CC BY
81
11. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО, ФИНАНСОВОЕ ПРАВО, ИНФОРМАЦИОННОЕ ПРАВО (СПЕЦИАЛЬНОСТЬ 12.00.14), ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО
11.1. АДМИНИСТРАТИВНОПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИСКАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
Игнатенко Дмитрий Иванович, д.ю.н., доцент. Должность: профессор кафедры Административного и финансового права. Место работы: Санкт-Петербургский университет управления и экономики. E-mail: urfac_ime@rambler.ru
Аннотация: В научной статье рассматриваются вопросы зарождения и становления института административно-правового регулирования фискальной деятельности в дореволюционной России, а также роль государства в разработке механизма правового регулирования полномочий органов осуществляющих фискальную политику и защиту экономических интересов российского государства на различных этапах своего исторического развития, до 1917 г.
Ключевые слова: правовое регулирование фискальной деятельности государства; институт фискалитета; государственный служащий;
кормление как элемент коррупции; механизм правового регулирования; полномочия; предметы ведения.
ADMINISTRATIVE AND LEGAL REGULATION OF FISCAL ACTIVITY IN PRE-REVOLUTIONARY RUSSIA
Ignatenko Dmitriy Ivanovich, Dr of law, associate professor. Position: professor at Administrative and Financial law chair. Place of employment: St-Petersburg University of management and economics. E-mail: urfac_ime@rambler.ru
Annotation: In the scientific article questions of origin and formation of institute of administrative and legal regulation of fiscal activity in pre-revolutionary Russia, and also a state role in development of the mechanism of legal regulation of powers of bodies carrying out fiscal policy and protection of economic interests of the Russian state at various stages of the historical development, till 1917 are considered.
Keywords: legal regulation of fiscal activity of the state; institute fiscalitet; civil servant; feeding as corruption element; mechanism of legal regulation; powers; areas of jurisdiction.
Государство, являясь структурно-функциональным элементом финансовой системы, оказывает влияние на порядок ее функционирования и в зависимости от обстоятельств может либо стимулировать, либо сдерживать ее развитие и выступать в качестве стабилизирующего фактора. Выделение финансовой деятельности государства в самостоятельное функциональное направление государственной политики, потребовало формального обособления и обусловило появление в категориальном аппарате экономико-правовой науки и практики понятия «фискалитет» и производных от него «фискальная деятельность» и «фискальная политика». Постараемся раскрыть сущность и содержание
этих понятий и охарактеризовать их в контексте функционирования финансовой системы.
Институт фискалитета является производным от фиска. Слово фиск латинского происхождения (Лэсиэ) и буквально переводится как «корзина, кошель». В узком смысле этим термином обозначалась личная казна императора (ИвкаНв - казенный)1 в противоположность публичной казне эпохи республики, которая называлась эрарием и продолжала существовать также и при Империи, хотя со временем фиск оттеснил ее на второй план. Мнения о том, за счет каких средств возник фиск и как он пополнялся, разнятся. Так, выморочное имущество и имущество, конфискованное у осужденных, стало поступать главным образом в фиск. Императоры располагали фисками в своих провинциях (что, возможно, было также и у наместников провинций, находившихся в ведении сената), куда поступали налоги с каждой провинции, и имели также специализированные фиски. Этими средствами император мог распоряжаться в военных или административных целях. Император имел также личные средства (раШтогла), которые иногда называют фиском. Местным фиском заведовал чиновник а гайогИэиэ, которым до Адриана обычно бывал вольноотпущенник, а после него - представитель сословия всадников. Фиск обслуживал все доходы и расходы императора как государственного лица, являясь, строго говоря, его собственностью.
Рецепция римского права обусловила «наполнение» целого ряда институтов и принципов, получивших формальное выражение в древнеримской юриспруденции современным содержанием, в ряде случаев кардинальным образом меняющим первоначальное смысловое содержание того или иного термина. Не стал исключением и институт фискалитета2.
