют доступ на международные рынки капитала, и страны с низким уровнем доходов, которые преимущественно используют льготные источники финансирования.
Необходимо отметить, что рекомендуемые новые международные методологические подходы к оценке долговой устойчивости отличаются простотой и транспарентностью. Результаты оценки отражаются в виде стандартизированных графиков и таблиц, что дает возможность осуществлять международные сравнения стран. Предлагается использовать «тепловые карты», в которых отражены результаты исследования, представленные зонами красного, желтого и зеленого цветов, характеризующие высокие, умеренные и низкие риски долговой устойчивости.
Финальная оценка степени устойчивости страны должна учитывать ее специфические особенности, поэтому там, где это возможно, результаты оценки включают специфические для анализируемой страны детали и учитывают факторы, способные увеличить или уменьшить определенные риски.
Важное значение имеют макроэкономические допущения, на которых основывается анализ. Достоинством рекомендуемых новых международных методологических подходов к оценке долговой устойчивости является то, что они учитывают вероятностный характер некоторых значений. С помощью ряда графиков новая методика позволяет оценит точность предыдущих прогнозов Международного валютного фонда по таким параметрам, как экономический рост, инфляция, первичный баланс, а также реалистичность прогнозируемых корректировок в налогово-бюджетной сфере. Целью является повышение реалистичности прогнозирования макроэкономических параметров.
Особое внимание в новой методике уделено рискам, связанным с банковским сектором. Расходы на поддержку банковскому сектору в кризисных условиях является примером условных обязательств бюджета. Недавний мировой финансовый кризис выявил влияние данного типа условных обязательств на устойчивость государственных финансов. Для того чтобы оценить степень воздействия расходов по спасению банковского сектора на долговую устойчивость, предусмотрен стресс-тест, который сигнализирует об образовании потенциального «финансового пузыря». Так, например, риск может быть выявлен, если наблюдается резкое увеличение выданных кредитов или высокое соотношение выданных кредитов к депозитам.
В целом, методика является риск-ориентированной, что проявляется в том, что позволяет провести более детальный анализ по странам, более чувствительным к рискам. Новый подход к оценке долговой устойчивости позволяет классифицировать страны как требующие менее или более тщательного анализа в зависимости от показателей долговой нагрузки. Для стран, не требующих тщательного анализа (страны с низким уровнем долга и валовой потребностью в финансировании) производится лишь базовая оценка долговой устойчивости. Для стран, требующих тщательного анализа, методика позволяет подготовить детальную оценку и создать ряд таблиц и графиков для изучения различных аспектов долговой устойчивости.
В целом, на основе международного опыта выработаны следующие подходы к управлению долгом:
1) объектом системы управления долгом является вся совокупность прямых и условных обязательств, включая задолженность государственных и муниципальных унитарных предприятий; хозяйственных обществ, акции (доли в уставном капитале) которых принадлежат региональным (местным) органам власти, и кредиторская задолженность общественного сектора экономики;
2) управление долгом осуществляется на основе формализованных процедур, зафиксированных в нормативно-правовых актах, методиках, должностных инструкциях;
3) политика управления долгом является частью бюджетной политики, а ее цели и задачи соответствуют стратегии социально-экономического развития страны;
4) управление долгом и привлечение заимствований осуществляется в соответствии с утвержденными и опубликованными количественными ограничениями;
5) планирование долговых обязательств осуществляется на основе комплексной оценки финансовых рисков бюджета, с оценкой нескольких альтернативных вариантов развития;
6) информация об объеме и структуре долга, о нормативно-правовой базе управления долгом, о планах по привлечению заимствований,
других существенных параметрах публикуется в средствах массовой информации, в том числе в Интернете;
7) краткосрочные заемные средства привлекаются исключительно в целях поддержания ликвидности бюджета (для покрытия кассовых разрывов);
8) долг носит рыночный характер;
9) средне- и долгосрочные заемные средства, гарантии и поручительства привлекаются исключительно в целях финансирования инвестиционных расходов;
10) структура долга диверсифицируется по срокам заимствований, видам долговых инструментов и кредиторам;
11) заимствования осуществляются (рефинансируются) таким образом, чтобы обеспечить минимальные стоимость обслуживания и риск долга.
Целесообразно ознакомиться с рекомендациями из Наставлений в области рисков и следовать им. Важнейшее направление совершенствования управления долгом - это развитие системы анализа и оценки рисков, связанных с долгами. Речь идет о валютном, рыночном, риске пролонгации, кредитном, операционном риске.
Что касается Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ), в целях совершенствования работы необходимо внедрять в действующую в Российской Федерации систему контроля за государственным долгом мировую практику контроля за эффективностью. Например, для оценки методов управления государственным долгом предлагается обращать внимание на следующие факты:
- Правительством должна быть составлена долговая стратегия прежде, чем возникает обязательство.
- Сложившаяся структура долга в валютах, сроках и финансовых инструментах должна соответствовать составленной стратегии.
- Процесс управления долгом должен включать в себя оценку риска, направленную на гарантирование и поддержку принятой стратегии.
- Управление долгом должно основываться на благоразумных методах.
- Должен осуществляться надлежащий учет и действовать система мониторинга и контроля, позволяющая готовить высококачественные отчеты.
