CC BY
167
Никифоров М.В.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ
11.5. АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ПРОЦЕДУРЫ И АДМИНИСТРАТИВНАЯ ЮСТИЦИЯ
Перейти на Главное МЕНЮ
Вернуться к СОДЕРЖАНИЮ
Никифоров М.В., к.ю.н., доцент, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин
Приволжский филиал Российской академии правосудия
В последние десятилетия развития отечественной науки административного права ярко обозначилась проблематика, одинаково интересующая практически всех без исключения, - это административная юстиция. Следует отметить, что такого рода юстиция рассматривается в большинстве своем сквозь призму административного процесса.
Исторические изыскания подтверждают классический тезис: административное право в России с момента зарождения стремилось к всестороннему обследованию института административной юстиции. Между тем, изобилие научных трудов рождает поливариантность формулирования моделей, теорий, концепций и административного процесса, и административной юстиции. В частности, речь идет о трех подходах: 1) негативный процесс (административно-юрисдикционный процесс) - деятельность по применению мер административного принуждения, в первую очередь, мер административной ответственности, 2) позитивный процесс - административная деятельность по осуществлению управленческой компетенции, 3) смешанный процесс. Многие специалисты по обсуждаемому вопросу активно отстаивают позицию, согласно которой административный процесс - это только административная юстиция (административное судопроизводство)1.
В то же время, нельзя не иметь в виду, что проблемы административной юстиции (административного судопроизводства) в нашей стране огромной массой исследователей воспринимаются как проблемы судебного производства по делам об административных правонарушениях. Переломить ситуацию в одночасье невозможно, поэтому следует хотя бы готовить почву для зарождения уровня понимания административного судопроизводства, адекватного правовому (а не полицейскому) государству.
Административное судопроизводство базируется на такой категории, как административно-правовой спор2 - разновидности правового конфликта, вызываемой противоречиями сторон в сфере исполнительной власти. Анализ данного термина, проведенный Е.Б. Лупаревым, свидетельствует о неизбежности следующего вывода: «... наиболее действенным
1 См.: Зеленцов А.Б., Радченко В.И. Административная юстиция в России (история и современность): Учебное пособие для судей. -М., 2002. - С. 8-13.
2 Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. - М., 2001. - С. 68-79.
юридическим средством предупреждения административно-правовых споров является четкое законодательное урегулирование основных управленческих процедур.»3.
Именно нормативное закрепление административных (административно-управленческих) процедур
служит важнейшим условием становления полноценного административного судопроизводства. Последнее появится, на наш взгляд, только тогда, когда каждый чиновник (субъект исполнительной власти), и формализованный, и маскирующийся, будет четко знать, сознавать и соблюдать детализированные правила своей деятельности. Вместо рутинных, и зачастую бесплодных, действий чиновника должны быть сформированы технологии деятельности рациональных бюрократов. К сожалению, благодаря популистской практике российских парламентариев, опирающихся на «достижения» криминологии и уголовного права, главным инструментом минимизации коррупционных проявлений в общественном мнении повсеместно признаются карательные меры. По этой причине чуть ли не единственным нормативным актом, способным привнести порядок в административную среду, считается федеральный закон о борьбе с коррупцией. С нашей точки зрения, бесполезно утверждать, что низок профессиональный уровень публичных работников, некачественно применяющих либо вовсе не применяющих административно-правовые нормы, что в основном на чиновничьих должностях находятся лица, преследующие только личные, корыстные интересы, -
безотлагательно требуется установить для них жесткие пределы служебной жизнедеятельности.
Кроме того, отечественная административноправовая литература, как учебная, так и научная, до сих пор носят преимущественно умозрительный характер, иначе говоря, доктрина административного права только начинает обретать зримые черты.
Мы полагаем, что такое состояние дел не в последнюю очередь зависит от адекватности теоретических построений реалиям жизни. Думается, как раз об адекватности говорить пока что преждевременно, так как практика - и судебная, и внесудебная - по административным делам по сути не подвергаются научному исследованию. Судебные разбирательства по административным делам, несомненно, надлежит подвергать тщательному анализу (к настоящему моменту только одна диссертация4 посвящена раскрытию особенностей судебных решений в системе источников административного права, а в целом у авторов диссертаций тематика судебного обжалования административных актов в основном не «пользуется спросом»). С другой стороны, имеющиеся в аппаратах судов подразделения, отвечающие за обобщение судебной практики, не всегда проводят и представляют вниманию заинтересованных лиц сравнительные исследования в данном направлении. Так, например, до сих пор большей частью затруднительно найти в открытом доступе (в публичных библиотеках, в сети Интернет
3 Лупарев Е.Б. Административно-правовые споры: Автореф. дис. ... д.ю.н. - Воронеж, 2004. - С.11.
