CC BY
384
Боннер А. Т. Граждансий процессуальный кодекс РФ: проблемы применения. М., 2005.
Жуйков В. М. Судебная реформа: проблемы доступа к правосудию. М., 2006.
Никитин С. В. Судебное оспаривание нормативных правовых актов // АПК и ГПК 2002 г.: сравнительный анализ и актуальные проблемы правоприменения. М., 2004.
Оптимизация гражданского правосудия России / под ред. В. В. Яркова. М., 2007.
Попова Ю. А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2001.
Приходько И. А. Доступность правосудия в гражданском и арбитражном процессе: основные проблемы. СПб., 2005.
Значение решений Конституционного Суда РФ для совершенствования трудового законодательства
НУРТДИНОВА Алия Фаварисовна,
главный научный сотрудник отдела законодательства о труде и социальном обеспечении ИЗиСП, доктор юридических наук
Решения Конституционного Суда РФ как высшего судебного органа страны воздействуют на правовую систему путем оценки тех правовых норм, которые оспариваются в конкретном деле. Такое непосредственное влияние дает серьезный импульс развитию отраслевого законодательства, побуждая законодателя заменить нормы, признанные противоречащими Конституции РФ.
Однако для определения вектора развития отрасли права важен не только окончательный вывод о конституционности либо неконституционности правовой нормы, но и мотивировочная часть решения с системой аргументов, которая часто содержит сигналы законодателю о неблагополучии в функционировании механизма правового регулирования общественных отношений в сфере труда и по существу формулирует те подходы, на которых должно строиться правовое регулирование. Эти ориентиры «тонкой настройки» позволяют решить не только конкретную проблему, но и выявить правовые пробелы или внутриотраслевые коллизии и использовать
для их преодоления выработанный КС РФ алгоритм.
Такие ориентиры, как правило, касаются отдельных аспектов правового регулирования трудовых отношений, поскольку чаще всего осуществляется конкретный нормокон-троль.
Одним из решений, которое обозначило генеральную линию формирования законодательства, определяющего правовой режим забастовок, является постановление КС РФ от 17 мая 1995 г. № 5-П по делу о проверке конституционности ст. 12 Закона СССР от 9 октября 1989 г. «О порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов)» в части, запрещающей проведение забастовок работниками гражданской авиации, в связи с жалобой профсоюза летного состава РФ.
Содержание названного постановления позволяет сформулировать три весьма значимых для правового режима забастовок вывода.
Первый вывод сводится к тому, что ограничивать право на забастовку большего числа работников, нежели это обусловлено конституционно значимыми целями, недопустимо. Отсюда вытекает и второй вывод о невозможности использования для ограничения реализации права на забастовку такого критерия, как работа в определенной отрасли (сфе-
ре экономической деятельности) без учета характера деятельности работников и выполняемых ими работ, т. е. запрет забастовок для всех без исключения работников отрасли. И, наконец, третий и самый важный вывод касается цели правового регулирования. Основной задачей законодателя при определении правового режима забастовок является создание гарантий реализации права на забастовку для возможно более значительного числа работников, а ограничение права на забастовку должно допускаться лишь при наличии формализованных критериев, непосредственно связанных со ст. 55 Конституции РФ.
Законодатель воспринял идеи, заложенные в указанном решении, что тоже надо считать несомненной удачей, потому что не всегда решения КС РФ воспринимаются в соответствии с их глубинным смыслом. В Федеральном законе от 23 ноября 1995 г. № 175-ФЗ «О порядке разрешения коллективных трудовых споров» запрет на проведение забастовок был сформулирован на основе положений ст. 55 Конституции РФ и с одновременным использованием двух критериев. Например, для работников Вооруженных Сил РФ, правоохранительных органов, органов федеральной службы безопасности, проведение забастовки было запрещено, если при этом создавалась угроза обороне страны и безопасности государства.
Аналогичный подход характеризует и осуществляемое Трудовым кодексом РФ (ст. 413) правовое регулирование: при ограничении реализации права на забастовку учитываются как занятость работников в организациях определенных сфер деятельности, непосредственно связанных с обеспечением жизнедеятельности населения (энергообеспечение, отопление и теплоснабжение, водоснабжение, газоснабжение, авиационный, железнодорожный и водный транспорт, связь, больницы), так и вероятность создания в случае
забастовки угрозы конституционным ценностям (оборона страны, безопасность государства, жизнь и здоровье людей). Предполагается, что в других организациях забастовка не может создать такой угрозы, поэтому не подлежит ограничению.
Абсолютный запрет проведения забастовок вводится лишь в тех случаях, когда причинение вреда конституционным ценностям, указанным в ст. 55 Конституции РФ, пре-зюмируется. Например, в периоды введения военного или чрезвычайного положения; в организациях, непосредственно обслуживающих особо опасные виды производств или оборудования; на станциях скорой и неотложной медицинской помощи.
С 1995 г. гарантируется проведение забастовки в организациях, деятельность которых связана с безопасностью людей, обеспечением их здоровья и жизненно важных интересов общества, если выполняется минимум необходимых работ (услуг).
