CC BY
99
Административные процедуры в прокурорской деятельности по реализации административных полномочий прокурора
Подоляка С. А.
понять истинный потенциал, как нам кажется, в большей степени представляется возможным через анализ главного элемента — гражданина в смысле его политического настроения, воли к участию в управлении государством и личной заинтересованности к этому.
Список использованных источников
1. ИВЕРТУ.Ри/СВОБОДНЫЙ МИР. http://www.liberty.ru/Themes/ Как-пат-тос^ггш^оуаЬс^токга^уи-ууюууч-регзрек^уу-е1ек^оппо]-с1етокгаШ
2. ИВЕРТУ.Ри/СВОБОДНЫЙ МИР. http://www.liberty.ru/Themes/ Как-пат-тос1егт1^оуаЬс1етокга^уи-уу1оууч-регерек^¥у-е^к^оппо^СетокгаШ
3. Официальный сайт Президента РФ. Ь|Пр://президент.рф/ transcripts/8887#sel=
4. ИВЕРТУ.Ри/СВОБОДНЫЙ МИР. http://www.liberty.ru/Themes/ Kak-nam-modernizirovat-demokratiyu-vyzovy-i-perspektivy-е^к^оппо^сетокгаШ
5. ИВЕРТУ.Ри/СВОБОДНЫЙ МИР. http://www.liberty.ru/Themes/ Kak-nam-modernizirovat-demokratiyu-vyzovy-i-perspektivy-е1ек^оппо]-сетокгаШ
6. ГАРАНТ. Информационно-правовй портал. http://base.garant. ш/70219228/#600
7. Постановление Правительства РФ от 26 июля 2012 г. № 773, п. IV, п.п. 6
Аннотация. Статья посвящена исследованию юридической природы административной процедуры, выяснению роли и места административных процедур в прокурорской деятельности по реализации административных полномочий прокурора.
В статье приведен детальный анализ взглядов на административную процедуру отечественных правоведов. Обращено внимание на законотворческую активность в сфере регулирования административных процедур в государствах Европы и Америки. Также рассматриваются и анализируются положения Проекта административно-процедурного кодекса Украины. Дана авторская оценка и вынесены на научное обсуждение предложения по дополнению норм Проекта административно-процедурного кодекса Украины, в частности касательно расширения рамок подхода к определению административной процедуры.
Убедительно доказана важность административных процедур как правового инструмента, влияющего на процесс выполнения прокурорами своих административных полномочий.
Ключевые слова: административные процедуры, административное производство, концепция административной реформы, полномочия прокурора внутренней и внешней направленности.
Summary. The article is devoted to the study of the legal nature of the administrative procedure, the elucidation of the role and place of the administrative procedures in the prosecutor’s efforts to implement the administrative authority of the prosecutor. The paper presents a detailed analysis of the views of the administrative procedure of domestic lawyers. Attention is given to legislative activity in the regulation of administrative procedures in the states of Europe and America. It also discusses and analyzes the provisions ofthe Draft Administrative Procedural Code of Ukraine. Given the author’s evaluation and submitted to the scientific discussion of a proposal to supplement the provisions of the Draft Administrative Procedural Code of Ukraine, in particular with regard to expanding the scope of the approach to the determination of the administrative procedure.
Convincingly proved the importance ofadministrative procedures as a legal instrument affecting the process of the prosecutors of its administrative powers.
Keywords: administrative procedures administrative proceedings, the concept of administrative reform, the powers of the public prosecutor of internal and external focus.
Одним из наиболее действенных способов, обеспечивающих функционирование принципа верховенства права и режима законности в деятельности прокурора, является установление четких юридических процедур реализации его полномочий, в том числе — административного характера.
