CC BY
761
О.В. ЯЦЕНКО
ЗНАЧЕНИЕ СТАДИЙ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА
В статье рассматриваются стадии законодательного процесса. Анализируются различные подходы российских правоведов к пониманию стадий
законодательного процесса. Основное внимание в работе автор уделяет стадиям правотворчества в Российской Федерации.
Стадии, правотворчество, конституционные отношения, правовой акт, парламент, закон, законопроект, законодатель, нормативно-правовой акт.
Законодательный процесс обычно подразделяется на несколько основных стадий, но прежде чем рассмотреть их, необходимо определить круг субъектов, наделенных правом участвовать в законодательном процессе.
В связи с тем, что в каждой стадии законодательного процесса участие принимают различные субъекты, стадии рассматриваемого процесса и виды субъектов тесно взаимосвязаны. Так, в зарубежном государственном праве субъектами права законодательной инициативы выступают депутаты парламента, комитеты палат, глава государства, правительство и центральные исполнительные ведомства. В некоторых странах (Италия, Швейцария, США и др.) существует институт народной инициативы, однако на практике применяется он достаточно редко. Институт народной инициативы возлагает на парламент обязанность рассмотреть законопроект, за принятие которого выступило установленное число избирателей [1].
В странах с парламентарным режимом осуществление законодательной инициативы практически полностью сосредоточено в руках правительства, хотя в юридическом смысле ею, в первую очередь, наделены депутаты. Однако практика показывает, что только правительством вносятся законопроекты, депутаты же вносят законопредложения. В президентских республиках право вносить законопроекты формально распределено между парламентскими комитетами и депутатами. Однако все же основным источником, наделенным правом внесения законо-предложений, выступает президентская власть. Общая закономерность, свойственная зарубежным странам, заключается в том, что деятельность парламента осуществляется в соответствии с законодательной программой, разработанной правительством.
В зависимости от того, кто выступает субъектом законодательной инициативы, законопроекты принято подразделять на депутатские и правительственные. Если отдельный депутат от своего собственного имени выступает с законодательной инициативой, то проект имеет минимальное количество шансов стать законом. Шансы у него появляются только тогда, когда он получает поддержку правительства.
В зависимости от содержания законопроекты принято подразделять на следующие виды:
- публичные, которыми устанавливаются общие правила и нормы поведения;
- финансовые, связанные с регулированием финансовых вопросов (ассигнования, налоги, займы и др.);
- частные, касающиеся конкретных физических или юридических лиц. Такие законопроекты носят административный характер.
Вопрос о стадиях законодательного процесса представляет как научный, так и практический интерес. Анализ действующего законодательства, регламентирующего законодательный процесс и дальнейшее его усовершенствование, в немалой степени зависит от правильного теоретического решения данного вопроса.
Сегодня в юридической литературе нет единой точки зрения по указанному вопросу, большинство авторов придерживаются мнения, что законодательный процесс составляют следующие стадии:
- законодательная инициатива (внесение проекта
закона);
- обсуждение законопроекта;
- принятие закона;
- опубликование закона.
Академик И.Н. Сенякин, например, выделяет в законодательном процессе четыре основные стадии: «законодательную инициативу; обсуждение законопроекта; принятие закона и его обнародование».
Некоторые ученые считают еще одной стадией законодательного процесса подготовку проекта закона.
Советский ученый-правовед Ю.А. Тихомиров считает, что «следует выделять шесть стадий законодательного процесса: прогнозирование и планирование законодательства; внесение предложений об изменении закона; разработка концепций закона и подготовка законопроекта; специальное и общественное обсуждение проекта закона; рассмотрение и принятие закона; опубликование закона и вступление его в силу» [2].
Причем данные пять основных стадий предваряет «предзаконодательный процесс», а число стадий самого процесса варьируется в зависимости от характера принимаемого закона или позиции, которой придерживается каждая из палат Федерального Собрания и Президент Российской Федерации касаемо этого закона. Вновь появляющиеся стадии называют дополнительными. Таким образом, среди стадий законодательного процесса выделяют основные и дополнительные стадии.