Необходимо использовать различные индикаторы состояния долга. Помимо долговых коэффициентов необходимо прибегать и к методу анализа нагрузки на государственный бюджет в долгосрочном периоде с учётом демографических изменений - «межпоколенческому бухучёту».
Также следует уделять внимание оценке административной стоимости. Для этого рассчитывается показатель, равный отношению суммы расходов, возникших при управлении долгом, к сумме самого долга.
Для целей минимизации обслуживания государственного долга целесообразно законодательно закреплять процентное соотношение между номинальной суммой размещаемых долговых обязательств и расходов на их размещение, что станет препятствием для значительных денежных вознаграждений финансовым консультантам, андеррайтерам, платежным агентам.
Заключение
Таким образом, управлением государственным долгом относится к актуальным проблемам мировой и национальной экономики. Значение вопросов, связанных с управлением государственной задолженностью, заметно возросло в последнее время. Мировой финансово-экономический кризис продемонстрировал, что существуют значительные риски в сфере государственных долгов, не исключая и развитые страны, где такие риски ранее предполагались минимальными. Выявились пробелы в аналитическом аппарате по оценке и прогнозированию рисков, присущих государственному долгу. Включение новых инструментов по оценке рисков в методику определения долговой устойчивости существенно расширяет ее аналитическую основу. Учитываются риски платежеспособности и ликвидности, основанные на уровне накопленного государственного долга, валовой потребности в финансировании, а также структуре долга. Так, рекомендуемые новые международные методологические подходы к оценке долговой устойчивости позволяют производить сравнение показателей государственного долга, потребности в финансировании, а также ликвидности с критериями раннего предупреждения, предназначенными для оценки уязвимости долга. В настоящее время происходит апробация новых подходов к анализу степени устойчивости государственного долга. В целом, управление государственными долгами требует дальнейшего совершенствования.
Список литературы:
1. Апокин А.Ю. Финансовая составляющая «проблемы глобальных дисбалансов» и мировой экономике // Проблемы прогнозирования. - 2008. -№ 4. - С. 123-129.
2. Внешний долг Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/external/struc-tшre/printaЫe.php?id_38=69444&page_id=241 &popup=Y&area_id=3 8 (дата обращения: 25.01.2016).
3. Внутренний долг Российской Федерации [Электронный ресурс]. -Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/internal/ (дата обращения: 25.01.2016).
4. Директор департамента международных финансовых отношений А.А. Бокарев на брифинге в рамках саммита G20 05.09.2013 [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://old.minfin.ru/ru/press/speech/index.php?id_4= 19959 (дата обращения: 25.01.2015).
5. Долговая политика: мировой опыт и российская практика: монография / под ред. Л.Н. Красавиной. - М.: Финансовый университет, 2011. - 160 с.
6. Ершов М.В. Какая экономическая политика нужна России в условиях санкций? // Вопросы экономики. - 2014. - № 12. - С. 37-53.
7. Заключение Счётной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2016 год» [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://audit.gov.ru/upload/iblock/8d8/8d89ab8cae2-a8bc39cd380b9b6f44c77.pdf (дата обращения: 25.01.2016).
8. Красавина Л.Н. Тенденции и перспективы развития международных валютных отношений в условиях глобализации и регионализации мировой экономики и валютная политика России: монография. - М.: Финансовый университет, 2012. - 164 с.
9. Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2012-2014 годы. - М.: Минфин России, 2011.
10. Отчёт Счётной палаты о результатах экспертно-аналитического мероприятия «Анализ возможности использования средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в качестве источника финансирования дефицита федерального бюджета как альтернативного механизма замещения долговых обязательств» // Бюллетень Счётной палаты Российской Федерации. - 2013. - № 10. - С. 150-153.
11. Россия сократила объем вложений в облигации США на $20 миллиардов [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ria.ru/economy/20160120/ 1362170706.html#ixzz3yBJhbLhV (дата обращения: 25.01.2016).
12. Саудовская Аравия может обрушить долговой рынок США [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://ria.ru/world/20160124/1364456719.html (дата обращения: 25.01.2016).
13. Сторчак С.А. Условные обязательства / С.А. Сторчак. - М.: АСТ; Зебра Е, 2009. - 443 с.
14. Цвирко С.Э. Системный подход к управлению государственным долгом и суверенными фондами России // Современные тенденции в экономике и управлении: новый взгляд. - 2015. - № 31. - С. 7-11.
15. Debt and (not much) deleveraging. February 2015 [Электронный ресурс] / Mckinsey & company. - Режим доступа: http://www.mckinsey.com/ insights/economic_studies/debt_and_not_much_deleveraging (дата обращения: 17.04.2015).
16. ESRB report on the regulatory treatment of sovereign exposures [Электронный ресурс]. - March 2015. - Режим доступа: https://www.esrb.europa.eu/ pub/pdf/other/esrbreportregulatorytreatmentsovereignexposures032015.en.pdf?4c 53afecd0a23204d9fbfa0af8000ee9 (дата обращения: 17.04.2015).
17. World Association of Debt Management Offices [Электронный ресурс]. -Режим доступа: www.wadmo.org.