Надо признать, что отдельные законы отступают от подходов, заложенных в решении КС РФ. Так, ст. 17 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» запрещает участие в забастовках всем без исключения государственным гражданским служащим, а ст. 14 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» — всем муниципальным служащим, хотя Комитет Международной организации труда (МОТ) по свободе объединений признает возможным запретить участие в забастовках только тем государственным служащим, которые реализуют властные полномочия от имени государства1, а Конституция РФ, как уже отмечалось, допускает ограничение прав лишь для защиты опре-
1 См.: Freedom of Association: Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. 5th ed. Geneva, 2006. Par. 574.
деленных социальных ценностей (основ конституционного строя и т. п.) и в той мере, в какой это необходимо для их защиты.
Однако общий подход к правовой регламентации реализации конституционного права на забастовку, использованный в ТК РФ, основан на указанном решении КС РФ.
Решения КС РФ имеют значение и для выявления системных недостатков трудового законодательства. В качестве примера можно назвать постановление от 15 марта 2005 г. № 3-П, признавшее противоречащей Конституции РФ ст. 279 ТК РФ, предусматривавшую выплату компенсации руководителю организации, которого увольняют в соответствии с п. 2 ст. 278 ТК РФ (в связи с принятием уполномоченным органом юридического лица либо собственником имущества организации решения о прекращении трудового договора).
Статья 279 ТК РФ в редакции, признанной неконституционной, устанавливала обязанность выплатить компенсацию, размер которой определяется в трудовом договоре. При этом минимальной гарантии не было установлено, а следовательно, в том случае, когда ее размер по каким-то причинам не устанавливался в трудовом договоре, работник оставался без защиты. Обратим внимание на то, что в силу действия принципа свободы трудового договора суд, рассматривавший соответствующий трудовой спор, не мог обязать работодателя внести изменения в трудовой договор либо заключить дополнительное соглашение. Не мог он и установить размер компенсации.
Кроме того, как справедливо отметил КС РФ, размер компенсации должен соответствовать ее целевому назначению, правовой природе указанной выплаты. Предоставление же сторонам трудового договора, по сути, неограниченной возможности определения размера компенсации создавало возможность установ-
ления ее в размере, не отвечающем цели данной выплаты.
Формулируя правовые позиции о необходимости установления гарантированной минимальной величины компенсации в связи с увольнением по п. 2 ст. 278 ТК РФ, КС РФ затронул весьма актуальную и болезненную отраслевую проблему — проблему абстрактных гарантий трудовых прав. Возникновение этой проблемы обусловлено существовавшей в советский период развития нашего общества моделью правового регулирования, когда в Кодексе законов о труде зачастую предусматривались гарантии в самом общем виде, а конкретное содержание этих гарантий устанавливалось в подзаконных, часто ведомственных, актах. Модель ушла в прошлое, а обыкновение формулировать нормы базового кодифицированного акта отрасли без учета конкретного наполнения гарантий осталось. Это серьезный недостаток действующего трудового законодательства, поскольку отсутствие минимального количественного значения гарантий не позволяет применять их непосредственно, требует дополнительного правового регулирования, содержание которого в немалой степени зависит от волеизъявления работодателя. В результате создаются условия для нарушения принципов равенства и справедливости, а сама гарантия зачастую превращается в фикцию.
К сожалению, действующее трудовое законодательство сохраняет абстрактные гарантии, не содержащие минимальных количественных значений, обязательных в случае пробельности коллективного договора, локального нормативного акта, трудового договора. К таким гарантиям можно отнести, например, обязанность работодателя осуществлять индексацию заработной платы без указания каких бы то ни было параметров индексации: критериев, порога индексации, периодичности ее проведения и т. п. Таким же неопределенным является правило об
установлении доплаты за совмещение профессий (должностей) (ст. 151 ТК РФ): она устанавливается по соглашению сторон трудового договора. При этом не ясно, чем должны руководствоваться стороны. Можно лишь гипотетически предположить, что разумный работодатель будет исходить из содержания и характера труда по совмещаемой профессии (должности), интенсивности труда, объема выполняемой работы, однако это всего лишь предположение. Кроме того, при отсутствии каких-либо внятных ориентиров вполне возможно нарушение принципа равной оплаты за труд равной ценности.
К числу абстрактных гарантий следует отнести и возмещение расходов, связанных со служебной командировкой (ст. 168 ТК РФ) или служебными поездками при разъездном характере работы (ст. 1681 ТК РФ); и оплату проезда к месту отпуска и обратно для работников в районах Крайнего Севера (ст. 325 ТК РФ).
Надо признать, что законодатель начал движение в нужном направлении. До 2006 г. в список абстрактных гарантий можно было включить и повышенную оплату труда работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда. Однако движение это отличается неторопливостью.