Стоит заметить, что некоторые правоведы понимают правотворчество с двух точек зрения: с одной стороны - в собственном смысле этого слова, с другой - используют такое многоаспектное определение, как «правообразование», под которым понимают «процесс формирования воли государства, включающий в себя научный анализ, оценку действительности, выработку взглядов и концепций о будущем правовом регулировании, максимальный учет предложений и замечаний партий, общественных движений, определенных граждан и их объединений,
специалистов, практиков и ученых, общественного мнения, сформулированного средствами массовой информации, в научной литературе, публичных выступлениях, докладных записках, письмах и т.д.» [2]. Правотворчество же представляет собой форму государственной деятельности, охватывающую деятельность политических органов и организаций, направленную на создание и закрепление новых норм права, а также на их дальнейшее совершенствование.
Таким образом, процесс правотворчества, исходя из данной позиции, состоит из двух этапов, которые, в свою очередь, складываются из определенных стадий [2].
Первый этап правотворческого процесса представляет собой предварительное формирование воли государства, т.е. подготовку законопроекта. Его составляют следующие стадии: 1) принятие решения о подготовке проекта закона; 2) предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта закона; 3) подготовка первоначального текста проекта; 4) предварительное обсуждение проекта, и, наконец, 5) окончательная обработка и редактирование проекта.
Второй этап представляет собой возведение сформированной на первом этапе воли государства в закон. Он состоит из следующих стадий: 1) внесение проекта в официальном порядке в соответствующий правотворческий орган; 2) включение в повестку дня заседания правотворческого органа вопроса о рассмотрении проекта; 3) обсуждение и официальное принятие проекта; 4) официальное оглашение принятого нормативно-правового акта.
Нельзя не привести в данной статье и точку зрения доктора юридических наук Д. А. Ковачева [3], чье представление о стадиях законодательного процесса строится на понимании стадий законодательного процесса как «совокупности действий и отношений, объединенных единой целью, реализуемой действиями высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть». Он выделяет три основные стадии законодательного процесса, к коим относит: 1) включение законопроекта высшим представительным органом в повестку дня; 2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона.
Приведенные выше точки зрения различных ученых-правоведов говорят о том, что, определяя количество и содержание стадий законодательного процесса, авторы исходят не только из различий в понимании процесса правотворчества, но и из различных понятий самой стадии такого процесса.
Рассмотрим более подробно отдельные точки зрения по этому вопросу [2].
Выделяя стадию прогнозирования и планирования законодательства, Ю.А. Тихомиров утверждает, что «выделение данной стадии способствует более углубленному анализу социальных процессов и выработке научно обоснованных оценок полезности тех или иных вариантов законодательных актов, предотвращает формальный подход к принятию законов, гарантирует реальные и эффективное действие законодательных актов» [4]. С его точки зрения
«роль указанной стадии заключается в формировании научных основ и выявлении социальных проблем и задач, требующих законодательного разрешения, подготовка и обоснование вариантов законов и их возможных последствий, отбор предмета законов и определение порядка их разработки» [2].
Однако несмотря на то, что Ю.А. Тихомиров полагает выделение данной стадии необходимым, он в то же время обращает внимание на возникновение ряда проблем и трудностей, связанных с расширением рамок законодательного процесса за счет выделения данной стадии, указывая на кратковременный процесс «движения» уже готового проекта закона.
На данной стадии особое значение придается сбору и использованию информации, позволяющей в полном объеме оценить состояние и тенденции развития возможных объектов, регулируемых законода-тельством. Такими объектами выступают и научно-техническая, и правовая, и экономическая, и социально-политическая информация. Прогнозирование законодательства должно опираться на общее состояние социально-экономического развития страны, так как, оценив состояние и тенденции развития жизни общества и государства, возможно будет выявить и сферы законодательного воздействия.
