CC BY
591
В то же время повышение юридической емкости предмета совместного ведения позволит в дальнейшем без вмешательства в Конституцию РФ варьировать объем предмета совместного ведения в зависимости от потребностей общества и государства, путем внесения изменений и дополнений в соответствующие основы.
Таким образом, научно-теоретические разработки и практическая законопроектная деятельность профессора В.М. Манохина по вопросам федеративной организации исполнительной власти в России, базирующиеся на её объективных конституционных предпосылках, определяют их безусловную научную и практическую значимость и ценность в долгосрочном периоде.
1 См.: Манохин В.М. Порядок формирования органов государственного управления. М., 1963.
2 См.: Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации. Саратов, 2000.
3 См., например: Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование совместного ведения России и ее субъектов: понятие и предмет / под ред. В.М. Манохина. Саратов, 2010; Он же. Организация исполнительной деятельности по предмету совместного ведения России и ее субъектов / под ред. В.М. Манохина. Саратов, 2011.
4 См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 10 декабря 1997 г. № 19-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Тамбовской области» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. № 51, ст. 5877.
5 См.: Манохин В.М. Отраслевой принцип в организации государственного управления // Административное право и процесс. 2008. № 1. С. 3.
6 См.: Манохин В.М. Административное право России: учебник. Саратов, 2010. С. 127.
7 См.: Там же. С. 138.
8 См.: Манохин В.М. Нужны Основы законодательства о службе Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 9. С. 5-11.
9 См.: Сенякин И.Н. Федерализм как принцип российского законодательства. Саратов, 2007. С. 289.
И.В. Панова
АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПОРЯДОК РАССМОТРЕНИЯ ДЕЛ
В статье затрагиваются вопросы досудебного и внесудебного порядка обжалования, рассмотрения административных дел. Рассматриваются актуальные проблемы административного порядка, текущего законодательного регулирования; предлагаются варианты их решения.
Ключевые слова: административный порядок, административная реформа, административная палата, административное дело, жалоба, внесудебное рассмотрение, досудебное рассмотрение.
I.V. Panova
ABOUT AN ADMINISTRATIVE ORDER
The paper addresses the issues of pre-trial and extra-judicial appeal, review of administrative affairs. The urgent problems of the administrative order, identifies problems in the current legislative regulation, offered options for their solutions.
Keywords: administrative procedures, administrative reform, the administrative chamber, the administrative case, the complaint out of court review, pre-trial investigation.
В ходе проведения судебной и административной реформ перед отечественными теоретиками и практиками неизбежно возникают сложнейшие проблемы административно-правового регулирования, которые связаны, прежде всего, с отсутствием необходимого механизма реализации установленных норм права, в частности, когда административное судопроизводство, упомянутое в Кон-
©Панова Инна Викторовна, 2013
Судья Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой административного права (Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»); e-mail: ipanova@arbitr.ru 19
ституции РФ, при осуществлении государственно-правовой деятельности не находит должного развития в действующем законодательстве, ввиду чего нами предпринята попытка постановки и обоснования ряда проблем административно-юрисдикционного характера.
Совершенствование и развитие административного порядка (досудебного, внесудебного) — важная гарантия прав физических и юридических лиц, потребность нашего времени и логическое продолжение административной реформы в России. Необходимо развивать внесудебные способы взыскания, что позволит разгрузить суды и облегчит жизнь административных органов. Однако должны быть предусмотрены определенные санкции в отношении должностных лиц, чтобы избежать произвола с их стороны.
Под внесудебным рассмотрением следует понимать рассмотрение административного дела административно-юрисдикционным органом при отсутствии административного спора (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора, инициированного самим невластным субъектом, административно-юрисдикционным органом (в этом случае у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). В любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах.
Досудебное (претензионное) обжалование — обращение невластного субъекта с жалобой в административно-юрисдикционный орган как обязательная стадия, необходимая для дальнейшего обращения в судебные органы.
Административный порядок обжалования необходим, поскольку он для а граждан и организаций проще, экономичнее, доступнее (принцип транспарент-? ности), оперативнее.
а. Необходимо отметить, что российский законодатель в области обеспечения за-
| конности в сфере государственного управления и защиты прав и свобод граждан
1 и юридических лиц всегда идет двумя параллельными путями - администра-| тивным и судебным, которые в разные исторические периоды то расширяются,
го
| то сужаются. Причем расширение в 90-е гг. судебного порядка рассмотрения
§ административных дел автоматически ведет к необоснованному сужению ад-
| министративного порядка их рассмотрения. Так же как и ограниченный доступ
2 к судебной защите, существовавший почти до 1990-х гг., это - крайность, а чем ° ближе к крайности, тем дальше от истины. Следовательно, административные « споры необходимо рассматривать в административном (досудебном, внесудеб-| ном) порядке и в порядке административного судопроизводства, синхронно I (гармонично)? развивая и совершенствуя оба института. Это вытекает из истории 1 российского законодательства.