На современном этапе фискальная деятельность государства определяется как урегулированная предписаниями государственно-властного характера деловая активность в области государственного управления финансовыми возможностями. Институт фискалитета является наиболее действенным инструментом государственного воздействия на финансовую систему. Вместе с тем в подобном смысловом значении в отечественной истории феномен «фискалитета» рассматривался не всегда . Генезис института фискалитета в контексте политико-правового дискурса российской истории позволяет выделять два основных этапа.
1. Становление фискалитета в качестве инструмента негласного государственного надзора за поведением «государевых людей».
Основной целью внедрения фискалитета в период Петровских реформ была попытка создать эффективную систему противодействия коррупции государственного аппарата выражающейся в сложившейся в
1 Словарь иностранных слов и выражений. - Минск, 1999. - С. 481.
2 Афанасьев М. Н. Клиентелизм и российская государственность: Исследование клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияние на политические институты и деятельность властвующих групп в современной России. - М., 2000. - С. 76-79.
Медушевский А. Н. Утверждение абсолютизма в России. - М., 1994. - С. 248.
3'2012
Пробелы в российском законодательстве
России и ставшей традиционной системе «кормления чиновников» на местах.
Реформирование страны Петром I шло по пути создания в России абсолютной монархии. Для того было недостаточно только изменений в политико-
экономической жизни государства, но и требовались определенные изменения в общественном сознании. Законодательство Петра I выдвинуло новое понятие о государстве, о его взаимоотношениях с подданными. Оно внушало подданным идеи о государственном благе, государственном интересе и пользе, о превосходстве государственного над личным. Фискалитет можно рассматривать как элемент этой государственной идеологии. Своей деятельностью фискалы должны были поддерживать в глазах населения важность охраны государственного интереса, заботы о его попечении, права монарха на вмешательство в любое проявление жизни подданных, если сочтет, что оно затрагивает интересы неограниченной власти, тем самим создавать эффект всепроникающего и карающего «ока» монарха за любое нарушение его интересов.
Вместе с тем, несмотря на то, что в своих доноше-ниях фискалы постоянно подчеркивали государственную важность своей должности и деятельности, писали об охране «государственного интереса», «государственной пользе», выявлении «государственных преступников», значение этих понятий и самой должности фискалов, предназначенной для выражения на практике этих идей, не были до конца ими осознаны.
В этом проявилось традиционное представление о государственной службе, которое было характерно в целом для чиновничества того времени. Служба рассматривалась как средство кормления, как средство нажиться, как источник личных доходов. Система кормления была ликвидирована в середине XVI в., однако в действительности практика кормления от должности чиновничества сохранялась в деятельности административного аппарата XVII-XVIII вв. И фискалы не являлись исключением, ведь в фискалы набирали из того же административного персонала, для выявления злоупотреблений которого они и были созданы.
Должность фискала являлась для чиновников петровской эпохи одной из многих государственных должностей, дающих возможность «кормитца от дел». Вместе с тем она представляла особый интерес, так как позволяла хорошо «питаться» за счет службы. Фискалы не получали за свою службу жалованье, а им выдавалось вознаграждение из полученных штрафных денег виновных. Получение вознаграждения было поставлено в зависимость от личной деятельности фискала, стимулировало ее, а, возможно, давало повод для злоупотреблений.
Представления о службе как о средстве кормления взяли верх над новыми для общества, абстрактными идеями Петра I о попечении о благе государства, необходимости бескорыстного служения ему, превосходстве государственных интересов над личными. Во многом активная деятельность фискалов была подчинена лишь одной цели: стремлению обогатиться за счет службы. Сохранению традиционных представлений о власти в среде фискалов способствовало и то, что фискалы были людьми в основном среднего и пожилого возраста, со своими уже давно сложившимися представлениями и ценностными установками.
Должность фискала в том виде, в каком она была создана Петром I - сочетание тайного надзора и доносительства - оказалась благоприятной почвой для личного обогащения на службе и, как его следствие,
злоупотреблений. Она позволяла хорошо «кормитца от дел» под видом выполнения своих служебных обя-занностей4. Своими злоупотреблениями фискалы вызывали недовольство в обществе. Представители самых различных слоев стали подавать на них в Сенат и царю челобитные5.