Можно согласиться с тем, что планирование позволяет более организованно и целенаправленно развивать законодательство, помогает выделить главные направления в этой работе и сосредоточить на них усилия, лучше распределить нагрузку между правоподготовительными учреждениями, обеспечить контроль общественности за законопроектными работами, но, на наш взгляд, и планирование, и прогнозирование относятся скорее к деятельности, предшествующей непосредственно законодательному процессу, но не являются его стадией. Третьей стадией Ю.А. Тихомиров называет разработку концепции закона и подготовку законопроекта, но следует заметить, что данная стадия скорее должна предшествовать стадии внесения предложения об изменении закона, так как для последней необходима определенная основа, которой и должна служить разработка концепции и подготовка законопроекта. Четвертая стадия, согласно Ю.А. Тихомирову, - стадия специального и общественного обсуждения проекта закона, по сути, также входит в деятельность по подготовке проекта закона, следовательно, выделение ее нецелесообразно и является дроблением одной стадии.
Следующая позиция, которую хотелось бы рассмотреть подробнее, - это точка зрения профессора A.C. Пиголкина [5]. По его мнению, правотворчество складывается из двух этапов.
Первый этап начинается с принятием решения о подготовке проекта закона, которое воплощается путем утверждения плана подготовительных работ. Далее, с его точки зрения, следуют предварительные работы, которые предшествуют процедуре составления текста законопроекта. Следующей стадией, которую выделяет Пиголкин, является подготовка первоначального текста законопроекта, затем идёт стадия его предварительного обсуждения. После того как будут учтены все заключения и предложения по
проекту, он подлежит окончательной обработке и редактированию.
Затем наступает второй этап правотворческого процесса, на котором работу над законопроектом осуществляет сам правотворческий орган, тем самым придавая ей официальный статус. Указанный этап, представляющий собой возведение воли государства в закон, открывает стадия официального внесения проекта закона в соответствующий орган, осуществляющий правотворческую деятельность. Следующей стадией является внесение в повестку дня заседания правотворческого органа вопроса о рассмотрении законопроекта, которая предваряет обсуждение и официальное принятие проекта. В качестве заключительной стадии A.C. Пиголкин выделяет официальное оглашение принятого нормативно-правового акта.
Таким образом, правотворчество представляет собой сложный и многоуровневый процесс, отождествляемый с процессом законодательным [3].
Кандидат юридических наук, преподаватель кафедры гражданского права и процесса Нижегородской академии МВД России М.П. Пронина определяет стадии законодательного процесса как «совокупность действий и отношений, объединенных единой целью, реализуемой действиями высшего представительного органа, обладающего исключительным правом осуществлять законодательную власть» [5]. При этом она полагает, что в корне неверно выделять в качестве стадии законодательного процесса внесение проекта закона в законодательный орган, поскольку совершение такого действия еще не говорит о том, что возник рассматриваемый в настоящей работе процесс [2]. Чтобы он возник, необходимо включение рассмотрения законопроекта в повестку дня заседания представительного органа.
Также из законодательного процесса ею исключается стадия официального опубликования закона, поскольку, по ее мнению, она никак не связана ни с одним из действие, направленных на создание законов и осуществляемых законодательными учреждениями. Таким образом, указанная стадия не представляет собой действия, которое могло бы вызвать отказ в утверждении принятого закона, возвращение его для нового рассмотрения высшим представительным органом или просто отсрочку вступления такого акта в законную силу.
Сходную позицию высказывает и ученый Д.А.Ко-вачев, который полагает, что в законодательном процессе необходимо выделять три основные стадии, к которым относит: 1) включение проекта закона в повестку дня заседания высшего представительного органа; 2) обсуждение такого законопроекта; 3) его принятие.
Наиболее острые дискуссии возникают по поводу включения или невключения в законодательный процесс стадии опубликования нормативного акта. Как говорилось выше, Д.А. Ковачев полагает, что официальное опубликование закона стадией указанного процесса не является. В свою очередь, A.C. Пиголкин, наоборот, полагает указанную процедуру необходимым компонентом законодательного процесса, поскольку она непосредственно связана с нормотвор-
чеством [6]. Этой же точки зрения придерживался и А.Ф. Шабанов, который остро критиковал утверждение Д.А. Ковачева о том, что «что опубликование не входит в законодательный процесс». Он считал, что без данной процедуры закон не вступит в законную силу, и, как следствие, сам законодательный процесс не получит своего логического завершения.