Вопрос разработки новых и усовершенствования существующих процедур осуществления государственно-властными субъектами своих полномочий давно пребывает в центре внимания практиков и исследователей в отрасли управления. Проблематику данного направления изучали В.Б. Аверьянов, Р.С. Алимов, И.П. Голосниченко, Е.В. Додин, О.В. Кузьменко, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, И.В. Опришко, В.Г Перепелюк, Л.В. Коваль, В.В. Сухонос и многие другие. Тем не менее, несмотря на столь пристальное внимание ученных к этой проблеме, значительная часть ее аспектов требует более детального рассмотрения и анализа, особенно это касается места административных процедур в реализации прокурором своих полномочий. Ведь, как правило, когда речь заходит об административных процедурах, внимание в основном акцентируется на органах исполнительной ветви власти, к которой, как известно, прокуратура не принадлежит, как собственно говоря и к любой другой ветви власти. Между тем, как верно подметили
В.К.Колпаков и О.В.Кузьменко, административное право — наиболее объемная, мобильная, сложная и наименее стабильная отрасль юридической науки. Чрезвычайно трудно найти такую сферу государственной или общественной деятельности, которая не регулировалась бы административным правом. Его нормы регулируют деятельность структур исполнительной власти, местного самоуправления, государственных и частных предприятий, их влияние постоянно чувствуют на себе конкретные люди. Нас окружает огромное количество всяческих общеобязательных правил, которые регулируют поведение человека в общественных местах, заведениях, в транспорте и т.п. Служебные отношения, отношения между гражданами и государственными органами, органами местного самоуправления, общественными организациями строятся в соответствии с административно-правовыми предписаниями [1].
В связи с изложенным становится очевидно, что административно-правовое регулирование и административно-правовые процедуры в частности присутствуют и в деятельности прокуроров, как представителей государственно-властного механизма. На необходимости усовершенствования административных процедур в сфере функционирования государственных органов и органов местного самоуправления не единожды акцентировалось внимание в различных документах концептуального рода. Так, в частности, в Указе Президента Украины «О мерах по внедрению Концепции административной реформы в Украине» от 22.07.1998 №810/98 акцентировалось внимание на том, что существующая в Украине система государственного управления в целом является неэффективной и нуждается в глубоких конструктивных преобразованиях. В связи с этим в государстве стартовала масштабная административная реформа, целью которой является поэтапное формирование такой системы государственного управления, которая обеспечит Украине статус высокоразвитого, правового европейского государства с высоким уровнем жизни, социальной стабильности, культуры и демократии, позволит ей стать влиятельной силой в Европе. Одним из важных направлений реформы является формирование системы государственного управления, приближенной к людям, их потребностям и запросам, главным приоритетом которой будет служение народу, национальным интересам. Эта система государственного управление будет функционировать под контролем народа, являясь прозрачной, базирующейся на научных принципах и чрезвычайно эффективной. Расходы на содержание управленческого персонала будут пребывать в высокой степени корреляции с финансово-экономическим состоянием государства [2].
В целом, для понимания степени влияния административных процедур на реализацию полномочий прокурора, изначально необходимо определиться с сущностью понятия административной процедуры, то есть четко указать, что она собой представляет, в чем состоит ее предназначение в качестве инструмента правового, в том числе административно — правового регулирования. Термин «процедура» (лат. procedo, фр. procedure, нем. prozedere, англ. procedure — прохожу, продвигаю) имеет следующие значения: а) какое-либо длительное дело, порядок, обряд; б) официально установленный, введенный в повседневный обиход процесс осуществления, исполнения, или оформления чего-либо; в) привычная последовательность действий в процессе оформления какого-то дела; г) официальный порядок действий, исполнения, обсуждения чего-либо [3, 4, 5].
При этом Р.С. Алимов отмечает, что не взирая на некоторые терминологические нюансы, все эти определения процедуры
содержат два главных признака: во-первых, это упорядоченные, последовательные действия; во-вторых, все эти действия преследуют определенную цель (оформление, исполнение, осуществление, обсуждение и т.п., какого-либо дела) [6].
В зависимости от того, какими социальными нормами установлен тот или иной порядок, процедура приобретает определенную спецификацию. К примеру, уточняя регламентацию с позиции норм права, процедура становится юридической (или правовой). Сущность правовой процедуры обусловлена характером материально-правового отношения, для реализации которого она применяется [7].
С точки зрения РС. Тихого юридическая процедура представляет собой нормативную регламентацию осуществления правовой деятельности, связанной с реализацией прав и обязанностей участниками общественных отношений, а также решением юридических дел и противоречий [8].
О.О. Середа определяет правовую процедуру, как нормативно регулированную определенную последовательность действий, связанных целевым направлением, которые осуществляются в императивной или диспозитивной формах, в определенные строки, и результаты осуществления которых имеют юридическую фиксацию [9].