Одна из задач развития трудового права на современном этапе — отказ от абстрактных гарантий, которые не имеют реального содержания, а следовательно, и реальной защиты. Кроме того, законодатель, используя эти гарантии, вторгается в договорную свободу социальных партнеров и сторон трудового договора, ведь указание законодателя об установлении, например, порядка индексации заработной платы в коллективном договоре, соглашении, локальном нормативном акте (ст. 134 ТК РФ) можно рассматривать как предписание, обязывающее сторону социального партнерства (работодателя) осуществить соответствующее пра-
вовое регулирование, в то время как ст. 41, 46 ТК РФ провозглашают свободу социальных партнеров на определение содержания и структуры коллективного договора и соглашения. Это не только нарушает права социальных партнеров, но и ведет к негативным последствиям в системе социального партнерства — уклонению от заключения или формализации содержания заключаемых договоров и соглашений.
Таким образом законодатель уходит от решения конкретных задач, перекладывая их на иных субъектов правотворчества, а система правового регулирования становится многоуровневой, малопонятной для правоприменителя и неэффективной.
В противовес этому модель правового регулирования, которая основана на выводах КС РФ (закрепление минимальных гарантий в законе и создание таким образом базового стандарта, ниже которого не может опуститься ни один работодатель), создает алгоритм решения всех проблем с установлением гарантий для работников. Если законодатель считает, что гарантия должна существовать, он должен закрепить как гарантию, так и ее количественное выражение. По своей правовой природе она в любом случае приобретет характер минимального базового уровня, поскольку никто не запрещает как работодателю, так и сторонам социального партнерства или сторонам трудового договора эту гарантию усилить. Но, подчеркнем, это их право, а не обязанность.
Если же законодатель не решается закрепить гарантию конкретного содержания, лучше проявить сдержанность и не навязывать сторонам трудовых отношений решение тех вопросов, которые на государственном уровне не могут быть решены.
Законодательное закрепление минимального количественного значения тех или иных гарантий позволит обеспечить:
достижение цели предоставления гарантий;
равный для всех работников минимальный уровень выплат;
реальность гарантии на тот случай, когда в коллективный договор, локальный нормативный акт, трудовой договор соответствующие положения не включены;
единообразное и стабильное правовое регулирование на локальном уровне путем создания определенного ориентира для социальных партнеров и субъекта локального правового регулирования.
Наряду с решением задач, связанных с несовершенством правового регулирования, КС РФ в процессе осуществления конституционного контроля формулирует принципы, которые вытекают из конституционных положений и призваны определять характер и содержание осуществляемого правового регулирования.
Одним из наиболее важных для развития трудового законодательства является вывод о необходимости при осуществлении правового регулирования обеспечивать баланс конституционных прав и свобод, который, в свою очередь, составляет правовую основу справедливого согласования прав и интересов работников и работодателей как сторон трудового договора и участников социального партнерства.
Этот вывод был сформулирован в постановлении КС РФ от 24 января 2002 г. № 3-П по делу о проверке конституционности положений ч. 2 ст. 179 и ч. 2 ст. 235 Кодекса законов о труде РФ и п. 3 ст. 25 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 10-ФЗ «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности» применительно к установлению дополнительных гарантий при увольнении по инициативе работодателя для работников, имеющих детей-инвалидов или инвалидов с детства до достижения ими возраста 18 лет, а также для работников, входящих в состав профсоюзных органов и не освобожденных от основной работы.
Идея справедливого согласования прав и интересов работников и работодателей нашла непосредственное отражение в ТК РФ, ст. 1 которого в числе основных задач трудового законодательства указывает создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений.
Решение указанной задачи определяет основной вектор развития трудового права и координируется с общественными функциями, которые оно выполняет, а именно: создание системы защиты наемных работников от неограниченной эксплуатации и обеспечение им охраны жизни, здоровья и достоинства в процессе трудовой деятельности, установление справедливых условий труда (социальная функция) и наделение работодателей правом по управлению трудовой деятельностью в целях эффективного функционирования бизнеса, недопущение чрезмерного обременения работодателей и создание гарантий равенства условий конкуренции (производственная или экономическая функция).
Таким образом, поддержание баланса прав и интересов сторон трудового договора приобретает значение методологического подхода, который должен быть использован при разработке новых правовых моделей. Однако этим роль данной правовой позиции не исчерпывается. Она создает ориентир и для оценки действующего трудового законодательства на предмет наличия (отсутствия) нарушения прав одного из субъектов трудового права, т. е. может применяться как в правотворческой деятельности, так и в практике правоприменения. При этом КС РФ, анализируя спорные положения трудового законодательства, опирается на указанный принцип и обогащает его некоторыми конкретными деталями. Так, исследуя вопрос об установлении сокращенного рабочего времени для женщин, работающих в сельской
местности (определение от 3 февраля 2010 г. № 149-О-О), Суд отметил, что работодатель, организуя трудовую деятельность и используя труд работников, должен соблюдать трудовое законодательство и иные нормативные правовые акты, содержащие нормы трудового права, локальные нормативные акты, условия коллективного договора, соглашений и трудовых договоров, исполнять предусмотренные ими обязанности. Само возложение на работодателя таких обязанностей направлено на создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, обеспечение наряду с эффективностью производства и получением прибыли охраны жизни и здоровья работников, реализацию их конституционных прав в сфере труда, соблюдение их законных интересов и в силу этого не может рассматриваться как нарушение или несоразмерное ограничение прав работодателей.