Изучив и проанализировав различные существующие в теории права точки зрения по вопросу определения и структурирования стадий законодательного процесса, мы приходим к выводу, что все они строятся на полярно противоположных представлениях о его сущностной характеристике и содержании. Тем не менее стоит отметить, что в каждом государстве законодательные процессы имеют свою специфику. Особенности законодательного процесса в России дают возможность дифференцировать его на отдельные стадии, многие из которых отсутствуют в структуре законодательного процесса той или иной страны.
Учитывая рассмотренные выше точки зрения и особенности законодательного процесса России, предлагаем выделить в нем следующие стадии: 1) внесение законопроекта в Государственную Думу; 2) рассмотрение проекта и принятие закона; 3) его обнародование.
Комментируя нашу позицию, необходимо отметить, что ее основой стала наиболее распространенная точка зрения, согласно которой в законодательном процессе России выделяют четыре стадии.
Выбор указанных стадий не случаен. Во-первых, с нашей точки зрения, более верно и логично будет называть первую стадию не просто «законодательной инициативой», а именно «внесением законопроекта в законодательный орган», поскольку такое название в большей степени отражает сущность указанной стадии. Термин «законодательная инициатива» отражает лишь часть процесса внесения законопроекта, который на данной стадии еще и проверяется на соответствие определенным требованиям и регистрируется в соответствующем порядке, а также подготавливается для рассмотрения в Государственной Думе. Во-вторых, вторая стадия, именуемая чаще всего стадией рассмотрения законопроекта, также включает в себя не только рассмотрение законопроекта, но и его подготовку к рассмотрению. К тому же, на наш взгляд, процессы рассмотрения и принятия закона настолько тесно взаимосвязаны, что дифференцировать их на две разные стадии нецелесообразно, так как законодательный процесс лишается своей логичности и четкости. И наконец, третья стадия, чаще именуемая стадией опубликования закона, должна, на наш взгляд, называться стадией обнародования закона, т.к. в ст. 107 Конституции Российской Федерации прямо указано, что закон направляется для подписания и обнародования [7]. Опубликование же является лишь способом обнародования, посредством которого закон доводится до сведения населения страны. Следует отметить, что данная стадия в доктрине и конституционном праве получила название «промульгации» (от лат. ргошы^асю - обнародование, объявление), однако Конституция Российской Федерации указанный термин не использует [2].
В целом же российская правовая доктрина, основанная на строгом разделении властей, относит законотворческую деятельность к исключительной компетенции представительных органов власти.
Таким образом, под законодательным процессом мы будем понимать исключительно процесс создания законов обеими палатами Федерального Собрания Российской Федерации. Деятельность других органов и должностных лиц по изданию нормативно-правовых актов, например Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и т.д., является нормотворчеством и не включается в законодательный процесс.
Автор приходит к выводу, что законодательный процесс является частью общего процесса правотворчества, отражающей его общие свойства. Для законодательного процесса характерна четкая юридическая регламентация. Законодательный процесс -это процесс создания законов законодательными органами, обычно закрепленный в Конституции и регламентах соответствующих представительных органов, состоящий из нескольких стадий: внесение законопроекта в Государственную Думу; рассмотрение законопроекта и принятие закона; обнародование закона.
ЛИТЕРАТУРА 1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации /М.В. Баглай. - М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА. - М., 2012.
2. Матузов Н.И., Малько A.B. Теория государства и права/ Н.И. Матузов, A.B. Малько. - М.: Изд. дом «Дело» РАНХиГС, 2014.
3. Пронина М.П. Эволюция законодательного процесса на пути к правовой модернизации российского государства/ М.П. Пронина // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. - 2014. - № 1 (25).
4. Власенко H.A., Исаков В.Б., Кузнецов C.B. Законодательная техника: научно-практическое пособие / H.A. Власенко, В.Б. Исаков, C.B. Кузнецов. - М.: Городец, 2013.
5. Козлова Е.И., Кутафин O.E. Конституционное право России: учебник. 5-е изд., перераб. и доп./ Е.И. Козлова, O.E. Кутафин. - М.: Проспект, 2013.
6. Багмет A.M., Бычкова Е.И. Конституционное право: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция»/ A.M. Багмет, Е.И. Бычкова. - М.: Юнити-Дана, 2015.
7. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993, с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ)// Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.