А.Д. Святоцкий и В.В. Медведчук, анализируя юридическую процедуру реализации прав человека, определяют ее как установленную законом и нацеленную на приобретение человеком определенных личных или социальных ценностей последовательность и согласованность действий уполномоченных субъектов, а также содержание, объем, формы, способы, методы и строки осуществления подобных действий. [10]
Таким образом правоведы по-разному подходят к формулированию понятия правовой процедуры, впрочем, отличия и особенности отдельных определений не изменяют ее сущности — юридическая процедура являет собой своеобразный инструментарий, посредством которого достигается упорядоченность, последовательность и слаженность в действиях участников общественных отношений. Юридические процедуры позволяют субъектам наиболее полно и эффективно реализовать свои материальные права, не нарушая при этом норм действующего законодательства.
Общемировые процессы по правовому регулированию административной процедуры берут свое начало в 20-х годах ХХ века и продолжаются по сей день. Вследствие этой тенденции многие государства встали на путь систематизации законодательства об административной процедуре и принятия отдельных законодательных актов (Австрия — 1925г., Польша и Чехословакия — 1928г., Югославия — 1930г., США — 1946г., Венгрия - 1957г., Испания - 1958г., ФРГ - 1976г., Дания -1985г., Италия, Австрия - 1990г., Голландия - 1992г. (действует с 1994г.), Япония - 1994г.). Именно с процессом кодификации связывают возникновение так называемого административного процедурного права [11].
Не осталась в стороне общемировых тенденций и Украина. В 2012 году был разработан Проект административно-процедурного кодекса Украины (далее в тексте - Проект кодекса), который, к сожалению, не был принят, но уже сам факт разработки этого кодекса свидетельствует о том, что Украина уделяет этому вопросу существенное внимание и пытается осуществить его всестороннее регулирование. В Проекте кодекса административная процедура определяется как определенный законодательством порядок административного производства. В свою очередь административное производство - это совокупность последовательно осуществляемых административ-
Юридические науки и политология
ным органом процедурных действий и принятых процедурных решений по рассмотрению и разрешению административного дела, которая завершается принятием административного акта и его исполнением [12].
Применяемый в Проекте кодекса подход к определению административной процедуры, по моему мнению, имеет несколько суженный характер, ведь учитываются исключительно юрисдикционные процедуры, в то время как многочисленные управленческие процедуры организационно-правового характера остаются вне поля обсуждения. По моему глубокому убеждению, было бы целесообразно согласиться с теми исследователями, которые пишут, что административная процедура может рассматриваться как в узком, так и в широком значении. Первая, то есть административная процедура в узком значении — это порядок рассмотрения и решения уполномоченным органом государственной власти (преимущественно органом исполнительной власти) конкретных индивидуальных дел, связанных с обращением граждан и организаций в соответствующий орган с целью реализации или защиты своих прав и законных интересов. Административная процедура регулируется законом или подзаконным нормативным актом (правила рассмотрения жалоб граждан, правила регистрации юридических лиц, правила выдачи лицензий, разрешения на ношение, хранение, перевозку оружия и т.д.). Во втором, широком понимании, административная процедура — это порядок осуществления органом исполнительной власти, должностным лицом установленных для него полномочий (порядок разработки, обсуждения и принятия правового акта, оформления документов, имеющих юридическое значение; порядок приема персоны на государственную службу, прохождения аттестации и оформления соответствующих документов, порядок рассмотрения материалов о поощрении служащих, о привлечении к дисциплинарной ответственности; порядок оформления кон-трольно-надзирательной деятельности, и т.д.) [13].
Учитывая все проанализированные данные можно утверждать, что административные процедуры опосредствуют процесс реализации прокурором его полномочий — как тех, которые направлены на внешние субъекты, то есть таких, которые пребывают вне пределов организационной структуры прокуратуры, так и тех, которые осуществляются по отношению к подчиненным прокурору звеньям, то есть таких, которые осуществляются внутри организационной структуры прокуратуры.