Установление сокращенной продолжительности рабочего времени, как установил КС РФ, имеет целью реализацию конституционных прав работников на отдых и охрану здоровья, т. е. может выступать в качестве правомерного критерия ограничения прав работодателя на свободное использование своего имущества для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности и права частной собственности. С другой стороны, такое — правомерное и обоснованное — ограничение не препятствует работодателю в организации рационального трудового распорядка, который позволял бы обеспечить эффективное использование своего имущества.
Учел Суд и возможность отнесения расходов по предоставлению гарантий трудовых прав работников к расходам на оплату труда, исключаемым из налогооблагаемой прибыли при определении объекта налогообложения по налогу на прибыль организаций.
Таким образом, установление гарантий трудовых прав работников при том, что работодатели имеют возможность рационально организовать трудовую деятельность, пользозваться правом формирования и реализации кадровой политики и могут исключить соответствующие расходы из налогооблагаемой прибыли, не нарушает баланса прав и интересов работодателя и работников.
В определении от 1 июня 2010 г. № 840-О-О КС РФ пришел к выводу, что установление гарантий для членов избирательных комиссий в виде запрета их увольнения по инициативе работодателя не может рассматриваться как нарушающее права работодателя, поскольку не лишает его возможности принимать кадровые решения, в том числе посредством сокращения численности или штата работников: соответствующее ограничение введено только в отношении работника, на которого в установленном порядке возложены полномочия члена избирательной комиссии с правом решающего голоса.
В указанном определении использован тот же подход оценки баланса прав и интересов работодателя и работников, выполняющих публично значимые функции в качестве членов избирательных комиссий с правом решающего голоса.
Выводы КС РФ фактически базируются на двух тезисах: 1) ограничение возможности работодателя уволить работника, являющегося членом избирательной комиссии с правом решающего голоса произведено в целях обеспечения независимости и беспристрастности избирательных комиссий, т. е., по существу, в целях реализации гражданами избирательных прав, гарантированных Конституцией РФ; 2) такое ограничение является соразмерным конституционно значимой цели и не приводит к искажению существа прав работодателя как стороны трудового правоотношения, а
следовательно, не нарушает баланса прав сторон трудового правоотношения.
Как следует из приведенных решений, баланс прав и интересов указанных субъектов не сводится к формальному сопоставлению прав, предоставляемых законодательством работнику и работодателю. Задача главным образом состоит в создании правового регулирования, которое учитывает экономические и социальные интересы обоих сторон трудового правоотношения и гарантирует в конкретных исторических условиях эффективное выполнение трудовым правом своих общественных функций, т. е. в равной мере направлено на создание условий для нормального функционирования экономики и на защиту интересов работников.
Таким образом, баланс прав работников и работодателей представляет собой такое сочетание указанных прав, которое на определенном этапе социально-экономического развития позволяет сохранять социальный мир и обеспечивать, с одной стороны, удовлетворение потребностей экономического роста, с другой стороны, справедливые условия труда для работников.
Достижение такого баланса призвано гарантировать реализацию интересов и потребностей каждой стороны трудового договора без ущерба для другой. Это согласуется с конституционным положением об осуществлении прав и свобод человека и гражданина без нарушения прав и свобод других лиц (ч. 3 ст. 17 Конституции РФ).
Идея обеспечения баланса прав и интересов работников и работодателей весьма плодотворна и может с успехом использоваться и при разрешении коллизий прав, предоставленных международными соглашениями, одновременная реализация которых невозможна либо затруднительна. Например, в том случае, когда возникает конфликт между правом на забастовку, которое пре-
доставляется работникам как в соответствии с Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах от 16 декабря 1966 г. (подп. ст. 8)2, так и согласно международным договорам, заключенным в рамках Европейского союза3, и правом предпринимателей на свободное передвижение товаров, услуг и капиталов и свободу предпринимательства, в том числе, свободу учреждения субъектов предпринимательской деятельности4.
Подобные конфликты уже возникают и, соответственно, появляется необходимость найти подход к их разрешению. В связи с этим уместно упомянуть два дела, рассмотренных Европейским судом справедливости в декабре 2007 г. и вызвавших острую дискуссию5.
Одно из них получило известность как дело «Лаваль». Это название латвийской строительной фирмы, которая собиралась производить работы в Швеции, и для этого привезла латвийских рабочих, с которыми в Латвии был заключен коллективный договор, в установленном порядке вступивший в силу.
2 Ведомости Верховного Совета СССР, 28 апреля 1976 г. № 17. Ст. 291.
3 См.: Хартия основных прав Европейского союза (ст. 28) (Ницца, 7 декабря 2000 г.) // Московский журнал международного права. 2003. № 2. С. 302—314; Европейская социальная хартия (пересмотренная) (ст. 6) (Страсбург, 3 мая 1996 г.) // Бюллетень международных договоров. 2010. № 4. С. 17—67; Хартия Сообщества об основных социальных правах трудящихся (ст. 13) (Страсбург, 9 декабря 1989 г.) // Основные права человека в сфере труда и их защита. Библиотечка «Российской газеты». Вып. 22—23. М., 1999. С. 56—59.