0
° Административный порядок может быть внесудебным и досудебным.
¿5 Под внесудебным можно понимать рассмотрение административного дела
1 административно-юрисдикционным органом при отсутствии административного | спора (например, дела об административном правонарушении) либо рассмотрение административного спора, инициированного самим невластным субъектом, административно-юрисдикционным органом (в этом случае у невластного субъекта был выбор между судебным и административным обжалованием). В любом случае внесудебное рассмотрение административного дела не исключает его дальнейшего рассмотрения в судебных органах. Внесудебный порядок рассмотрения
20 административных дел не является чем-то новым, он был хорошо известен в до-
революционной России. Так, по Уставу «О благоустройстве в казенных селениях» 1899 г. не подлежали судебному рассмотрению административные взыскания за маловажные проступки, например, за штраф до 1 руб., общественные работы.
В советском законодательстве имелись нормы, в соответствии с которыми из ведения народных судов изымались дела по спору на сумму до 100 руб.
В настоящее время в работе над административным порядком в России многое сделано, в частности, досудебное (внесудебное) рассмотрение споров в российском законодательстве становится обязательным, а не альтернативным. Результаты уже имеются. Так, в 2012 г. количество рассмотренных дел по экономическим спорам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, сократилось. Удельный вес этих дел в общем объеме рассмотренных арбитражными судами дел снизился, хотя следует заметить, что это у нас было в законодательстве 80-х гг., и несмотря ни на что, никакие законы не отменят ведомственные интересы, проблема независимого пересмотра в вышестоящих административных инстанциях не будет до конца решена.
В связи с реформированием системы государственных закупок и созданием Федеральной контрактной системы представляется возможным обратить внимание законодателя на важность разработки механизма организации досудебной административной процедуры рассмотрения административных дел в области правоотношений в сфере государственных (муниципальных) закупок. Анализ нормативно-правовых актов, регулирующих административную процедуру рассмотрения административных дел, служит основой, в соответствии с которой будут определены направления развития российского законодательства об административном (досудебном и внесудебном) порядке рассмотрения споров в ш области контрактных отношений. н
В настоящее время по общему правилу, действующему в административном С
а
законодательстве РФ, административная жалоба на действия должностных лиц т
о
и государственных органов может быть подана в вышестоящий орган (вышестоя- к
о
щему должностному лицу) или направлена в суд. Судебный способ защиты прав о' и свобод граждан и интересов организаций в сфере публичной администрации | рассматривается сейчас как универсальный, однако нельзя исключать участие о
в этом процессе административно-юрисдикционных органов, которые рассма- н
о
тривают огромное количество жалоб и заявлений граждан и организаций. Ю
Текущим административно-процессуальным законодательством установ- и
лены две процедуры пересмотра постановлений по делу об административном с
к
правонарушении: внесудебная и судебная. При этом выбор конкретного порядка а обжалования постановления по делу об административном правонарушении д
е
предоставлен лицу, привлекаемому к административной ответственности. |
Складывается ситуация, когда лица, привлекаемые к административной от- № ветственности, зачастую обращаются с заявлением о пересмотре постановления 69 по делу об административном правонарушении непосредственно в судебные • органы, минуя административную досудебную процедуру разрешения адми- к нистративного спора.
При этом действия указанных лиц вполне объяснимы и понятны, т.к. предельно мала вероятность того, что вышестоящее должностное лицо (вышестоящий орган) отменит постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим (подчиненным) должностным лицом или органом. Также необходимо учитывать, что орган или должностное лицо, привлекающее 21
лицо к административной ответственности, не обладает полной независимостью от вышестоящего должностного лица или органа при рассмотрении дела об административном правонарушении.
При такой ситуации сложно говорить о беспристрастности и независимости как при процедуре привлечения к административной ответственности правонарушителей, так и при процедуре пересмотра постановлений по делу об административном правонарушении.
Данные обстоятельства порождают не только бюрократическую волокиту при рассмотрении дел об административных правонарушениях, но и ведут к коррупции, подрыву авторитета всей системы публичных органов исполнительной власти, что не лучшим образом отражается на обществе в целом.