Административные процедуры, устанавливающие порядок реализации полномочий прокурора внешней направленности имеют преимущественно юрисдикционный характер и связаны с рассмотрением прокурором конкретных административных дел и принятием соответствующих актов прокурорского реагирования. Так, в статье 21 Закона Украины «О прокуратуре» утверждается, что прокурор может проводить проверки по письменным обращениям органов государственной власти, органов местного самоуправления, депутатов всех уровней, физических и юридических лиц, а также по собственной инициативе прокурора [14]. Что касается административных процедур, которые опосредствуют внутренне организационные управленческие отношения, они, как правило, касаются полномочий прокуроров по управлению персоналом вверенных им органов прокуратуры. В частности административноправовые процедуры сопровождают полномочия прокуроров по набору и расстановке кадрового состава органов прокуратуры, присвоению классных чинов, поощрений, регулированию конфликтов интересов и т.д.
Стоит отметить, что административные процедуры в дея-
тельности прокуроров в Украине определяются не только Законом Украины «О прокуратуре», но и другими нормативноправовыми актами как законодательного так и подзаконного уровня. Особое место в вопросе правовой регламентации административных процедур в деятельности прокуроров принадлежит ведомственным нормативно-правовым актам, то есть многочисленным инструкциям и порядкам, утвержденным Приказами Генерального Прокурора Украины.
Подводя итоги нашего исследования можно прийти к выводам, что административные процедуры являются важным фактором, правовым инструментом, который делает процесс выполнения прокурорами своих административных полномочий, как направленных на внешние объекты, так и тех, которые пребывают внутри организационной структуры прокуратуры, максимально целенаправленным, эффективным и прозрачным. Помимо того административные процедуры направлены на обеспечение соблюдения в деятельности прокуроров столь важных общественных принципов как верховенство права и законность, а также управленческих принципов доступности, оперативности, своевременности и результативности.
Список использованных источников
1. Колпаков В. К., Кузменко О.В. Адміністративне право України: Підручник. - К.: Юрінком Інтер, 2003. - 544с.
2. Указ Президента України «Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні» від 22.07.1998 № 810/98 // [Электронный ресурс] - Режим доступа: http:// zakon2.rada.gov.ua/laws/show/810/98.
3. Даль В.И. Толковый словарь великорусского языка : в 4 т.:
Т.З/ В.И. Даль/ - М.: Русский язык, 1980. - 555с.
4. Морозов С.М., Шкарапута Л.М.. Словник іншомовних слів / уклад.: С.М. Морозов, Л.М. Шкарапута. - К.: Наук.думка,
2000. - б80с.
5. Ожегов С.И. Словарь русского языка/ С.И. Ожегов. - М.: Сов. энциклопедия, 1973. - 84бс.
6. Алімов Р.С. Процедури в адміністративному праві України: теорія і практика. Дис. канд. юрид. наук за спеціальністю 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес; фінансове право. - Донецьк: Донецький інститут внутрішніх справ, 2002. - с. 1б5.
7. Юридична енциклопедія: В бт. / Редкол.: Ю.С. Шемшученко (відп.ред) та ін. - К.: «Укр. Енцикл», т.5: П-С. - 2003. - 73бс.
8. Тихий Р.С. Проблемы правового регулирования административных процедур в Российской Федерации: Дис. канд. юрид. наук. Специальность 12.00.04 (Административное право, финансовое право, информационное право). - Тюмень:
200б - с.249.
9. Середа О.О. Правова процедура: теоретико-правові засади та практичні виміри: Дис. канд. юрид. наук: 12.00.01 (теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень), 2008. - с.195.
10. Святоцький О.Д. Адвокатура: історія і сучасність / О.Д. Святоцький, В.В. Медведчук. - К.: Ін Юре, 1997. - 320с.
11. Державне управління: проблеми адміністративно-правової теорії та практики / За заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К.: Факт, 2003. - 384с.
12. Проект Адміністративно-процедурного кодексу України № 1 1472 від 03.12.2012 // [Электронный ресурс] -Режим доступа: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/ webproc4_1?pf3511=44893.
13. Словарь административного права / Колл. авт.: И.Л. Бачило, Т.М. Гандилов, А.А. Гришковец, И.С. Милюхин, М.В. Пучкова -М.: Фонд «Правовая культура», 1999. - 320с.
14. Закон України «Про прокуратуру» від 05.1 1.1991 № 1789-ХІІ // Відомості Верховної Ради України, 1991, №53, ст.793.