4 См.: Хартия основных прав Европейского союза (преамбула и ст. 16).
5 См.: Case C-438/05 International Transport Workers' Federation and Finnish Seamen's
Union v Viking Line ABP and OU Viking Line Eesti; Case C-341/05 Laval un Partneri Ltd v Svenska Byggnadsarbetareforbundet and Others.
Шведский профсоюз строительных рабочих стал требовать присоединения указанной латвийской фирмы к отраслевому соглашению в сфере строительства. Интересно отметить, что латвийские рабочие никакого отношения к этому профсоюзу не имели, и выступал он не в интересах работников, занятых в фирме «Лаваль», а защищая интересы своих членов от демпинговых цен на рабочую силу. Дело в том, что отраслевое соглашение в области строительной индустрии предусматривало довольно высокий стандарт условий труда, в том числе заработную плату, превышающую установленный законом минимум6.
Профсоюз, очевидно, опасался, что прибытие иностранных рабочих, которые соглашаются на скромные условия труда, может повлечь общее снижение заработной платы в сфере строительства, поэтому решил предпринять превентивные меры. Он организовал пикеты, заблокировал подъезды к стройплощадке, наконец, отключил электричество. В результате долгих сначала внесудебных, а затем и судебных дискуссий выяснилось, что в данном случае налицо конфликт двух прав, равным образом признаваемых европейским правом: права любого члена Европейского сообщества (ЕС) свободно осуществлять предпринимательскую деятельность (производить товары
6 Шведский профсоюз, используя предоставленные ему права, добивался присоединения к отраслевому соглашению работодателя, у которого члены данного профсоюза не работали, т. е. фактически выступал против латвийских рабочих, которые заключили с данным работодателем вполне устраивавший их коллективный договор. В результате именно эти рабочие и оказались жертвой возникшего конфликта и судебной тяжбы. Они лишились работы сначала фактически, поскольку стройплощадка была заблокирована, а потом и юридически: фирма «Лаваль» в результате разногласий с профсоюзом понесла серьезные убытки и была объявлена банкротом.
и предоставлять услуги) на территории любой другой страны, входящей в это сообщество, и права профсоюзов на коллективные действия.
В связи с тем, что было затронуто европейское право, шведский суд обратился в Европейский суд справедливости, который, придя к выводу о том, что каждое право самоценно, и выход может быть найден только путем соблюдения определенного баланса прав, принял решение о нарушении положений Договора об учреждении ЕС и несоразмерном целям защиты работников ограничении свободы экономической деятельности.
Это решение часто критикуют, и даже Европейский парламент в октябре 2008 г. принял резолюцию7, в которой подверг его критике, основываясь на том, что право профсоюза на коллективные действия является одним из фундаментальных принципов Европейского союза, чего нельзя сказать о праве на свободное передвижение товаров и услуг.
В российской юридической литературе решение Европейского суда справедливости комментируется как наступление на права работников8.
При этом не принимается во внимание, что признание каких-либо прав международным соглашением означает равнозначимость соответствующих прав и, следовательно, обязывает и законодателей стран, принимавших участие в заключении соглашения, и судебные органы обеспечить защиту и реализацию каждого из них. Как и в случае конфликта конституционных прав, в такой ситуации невозможно отдать приоритет одному праву (или одному
7 См.: European Parliament resolution of 22 October 2008 on challenges to collective agreements in the EU A6-0370/2008. URL: www.europarl.europa.eu.
8 См.: Лютов Н. Л. Конфликт между фундаментальными правами работников и предпринимателей в практике Европейского суда справедливости // Трудовое право. 2008. № 12.
субъекту права). В противном случае подрывается основа права как всеобщей меры справедливости и закладывается возможность судебного произвола.
Соответственно, правовой механизм реализации таких прав может базироваться лишь на достижении равновесия возможностей каждой стороны, что не исключает некоторого их ограничения в целях обеспечения реального осуществления как прав работников (профсоюзов), так и прав работодателей (предпринимателей).
Другие принципы, сформулированные КС РФ и имеющие значение для развития трудового права, связаны с концепцией социального государства (ст. 7 Конституции РФ).
Концепция социального государства базируется на идее социальной справедливости, которая провозглашается высшей ценностью. Как отмечают немецкие ученые, принцип социального государства утверждает правовую обязанность государства обеспечить справедливый социальный строй9. Создание же справедливого социального строя — задача, которая не может быть решена без права. Недаром зарубежные исследователи подчеркивают решающую роль законодателя в реализации идеи социального государства. Таким образом, принцип социального государства создает вектор развития всей системы законодательства, но особенно важен для отраслей, связанных с реализацией социальной политики, в том числе трудового законодательства.
Правовые положения, выработанные КС РФ в связи с осмыслением принципа социального государства, позволяют сформулировать некоторые выводы, имеющие значение при осуществлении правового регулирования трудовых отношений.