Возможность злоупотреблений фискалами была заложена в самой «фискальской должности». Она отличалась своей неразработанностью, ибо обязанности фискалов не были четко определены в законодательстве. На практике это приводило как к разнообразному пониманию фискалами своих функций, они стали вмешиваться в самые различные дела, так и к тому, что фискалы стали сознательно использовать эту недоработку петровских законов в своих корыстных целях, чем и вызвали отрицательную реакцию общества.
Особую неприязнь к фискалам вызывало то обстоятельство, что они первоначально не несли никакой ответственности за свои ложные доносы. Это шло вразрез и с существовавшей тогда судебной практикой, и с представлениями людей о правосудии. В XVI-XVII вв. ложный донос был наказуемым. Что касается фискалов, то первый указ об их должности не установил наказания за лжедоносительство, предоставив фискалам полную свободу и бесконтрольность в действиях. Тем самым им была дана большая власть, которой они и воспользовались на практике.
Практика подачи ложных доносов фискалами привела к тому, что в обществе к ним стали относиться с большим недоверием. Современники стали называть фискалов «плутами» и «ябедниками», а за самим словом "фискал" на долгое время закрепилось презрительное, оскорбительное значение. В сознании людей закрепилась оценка деятельности фискалов как лже-доносчиков.
Однако, несмотря на то недовольство, вызванное деятельностью фискалов в населении, и на то, что всеми было признано, что чин фискала «тяжел и ненавидим», представители различных сословий шли в фискалы или подавали им свои доношения о замеченных злоупотреблениях властей.
Анализ различных доношений со стороны посадских людей, крестьян, военных людей, купцов, даже чиновников позволяет предположить, что в большинстве случаев авторы этих доношений обращались к фискалам, когда преступления против государственной казны и злоупотребления должностных лиц затрагивали их личные интересы. Фискалитет воспринимался обществом как своеобразная апелляционная инстанция, куда можно было подавать жалобы на государственные учреждения и их чиновников и найти защиту от самоуправства и притеснений властей. Произошло своего рода возвращение к старой практике Московского государства на новом уровне. В XVI-XVII вв. население обращалось с челобитными и жалобами на власти или прямо к царю, или в приказы (Челобитный, Приказ тайных дел). Институт фискалов при Петре Великом воспринимался с тех же позиций и стал своеобразным промежуточным звеном между монархом и его подданными.
4 См.: Демидова Н. Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. - М., 1987. - С. 142.
5 Ерошкин Н. П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800-1861). - М., 1985; Зайончковский П. А. Правительственный аппарат самодержавной России. - М., 1976. -С. 11; Милюков П. Н. Очерки по истории русской культуры. Т. 3. -М., 1995. - С. 69-72, 77-85.
2. Приобретение фискалитетом значения правового института, предназначенного обеспечивать интересы государства.
В качестве правового института фискалитет складывается в период образования в России министерской системы и выделения финансово-экономической функции в самостоятельное направление государственной деятельности. В подобном качестве институт фискальной деятельности государства сохранился (естественно претерпев существенные содержательные изменения) вплоть до настоящего времени.
В современный период фискальная политика государства включает прямые и косвенные финансовые методы государственного воздействия на экономику. К прямым методам относятся способы бюджетного регулирования. За счет государственного бюджета (фиска) финансируются:
а) затраты на расширенное воспроизводство;
б) непроизводительные расходы государства;
в) развитие инфраструктуры, научных исследований и т. п .;
г) проведение структурной политики;
д) расходы на оборону и военное строительство и др.
С помощью косвенных методов оказывается воздействие на финансовые возможности производителей товаров и на размеры потребительского спроса. Важную роль здесь играет система налогообложения. Изменяя ставки, налогов на различные виды доходов, предоставляя налоговые льготы, снижая необлагаемый минимум доходов и т. п., государство стремится добиться возможно более устойчивых темпов экономического роста и избежать резких взлетов и падений производства.
