CC BY
274
3. Берталанфи Л. фон. Общая теория систем - критический обзор // Исследования по общей теории систем: Сборник переводов. Общ. ред. и вст. ст. В. Н. Садовского и Э. Г. Юдина. М.: Прогресс, 1969. С.31
4. Там же С.27
5. Винер Н. Кибернетика и общество. Перевод Е. Г. Панфилова. Общ.ред. Э.Я.Кольмана. -М.: Изд. иностранной литературы, 1958. С.30
6. Берталанфи Л. фон. Общая теория систем - критический обзор // Исследования по общей теории систем: Сборник переводов. Общ. ред. и вст. ст. В. Н. Садовского и Э. Г. Юдина. М.: Прогресс, 1969 С.32
7. Там же С.25
8. Там же С.23
9. Там же С.32
10. Там же С.27
УДК 342, Р691
ЗНАЧЕНИЕ ТЕОРИИ ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННО- УПРАВЛЕНЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В АНАЛИЗЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ.
В. Н. Коновалов, д. ф. н., профессор, зав. кафедрой конфликтологии Тел. (918) 553 6631, e-mail: [email protected] В. Б. Романенко, к. ю. н., доцент, докторант кафедры теории и истории государства и права Тел.:(918) 555 4344, e-mail:: [email protected] Южный федеральный университет http://www.sfedu.ru
Within the framework of the theory of making state-management decisions the normative (prescriptive) and the behavioral (descriptive) approache are considered. These approaches may be applied in the study of the theory and practice of separation of powers in the modern state.
В рамках теории принятия государственно- управленческих решений рассмотрены нормативный (прескриптивный) и поведенческий (дескриптивный) подходы, которые могут быть применимы в исследовании теории и практики разделения властей в современном государстве.
Ключевые слова: теория принятия политических решений, разделение властей, нормативный (прескриптивный), подход, поведенческий (дескриптивный) подход.
Keywords: theory of political decision-making, separation of powers, the normative (prescriptive) approach, behavioral (descriptive) approach.
Целью данной работы является анализ теории принятия государственных решений, позволяющий в зависимости от характера практических или научных задач использовать нормативный (прескриптивный), и поведенческий (дескриптивный) подходы для исследовании теории и практики разделения властей.
Вторая половина XX века уже ознаменовалась появлением самостоятельной отрасли знания на стыке политической науки, государственного управления, исследующий политикоуправленческий процесс с точки зрения принятия политических (государственных) решений.
В предметное поле политико-управленческих наук вовлекаются многие ученые из других направлений: политологи, экономисты, психологи, правоведы и др.
Центральным звеном в комплексе политико-управленческого знания является теория принятия государственных (политических) решений.
Представляется, что в данном определении теория принятия политических решений имеет как фундаментальный (принятие решений в механизме власти и управления), так и прикладной аспекты (сравнительные исследования публичной политики и государственного управления).
Теория принятия государственных решений работает на объяснении структурного состава и механизма соответствующих центров принятия решений в законодательной, исполнительной или судебной сферах (фундаментальная теория), а также на теоретическую разработку конкретных административных и контролирующих технологий (прикладная область), обходящих те или иные «рифы» формальных регламентов и неформальных процедур.
Сторонники нормативного подхода исходят из того, что человек обладает весьма высокими адаптивными возможностями к внешней среде и потому, в принципе, способен объективно отображать складывающуюся ситуацию, а, следовательно, и рационально выделять в ней касающиеся его проблемы, точно диагностировать их и рассчитывать принимаемые решения.
В рамках нормативного подхода принятие решений выступает как совокупность рационально обусловленных технологий и процедур, составляющих некую идеальную модель, выступающая для данного типа универсальным эталоном. Среди сторонников нормативного подхода немало специалистов математиков - экономистов (конституционная экономика, теория общественного выбора), а также юристов, занимающихся проблемами административных и законодательных норм и процедур. Главным предметом исследования становятся так называемые «задачи выбора», связанные с построением формальных алгоритмов и оптимизацией акта принятия решения. Например, принятие бюджетного решения в парламенте формулируется как многокритериальная задача группового выбора с разработкой матрицы предпочтений. Если четко определены критерии эффективности бюджета и построена иерархия преференций, то выявление и выбор оптимального варианта решения сводятся к совокупности математических операций и процедур обработки информации.
В ином нормативном ракурсе - юридическом - принятие верного бюджетного решения состоит в неукоснительном соблюдении норм Конституции РФ, федерального законодательства, Бюджетного кодекса РФ, а также регламентов Государственной думы и Совета Федерации, что предполагает выполнение заданных законом сроков, этапов и процедур (например, проведение четырех чтений по бюджету в нижней палате).