9 См.: Лимбах Ю. Цели социального государства: содержание и развитие в решениях Конституционного суда // Российская юстиция. 2002. № 8.
Прежде всего приверженность идее социального государства предполагает сохранение трудового права как самостоятельной отрасли, поскольку только в этом случае возможна полноценная реализация конституционных положений об охране труда, установлении гарантий по оплате труда, обеспечении свободы труда, охраны здоровья в процессе трудовой деятельности и других конституционных прав, связанных с обеспечением свободы распоряжения способностями к труду.
Социальное государство имеет целью защиту своих граждан, причем, как неоднократно подчеркивалось КС РФ, экономическое и социальное положение гражданина играет первостепенную роль в определении его правового статуса. Защита социально уязвимых и экономически несамостоятельных граждан является одной из задач социального государства. Из этого следует, что защитная функция трудового права не только не утратит своего значения в будущем, но и совершенно справедливо будет рассматриваться как основная.
Принцип социального государства выступает своеобразным сдерживающим фактором, позволяющим предотвращать чрезмерное увлечение интересами бизнеса, поставить во главу угла права человека, которые в соответствии с Конституцией РФ определяют смысл, содержание и применение законов (ст. 18).
Это в полной мере относится к правам человека в сфере труда и к трудовому законодательству.
Следование принципу социального государства предполагает, что основой совершенствования трудового законодательства должно стать признание и создание гарантий реализации прав человека в сфере трудовой деятельности, а это означает, что в качестве основных направлений развития отрасли необходимо выделить обеспечение:
охраны жизни и здоровья в процессе трудовой деятельности (охрана труда в широком смысле);
защиты от безработицы средствами трудового права;
справедливых условий труда.
Обращаясь к оценке условий труда с позиций соблюдения принципа социального государства, следует отметить, что указанный принцип по большей части интерпретируется в рамках концепции распределительной справедливости и обеспечения достойного существования10. Поэтому в трудовом праве его реализация в немалой степени связана с правовым регулированием оплаты труда, созданием гарантий получения достойной заработной платы.
С учетом конечной цели социального государства характеристика достойной заработной платы включает не только обеспечение определенного уровня жизни, но и справедливость оплаты затраченного труда.
Для достижения справедливой оплаты труда законодатель использует различные способы, главным из которых является законодательное закрепление обязанности работодателя обеспечивать работникам равную оплату за труд равной ценности (ст. 22 ТК РФ). Это положение основано на предписаниях Международного пакта об экономических,
10 В частности, В. Д. Зорькин отмечает, что конституционный принцип социального государства предполагает создание равных возможностей для всех членов общества, проведение социальной политики, признающей за каждым членом общества право на такой уровень жизни (включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и социальное обслуживание), который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, когда он работает, а также в случаях безработицы, болезни, инвалидности, старости (см.: Зорькин В. Защита социальных прав и преодоление несправедливости: проблемы конституционного правосудия: доклад на научной конференции «Социальные права и практика Конституционного Суда Российской Федерации» (Юридический факультет СпГУ 5—7 июня 2007 г.) // Конституционное правосудие. 2007. № 2).
социальных и культурных правах 1966 г. о признании права каждого на справедливую зарплату и равное вознаграждение за труд равной ценности без какого бы то ни было различия, с равной оплатой за равный труд (подп. «Ь> п. «а» ст. 7) и Конвенции МОТ от 22 июня 1962 г. № 117 «Об основных целях и нормах социальной политики», определяющей в качестве одной из целей социальной политики установление ставок заработной платы, которые определяются в соответствии с принципом равной оплаты за труд равной ценности на тех же операциях и предприятиях (подп. «Ь> п. 1 ст. 14).
Равная оплата за труд равной ценности представляет собой один из аспектов конституционного принципа равенства, соблюдение которого, как неоднократно отмечал КС РФ, означает, помимо прочего, запрет вводить такие ограничения в правах лиц, принадлежащих к одной категории, которые не имеют объективного и разумного оправдания (запрет различного обращения с лицами, находящимися в одинаковых или сходных ситуациях); любая дифференциация, приводящая к различиям в правах граждан в той или иной сфере правового регулирования, должна отвечать требованиям Конституции РФ, в том числе вытекающим из закрепленного ею принципа равенства, в соответствии с которыми такие различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованны и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для достижения этих целей правовые средства соразмерны им (постановления от 24 мая 2001 г. № 8-П, от 3 июня 2004 г. № 11-П, от 5 апреля 2007 г. № 5-П, от 10 ноября 2009 г. № 17-П, от 20 декабря 2010 г. № 21-П).
Идея запрета необоснованной дифференциации, заложенная в приведенной правовой позиции, к сожалению, далеко не всегда воспринимается законодателем и правоприменителями, к которым в сфере труда относятся и работодатели.