4 См.: Бурков А.Л. Акты правосудия как источники административного права: Автореф. дис. ... к.ю.н.- Екатеринбург, 2002.
ПРОБЕЛЫ В РОССИЙСКОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ
№ 1
и т.д.) какие-либо аналитические обзоры судебных дел по административно-правовой проблематике, подготовленные судьями и/или аппаратами судов. Субъекты исполнительной власти поступают чаще всего аналогичным образом: их внутренняя отчетность не ориентирована на выпуск для внешнего потребления даже в минимальной степени. В результате доктрина административного права развивается фрагментарно, с существенным отрывом от административной реальности (без учета статистических данных, исторического, зарубежного и международного опыта и т.д.).
Отсутствие полнокровной, официально закрепленной классификации судебных актов, в том числе по административным делам, непосредственно влияет на степень их потенциального применения в науке и учебном процессе. Ситуация обостряется тем, что нередко затруднительно получить прямой, без посредников, доступ к полноценным (а не в форме выдержек) текстам соответствующих решений. Публикуемые в «Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации», «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации», равно как размещаемые на их сайтах обобщения судебной практики должны стать базисом для дальнейшего углубленного изучения административных дел. В то же время, рассуждать о тенденциях административной практики в России во многом бессмысленно - чаще всего информацию о них следует извлекать только из опросов общественного мнения среди чиновников и их клиентов - граждан и организаций, поскольку у нас официальные обзоры правоприменительной деятельности конкретных государственных и муниципальных органов и учреждений публиковать или иначе представлять для всеобщего сведения, к сожалению, до сих пор не принято.
Вполне возможно, по нашему мнению, создание цепи рассуждений по типу «административные процедуры - административно-правовые споры - административные дела». Отсюда выстраиваются и взаимосвязи между классификацией административных процедур, споров и дел, их юридической природой, назначением, правовым регулированием и иными сущностными характеристиками. Так, достаточно очевидно, что типичные категории облеченных в судебную форму споров между гражданами-предпринимателями и чиновниками (равно как и отсутствие широкой практики судебных споров по отдельным вопросам) указывают на проблемные зоны административного законодательства с точки зрения процедурности: налоги и сборы, лицензирование, торговля и общественное питание, экологическая безопасность, санитарно-эпидемиологический надзор и др.
Скрупулезное изучение комплекса соответствующих судебных решений в сопоставительном ключе
позволит, с нашей точки зрения, существенным образом скорректировать методологические подходы к ведению научно-исследовательских и учебнометодических работ в обозначенной области. Развернув зеркало познания лицом к действительности, административное право сможет найти свое истинное лицо в обозрении субъектов исполнительной власти со всех сторон.
Насущная потребность в сопоставлении административных процедур и судебной практики наглядно отражена в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г.5 В ней, в частности, заявлено, что внедрение унифицированных стандартов осуществления административных процедур (стандартов государственных услуг и административных регламентов) теснейшим образом предполагает совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействий) субъектов публичной власти (и коллективных, и единоличных). Как можно понять из происходящих сегодня дискуссий, организуемых под эгидой Минэкономразвития России - главного разработчика идеологии административной реформы посредством Центра стратегических разработок , на самом деле речь идет о трех путях выхода на судебное разбирательство административных дел: досудебном, внесудебном, судебном. В первом случае имеется в виду установление конкретного перечня жизненных или деловых ситуаций, когда обязательным (перед обращением в суд) становится обращение лица к вышестоящему должностному лицу, во втором - когда закон определит возможность выбора физическим или юридическим лицом юрисдикции.
Нельзя не упомянуть и о том, что затрагиваемая проблематика непосредственно влияет на общее состояние дел в административном законодательстве и многих смежных отраслях и многие другие обстоятельства, включая эффективность сбора обязательных платежей. Например, игорный бизнес, борьба с курением и другими социально вредными привычками сегодня фактически не подвергаются комплексному административно-правовому регулированию.
Таким образом, административные процедуры и административная юстиция (административное судопроизводство), будучи связанными воедино, должны лежать в основе обеспечения права каждому жить на территории его государства комфортно, безопасно и стабильно. Эволюция доктрины административного права в этом смысле неизбежна, но только при условии здравомыслящего исследования административной среды.
5 См.: СЗ РФ. - 2005. - № 46. - Ст. 4720.
6 Результаты исследования «Взгляд бизнеса на введение про-
цедуры досудебного обжалования решений (действий) органов публичной власти» (апрель 2005 г., заказчик - Комитет по отношениям с органами власти Ассоциации менеджеров) //
www.csr.ru/_upload/editor_files/file0071.doc; Лазарев И.М. Возможности и перспективы правового регулирования досудебного обжалования действий (решений) государственных и муниципальных органов, их должностных лиц гражданами и организациями: Обзор Центра стратегических разработок // www.csr.ru/_upload/editor_files/ file0065.doc.