Такой подход тяготеет к формально-юридической трактовке принятия государственных решений, нередко предопределяя его рассмотрение в качестве простого акта (момента) выбора цели, отдельного компонента проектирования государственной политики, существующего наряду с другими компонентами деятельности властей.
Другой подход, который обозначается как поведенческий (дескриптивный) и опирается на принципы описания и объяснения не только «видимых» формальных норм и официальных процедур, но и «теневых» механизмов и неформальных правил игры. Подобный способ исследований государственных решений используется психологами, управленцами, политологами и социологами. В дескриптивном подходе применяются не только количественные методы обработки данных, но и качественные методы их сбора, и в особенности метод «изучения случая или прецедента» (case study) в политико-управленческой практике.
Как считают отечественные специалисты, к модельным теориям, сложившимся на методологической базе нормативного подхода, можно отнести концепцию ограниченной рациональности (Г. Саймон и др.), сетевую концепцию ( Р. Родес, Д. Ноук, П. Ричардсон, X. Хекло и др.) концепции динамического цикла (Дж. Андерсон, Б. Дженкинс и др.) и организационного институционализма (Дж. Марч, Дж. Олсен и др.), а также взгляды специалистов в области административного права, сводящих весь процесс принятия решений к регламентированной деятельности государственных учреждений и чиновников, действующих в рамках своих ролевых обязанностей. Дескриптивное направление объединяет бихевиоралистскую модель (Г. Лассуэлл, Д. Лернер и др.), модель всеобщей рациональности (К. Эрроу, Э. Даунс и др.), инкременталистскую модель (Ч. Линдблом, И. Дрор и др.), концепции групповой репрезентации (Р. Даль, Ф. Шмиттер и др.) и ряд других [1].
Рассмотрим подробнее некоторые теоретико-методологические подходы, которые могут быть использованы в анализе системы разделения властей в современном государстве.
Конечно, в исследованиях, имеющих отношения к определенным государственным акторам, имеет место комплексный подход, когда целесообразно применять нормативно (прескриптивно) просчитанные цели и процедуры и технологии, отвечающие принципам поведенческого (дескриптивного) подхода. Это связано с тем, что субъекты государственной власти решают самые
разнородные задачи и используют в своей деятельности как количественные, так и качественные методики.
Модель «всеобщей рациональности» (comprehensive rationality), которая связана с экономическим подходом к политике и моделью рационального выбора. Существует множество версий самой модели рационального выбора: «общественный выбор» (public choice), «социальный выбор» (social choice), «коллективный выбор» (collective choice), «теория игр» (game theory), «рациональный актор» (rational actor) и т. д. Роль и влияние данного подхода на развитие социальных наук оказались весьма существенными, распространившись вначале на военную и политическую науки, а затем уже на социологию и юридические науки. В числе классиков этого теоретико-методологического подхода оказалось несколько Нобелевских лауреатов: Кеннет Эрроу, Джеймс Бьюкенен, Гэрри Беккер.
Теория рационального выбора отличается тем, что применяет установочную модель к изучению механизмов взаимодействия различных ветвей власти, рассматривая такие политические институты как президент, парламент и суд не в отрыве друг от друга, а, наоборот, во взаимосвязи. Такой подход получил особенное распространение в 1990-е гг., когда американские исследователи уделили значительное внимание созданию моделей, обеспечивающих взаимодействие Президента, Конгресса и судебных органов США [2]. Поскольку в современной демократической системе высшей формой власти, решения которой обязательны к исполнению остальными властными институтами, является суд, теория рационального выбора делает основной упор на исследование взаимодействия судебных органов с органами исполнительной и законодательной власти, в особенности - на взаимодействие судов с избираемыми чиновниками, поскольку у последних есть возможность влияния на решения суда с помощью законодательных рычагов, в частности - законодательной отмены решений, принятых судебными органами [3].
При этом, реальные полномочия и влияние судебных органов на принятие политических решений повышается в кризисные периоды, характеризующиеся противоречиями между президентом и законодательными органами власти. Тогда судебные органы превращаются в единственного арбитра, способного урегулировать отношения между президентом и парламентом.
Относительно новым и перспективным направлением теории рационального выбора является конституционная экономика. В конституционной экономике при решении экономических вопросов важно учитывать значимость принципа разделения властей.
Перейдем к анализу модели политико-управленческих сетей (policy networks) и сетевого подхода (network approach), которые сложились относительно недавно в сравнении c другими методологическими подходами классического типа. Сегодня «общество более не контролируется исключительно централизованными структурами, прежде всего государством; инструменты контроля рассеяны: материальные ресурсы и информация разделены между множеством разнообразных акторов. Координация этих акторов более не является результатом «централизованного руководства», а возникает в процессе целенаправленного взаимодействия множества индивидуальных акторов» [4].