Самым ярким примером необоснованной дифференциации размера оплаты труда является ущемление прав работников в период испытательного срока. Им по сложившейся практике либо оклад устанавливается ниже, чем другим работникам, выполняющим аналогичную работу (занимающим аналогичную должность), либо премии не выплачиваются. Очень часто и работодатели, и сами работники убеждены в том, что прохождение испытания — это особый период, который не может не отражаться на размере заработной платы. Вместе с тем для определения оплаты труда принципиальное значение имеет количество и качество труда, т. е. определенная степень сложности, ответственности, самостоятельности, соответствующий уровень квалификации и условия выполнения работы (нормальные, вредные, опасные). Работникам, выполняющим работу по одной и той же должности в одинаковых условиях труда должны устанавливаться одинаковые условия оплаты. В противном случае встает вопрос о нарушении принципа равной оплаты за труд равной ценности.
Вторая проблема, связанная с необоснованной дифференциацией заработной платы, не так очевидна и имеет под собой объективно существующие различия профессиональной деятельности или сферы применения труда, которые могут и должны служить основанием различий в оплате труда, однако, будучи преувеличенными сверх экономически обоснованных пределов, приводят к нарушению принципа равенства. Это существование значительных диспропорций в оплате труда работников разного уровня. В условиях отсутствия правового регулирования, создающего адекватный правовой механизм, позволяющий решить эту проблему, соотношение заработной платы руководителя организации и рабочего первого разряда может составлять и 30, и 40, и даже 50 при том, что научно
обоснованный коэффициент соотношения заработной платы наиболее высокооплачиваемого работника и самого низкооплачиваемого составляет 4,5 — 5. В этих пределах указанное соотношение колеблется в странах с развитой рыночной экономикой.
Работниками и профсоюзами существующие диспропорции воспринимаются как несправедливые. Они действительно свидетельствуют о занижении заработной платы рядовым работникам. Такая практика устанавливает необоснованные различия в заработной плате работников и не согласуется с принципом справедливости, который выводится из принципа социального государства.
Другой пример неоправданной дифференциации в оплате труда — межотраслевые диспропорции. В нефтяной промышленности бухгалтер, секретарь и любой другой работник, не связанный напрямую с нефтедобычей, получает заработную плату в 2—2,5 раза выше, чем работники, выполняющие такую же работу в других отраслях народного хозяйства. Причем, как отмечают экономисты, это нельзя объяснить действием законов рыночной экономики, в соответствии с которыми заработная плата зависит, во-первых, от спроса-предложения рабочей силы, во-вторых, от сложившегося уровня оплаты труда специалистов соответствующего профиля, в-третьих, от активности и силы профсоюзов.
Для формирования правовых моделей, обеспечивающих правовое регулирование трудовых отношений в соответствии с концепцией социального государства, важно учитывать и сформулированные в соответствии с этой концепцией выводы КС РФ о необходимости соблюдения принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства (постановление от 24 мая 2001 г. № 8-П по делу о проверке конституционности положе-
ний ч. 1 ст. 1 и ст. 2 Федерального закона от 25 октября 2002 г. № 125-ФЗ «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»).
Этот принцип предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования, которая гарантирует субъектам трудового права возможность планировать свои действия, и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление возможности адаптироваться к вносимым изменениям в течение некоего разумного переходного периода.
Исходя из этого принципа изменения, вносимые в трудовое законодательство, должны обеспечивать преемственность правового регулирования. Это приобретает особую важность именно в сфере применения несамостоятельного труда, поскольку трудовые отношения носят длящийся характер. Иными словами, динамика развития отрасли должна уравновешиваться незыблемостью ее основных положений.
Это требование далеко не всегда учитывается законодателем. Так, положения о представительстве сторон в социальном партнерстве меняются практически каждые три года, причем, подчас довольно радикально. По большей части изменения касаются представителей работников, которые не успевают сформировать ни единообразного понимания нововведений, ни соответствующей практики применения действующих норм. И хотя общий тренд изменений заслуживает одобрения, складывается впечатление импульсивности, слабой подготовленности законодателя к решению столь серьезной проблемы.
Институт представительства сторон по существу составляет ядро сложного социально-правового явления, именуемого социальным партнерством. Ведь если нет ясности в
вопросе о том, кто имеет право осуществлять юридически значимые действия от имени работников и работодателей, сама возможность таких действий (и их последствий) ставится под сомнение. По этой причине стабильность института представительства работников весьма значима как для осуществления социального партнерства, так и для формирования системы правовых норм, регулирующих коллективные трудовые отношения.
Другим примером такого рода является отказ законодателя от длительно и довольно успешно использовавшегося понятия «существенные условия труда», которое, кстати, изначально сформировалось в судебной практике и лишь затем нашло отражение в ст. 25 КЗоТ РСФСР. Указанное понятие охватывало все условия труда, которые сложились в организации (структурном подразделении, рабочем месте), пусть и без прямого волеизъявления работника, и которые для него являлись важными. Отнесение условий труда к существенным осуществлялось с учетом критериев, указанных непосредственно в законе, и особенностей трудовой деятельности, семейного положения, состояния здоровья работника и иных факторов. Так, заработная плата, льготы и преимущества самим законодателем были отнесены к существенным (ч. 2 ст. 25 КЗоТ РСФСР), в то время как иные условия труда могли быть признаны существенными судом, рассматривающим соответствующий трудовой спор, на основании анализа конкретных обстоятельств дела. В судебной практике встречались решения, которые признавали существенным условием труда расположение рабочего места работника на первом этаже при отсутствии в помещении лифта, если он страдал заболеваниями, делающими затруднительным подъем по лестнице; оборудование рабочего места гладильщика прес-
сом, а не утюгом, если у работника было хроническое заболевание суставов правой руки; расположение рабочего места в непосредственной близости от места жительства работницы, если она воспитывала малолетнего ребенка и т. п.