Отсутствие в административном законодательстве правил об обязательном досудебном обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности ведет к тому, что судебные органы (как суды общей юрисдикции, так и арбитражные суды) фактически выполняют функции органов исполнительной власти (административно-юрисдикционных органов), рассматривая дела об обжаловании постановлений о привлечении к административной ответственности по категориям дел об административных правонарушениях, носящих незначительный характер и не имеющих по своей сути характера спора о праве. В связи с этим было бы целесообразно установить обязательную досудебную процедуру обжалования постановлений о привлечении к административной ответственности по определенным категориям дел (например, за административные правонарушения на транспорте, в области дорожного движения, по делам о мелком а хулиганстве и т.д.), тем более что досудебная процедура известна российскому ? законодательству (например, ч. 1 ст. 104 НК РФ).
¡Я Основными целями развития административного порядка являются, во-
I первых, выработка эффективного взаимодействия публичных органов испол-Ï нительной власти с невластными субъектами (гражданами, индивидуальными I предпринимателями, предприятиями, учреждениями и другими институтами
го
J гражданского общества). Во-вторых, рассмотрение административных дел
§ и жалоб специализированным административно-юрисдикционным органом
I (в установленные динамичные сроки) по четкой (простой) административной про-
s
s цедуре с полным набором дополнительных гарантий для невластных субъектов. ° Для развития административной внесудебной и досудебной процедуры в
« рамках административной юстиции в системе органов исполнительной власти
1 Российской Федерации может быть создана Административная палата РФ, ко-
2 торая согласно Указу Президента РФ может иметь статус Федеральной службы ° и исполнять три основные функции:
0
° привлечение к административной ответственности физических и юриди-
го
§ ческих лиц по делам об административных правонарушениях, указанным в
1 ст. 23.1. КоАП РФ и относящихся в настоящее время к подведомственности или I альтернативной подведомственности мировых судей, судов общей юрисдикции
и арбитражных судов (административная внесудебная процедура);
пересмотр принятых административными органами постановлений по делам об административных правонарушениях по всем категориям дел независимо от субъектного состава (административная досудебная процедура) и применения иных мер административно-правового принуждения. При этом в административ-22 ном законодательстве следует установить положение об обязательном характере
досудебной процедуры рассмотрения заявлений, которая отнесена к полномочиям Административной палаты в рамках досудебной процедуры;
досудебное рассмотрение жалоб на незаконные действия (бездействие) государственных органов и должностных лиц;
взыскание во внесудебном порядке с физических и юридических лиц недоимок и пени по обязательным платежам в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды.
В законодательстве должен быть предусмотрен порядок обжалования в суд всех окончательных решений, принимаемых Административной палатой. Создание такого органа и наделение его названной компетенцией позволит существенно разгрузить суды, избавив их от не свойственных им функций.
Так, привлечение к административной ответственности является преимущественно функцией органов исполнительной власти. При этом создание специального административно-юрисдикционного органа исполнительной власти позволит решить проблему, связанную с учетом прав и интересов деликвентов, и обеспечит независимость лица, принимающего решение о привлечении к административной ответственности от органов, устанавливающих факт правонарушения, поскольку позволит избежать конфликта ведомственных интересов. Такая мера будет способствовать также доступности правосудия за счет снятия вопроса о разграничении подведомственности судов общей юрисдикции и арбитражных судов, например, по таким категориям дел, как ответственность должностных лиц хозяйствующих субъектов. ш
с
Вопросы о пересмотре постановлений о привлечении к административной н
и
ответственности и применении иных мер административно-правового принуж- а дения также имеет смысл передать на рассмотрение Административной палаты, |
в
поскольку зачастую такие дела не имеют характера спора о праве и по существу ° должны быть отнесены к компетенции органов исполнительной власти. у
Сложившаяся ситуация объективно обусловливает необходимость принятия с
организационных и связанных с ними законодательных мер по разрешению весь- н
н
ма актуальной проблемы — обеспечения реальной защищенности гражданина й
3
не только от преступных посягательств на его жизнь, здоровье и имущество, но Д и от произвола чиновников, состоящих на государственной или муниципальной с
к
службе. Российские ученые, начиная с 70-х гг. прошлого столетия и особенно а в последнее десятилетие, выдвигали идею формирования в стране полновесной | системы административной юстиции. Этот государственно-правовой институт | с учетом более чем столетнего опыта зарубежных государств представляется №
СП
вполне приемлемым и к условиям российской государственности. Таково общее ) мнение, сложившееся в кругах научной общественности. 1
Воплощение в жизнь перечисленных предложений как на уровне их законодательного обеспечения, так и на уровне подготовки публичной администрации и общества к исполнению нового законодательства, возможно при условии комплексного научного анализа и разработки на его основе самостоятельных законопроектов, а также предложений о внесении изменений и дополнений в законодательные акты РФ. 23