В 1970 - 1980-е годы сетевой подход получил свое развитие в различных направлениях анализа политических институтов и процессов. В их числе концепции политико-управленческих «сетей» Д. Ноука, «сообществ» Дж. Ричардсона, «потоков» Дж. Кингдона, «подсистем» П. Са-батьера и другие.
Существует большой спектр типологий политико-управленческих сетей, из которого необходимо вычленить наиболее соответствующие целям настоящего исследования. С этой точки зрения интересна схема английских исследователей Дэйва Марша и Рода Родеса, которые выделяют два главных полюса типологизации политических сетей: «политико-управленческие сообщества» и «проблемные сети» [5].
Р. Родес, например, анализируя современную политику и государственное управление в Великобритании, подчеркивает, что за последние двадцать лет политическая система здесь уже не может выразить то, чем ранее характеризовалась так называемая «вестминстерская модель» разделения властей, которая базировалась на сильном правительстве, парламентской суверенности, «оппозиции Ее Королевского Величества» и министерской ответственности. Скорее, британская политическая система лучше описывается как дифференцированная полития, которая характеризуется взаимозависимостью, сегментированной исполнительной властью, самоуправляемыми политическими сетями и снижением роли государства [6].
Анализ политико-управленческих сетей демонстрирует эвристические возможности сетевого подхода для исследования структуры выработки современной политики и ее осуществления в различных органах государственной власти и уровнях государственного управления.
Организационно-институциональный подход к анализу разделения властей включает разноплановые дисциплинарные и теоретические основы, заложенные социологами, политологами и юристами.
Институциональный анализ с позиции автономии государства указывает на значимость роли социальной среды, других внешних факторов и, главное, особенностей социальных интересов и идей различных политических акторов, что в целом может инициировать появление новых институций.
Организационно-институциональная модель позволяет анализировать механизм взаимодействия различных субъектов государственной власти в измерении функционирующих норм и традиций, форм и регламентов, процедур и операций, что составляет весьма существенный компонент концептуализации сложного комплекса сдержек и противовесов, действующий в институте разделения властей.
Подведем итоги. Во-первых, принятые в политико-управленческих науках и примененные к анализу теории и практики разделения властей различных концептуальных подходов, рассматривались по следующим параметрам: дисциплинарные истоки; отношение агентов и структур; содержание ориентиров и регулятивов; роль способов функционирования системы государственных органов.
Такие методологические подходы, как ограниченная рациональность, сетевые структуры, организационный институционализм тяготеют к доминированию целостных государственных структур над отдельными субъектами государственной власти, тогда как в отношении поведенческого (дескриптивного) подхода, инкрементализма, рационального выбора отмечается преобладающая роль субъектов, акторов или ветвей государственной власти. Во-вторых, намечаются некие линии соединения и интеграции отдельных идей из различных методологических подходов. В - третьих, на сегодняшний день отсутствует целостная теория разделения властей, отражающая разные грани этого комплексного феномена, в том числе объясняющая специфику трансформации механизма современного государства, становления нетрадиционных, постклас-сических ветвей власти.
В - четвертых, проведенный анализ данных методологий показывает эвристические возможности каждой из них для исследования теории и практики осуществления государственной власти и изучения особенностей реализации разделения властей, обусловленных современными политико-юридическими проблемами.
Авторы считают, что в данной работе новым является привлечение и использование концептуальных моделей, принципов и методов теории принятия государственно- управленческих решений в анализе разделения властей в современном государстве. Это означает, во-первых, выведение исследования, - по крайней мере, на определенных его этапах, - на такой уровень обобщения, когда каждая из выделяемых характеристик субъектов власти и его функций приобретает категориальный характер, а, во-вторых, в своей совокупности они представляют феномен государственной власти как универсальный способ реализации государственной политики и политико-управленческого процесса.
Литература
1.См. Соловьев. Принятие государственных решений. С.18-19
2.См.: Eskridge W. N. Reneging on history? Playing the Court / Congress/ President civil rights game // California Law Review. 1991. Vol. 79. P. 697 - 722; Kiewiet D.R., McCubbins M.D. The Logic of delegation. Chicago. Chicago University Press. 1991; McCarty N.M., Poole K.T. Veto power and legislation: An empirical analysis of executive and legislative bar-gaining from 1961 to 1986 // Journal of Law, Economics, and Organization. 1995 Vol. 11. P 282-312.
3.Eskridge W. N. Reneging on history? Playing the Court / Congress/ President civil rights game // California Law Review. 1991. Vol. 79. P. 697 - 722.
4.Blatter J. Beyond Hierarchies and Networks: Institutional Logics and Change in Transboundary Spaces // Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions. Vol. 16, № 4, 2003. P. 203
5.См.: Marsh D., RhodesR. Policy Networks in British Government. Oxford, 1992.
6.Rhodes R. Understanding Governance.Policy Network, Governance , Reflexivity and Accontabilility. Buckiingham, Philadelphia: Open University Press,1997.