Таким образом, на первый взгляд весьма неопределенное понятие, связанное с оценочными суждениями судебных органов, позволяло защитить права работников, принимая во внимание их индивидуальные интересы и потребности. Кроме того, представляется немаловажным, что избранный законодателем подход учитывал особенности формирования содержания трудового договора — наличие наряду с непосредственными его условиями производных — обусловленных действием законодательства, коллективного договора, соглашения и локальных нормативных актов.
Отказавшись от такого подхода, законодатель ввел понятие «существенные условия трудового договора», которое, по мнению многих специалистов в сфере трудового права, не соответствовало сущности понятия «существенные условия договора», выработанного правовой наукой и оценивалось как нецелесообразное и необоснованное11.
Федеральный закон от 30 июня 2006 г. № 90-ФЗ, предусмотревший внесение масштабных изменений в ТК РФ, вернулся к традиционному разделению условий трудового договора на обязательные и дополнительные. Однако в числе обязательных условий указываются не только непосредственные, т. е. определяемые по соглашению сторон, но и производные — устанавливаемые законодательством, коллективным договором, локальным нормативным актом. Например, условия оплаты труда, которые для подавляющего большинства работников устанав-
ливаются не трудовым договором, а коллективным договором либо положением об оплате труда, компенсации за тяжелую работу и работу с вредными и (или) опасными условиями труда, условие об обязательном социальном страховании работника.
В результате встает вопрос о возможности отнесения условий трудового договора, по существу заимствованных из других источников права, к определенным сторонами условиям трудового договора, которые не могут быть изменены без согласия работника (ст. 72 ТК РФ), что ставит еще более серьезную проблему о возможности в современных условиях относить к содержанию трудового договора условия, фактически воспроизведенные из нормативных правовых актов и действующие независимо от воли сторон12.
Стремление законодателя отказаться от понятий, которые, несмотря на наличие недостатков, защищали интересы работников и утверждали стабильность правоприменительной практики, приводит к появлению новых, более серьезных проблем.
Стабильность правового регулирования и недопустимость произвольных изменений в определенной степени выражают идею планомерного развития законодательства, наличия плана (программы) его совершенствования. Для трудового законодательства такая программа должна основываться на незыблемости основных трудовых прав работников и их представителей и на учете потребностей развития экономики.
Обращаясь к технико-юридическим аспектам реализации принципа поддержания доверия граждан к действиям государства, важно отметить значение адаптационного периода, который необходим как
11 См., например: Чиканова Л. А. Трудовой договор // Трудовое право. 2004. № 4—5. С. 59—60.
12 В начале 1990-х гг. в юридической литературе этот вопрос поднимался, но дискуссия так и не была завершена.
для участников трудовых отношений, так и для правоприменителей. Изменения правового регулирования в сфере трудовой деятельности должны сопровождаться предоставлением разумного срока для осознания вносимых изменений и адаптации, в том числе психологической, к новым правовым моделям.
В заключение необходимо подчеркнуть, что в условиях современного информационного общества любая отрасль права становится более открытой, в большей степени ориентированной на общеправовые категории и межотраслевые принципы. Тем более это относится к трудовому праву, изначально тесно связанному с экономикой и социальной политикой государства. С учетом этих факторов и содержание правовых норм (в том числе норм-принципов), и качественное состояние трудового законодательства в немалой степени должны определяться концепцией социального государства и сформулированными на основе этой концепции принципами.
Библиографический список
Freedom of Association: Digest of decisions and principles of the Freedom of Association Committee of the Governing Body of the ILO. 5th ed. Geneva, 2006. Par. 574.
Европейская социальная хартия (пересмотренная) (Страсбург, 3 мая 1996 г.) // Бюллетень международных договоров. 2010. № 4.
Зорькин В. Защита социальных прав и преодоление несправедливости: проблемы конституционного правосудия: доклад на научной конференции «Социальные права и практика Конституционного Суда Российской Федерации» (Юридический факультет СпГУ. 5—7 июня 2007 г.) // Конституционное правосудие. 2007. № 2.
Лимбах Ю. Цели социального государства: содержание и развитие в решениях Конституционного суда // Российская юстиция. 2002. № 8.
Лютов Н. Л. Конфликт между фундаментальными правами работников и предпринимателей в практике Европейского суда справедливости // Трудовое право. 2008. № 12.
Чиканова Л. А. Трудовой договор // Трудовое право. 2004. № 4—5.