В зависимости от характера использования прямых и косвенных методов различают два вида фискальной политики государства: дискреционную, недискреционную (автоматических стабилизаторов). Проанализируем их подробнее.
Дискреционная (лат. сНэсгесю - действующий по своему усмотрению) политика означает следующее. Государство сознательно регулирует свои расходы и налогообложение в целях улучшения экономического положения страны. При этом правительство учитывает следующие, проверенные на практике функциональные зависимости между переменными величинами.
Первая зависимость: рост государственных расходов увеличивает совокупный спрос (потребление и инвестиции). Вследствие этого возрастает выпуск продукции и занятость трудоспособного населения.
Другая функциональная зависимость показывает, что увеличение суммы налогов уменьшает личный располагаемый доход домашних хозяйств. В этом случае сокращаются спрос и объем выпуска продукции и занятость рабочей силы. И наоборот: снижение налогов ведет к возрастанию покупательских расходов, выпуска продукции и занятости.
Указанные функциональные зависимости используются в дискреционной политике для воздействия на экономический цикл. Разумеется, эта политика различается на разных фазах цикла. Например, при кризисе проводится политика экономического роста. Для увеличения объема ВНП расширяются государственные расходы, снижаются налоги, причем повышение расходов сочетается с уменьшением налогов. Итогом является уменьшение спада производства.
Когда происходит инфляционный рост производства (подъем, вызванный избыточным спросом), то прави-
тельство проводит политику сдерживания деловой активности - сокращает государственные расходы, увеличивает налоги. В результате снижается совокупный спрос и соответственно уменьшается объем ВНП.
Политика автоматических (встроенных) стабилизаторов - экономических механизмов, который без содействия государства устраняет неблагоприятное положение на разных фазах делового цикла. Основными встроенными стабилизаторами являются налоговые поступления и социальные выплаты.
На фазе подъема, естественно, растут доходы фирм и населения. Но при прогрессивном налогообложении еще быстрее увеличиваются суммы налогов. В этот период сокращается безработица, улучшается благосостояние малообеспеченных семей. Стало быть, уменьшаются выплаты пособий по безработице и иные социальные расходы государства. Заодно снижается совокупный спрос, а это сдерживает экономический рост. На фазе кризиса налоговые поступления автоматически уменьшаются, а тем самым сокращается сумма изъятий из доходов фирм и домашних хозяйств. Одновременно возрастают выплаты социального характера, в том числе пособия по безработице. Значит, увеличивается покупательная способность населения, что помогает преодолеть спад экономики.
Из сказанного видно, какое большое место занимает налогообложение в финансовом регулировании экономических процессов. В связи с этим фискальная политика государства направлена на совершенствование налогового законодательства и администрирования налогов и других обязательных сборов и платежей. Наиболее важными направлениями государственно-правового регулирования в сфере фискальной деятельности современной России является регулирование в сфере налоговой и таможенной деятельности государства.
Список источников:
Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность: исследование клиентарных отношений, их роли в эволюции и упадке прошлых форм российской государственности, их влияние на политические институты и деятельность вмествующих групп в современной России. - М., 2000.
Ерошин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800 - 1861). - М., 1985.
Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. Т. 3. - М., 1995.
Административное право. 2-изд./Под общ.ред. Глущенко П.П.. - СПб.: Питер, 2011.
Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. У. 4-е изд. - М.: Норма, 2009.
Literature list:
1. Afanasyev M. N. Kliyentelizm and Russian statehood: research of the kliyentarny relations, their roles in evolution and decline of last forms of the Russian statehood, their influence on political institutes and activity of vmest-vuyushchy groups in modern Russia. - M, 2000.
2. Eroshin N. P. Local public institutions of prereform Russia (1800-1861). - M, 1985.
3. Milyukov P. N. Sketches on stories of Russian culture. T. 3. - M, 1995.
4. Administrative law. 2-izd./under общ.ред. Glushchen-ko P.P. - SPb.: St. Petersburg, 2011.
5. Rossinsky B. Century, Starilov Yu.N. Administrative law. At. 4th prod. - M: Norm, 2009.
