CC BY
130
Молчанов Б.А.
ЗНАЧЕНИЕ ИНСТИТУТА АВТОНОМИИ ДЛЯ САМООПРЕДЕЛЕНИЯ КОРЕННЫХ НАРОДОВ
Институт автономии известен давно, но в течение веков он остаётся на стадии эксперимента. Отдельные государства, время от времени, безуспешно используют автономию в качестве инструмента поддержки или подавления народов и их движений. Таким образом, автономия остаётся явлением новым. Научные дискуссии об автономии и её режимах были особенно распространены в конце XIX - начале XX вв.. В международных договорах, в Лиге наций и в конституционной практике государств признаётся роль автономии как важного элемента демократического управления, который может быть эффективно использован в многонациональном обществе. Хотя существуют и противоположные мнения.
В одних случаях автономия рассматривается как защита лиц, относящихся к группам меньшинств, в других случаях она приобретает коллективный характер с учётом этнических, религиозных и языковых признаков. Степень самоуправления, как и местные административные единицы, также может сильно отличаться. Существует много самых разнообразных примеров: территория индейцев москито в Никарагуа (по договору 1860 г. с Великобританией); территория Мемеля под суверенитетом Литвы в 1924 г.; Аландские острова, статус которых определён под эгидой Лиги Наций договором между Финляндией и Швецией в 1924 г.; Автономная провинция Эритрея под суверенитетом короля Эфиопии 1952 г.; Фарерские острова - Гренландия/Калаалит; острова Кука в Новой Зеландии; Курдистан в Ираке; Каталония и страна Басков в Испании и др.
Слово «автономия» происходит из латинского «auto» (само) и «nomos» (управление, право). Оно означает право устанавливать правила и управлять собственными делами. «Право управлять, руководить и судить»[1]. Как правовая концепция, автономия довольно неопределённа и неточна и относится к такой неконкретной сфере как международное право и международные отношения. Подчас выражается сомнение в действительности такой правовой категории[2]. "Автономия - категория эластичная и может принимать любые формы социальных и правовых отношений. Весьма трудно дать ей точное определение, что создаёт проблемы для государств, политиков и для меньшинств. Она может иметь большое количество самых разнообразных целей"[3].
В международном праве содержание понятия автономии также остаётся полемичным, несмотря на обилие национальных примеров. При внимательном анализе можно увидеть правовое закрепление отдельных её элементов. Трудность определения термина «автономия», при большом количестве предлагаемых его составляющих, несомненна. Но отдельные авторы видят в неопределённости свои плюсы: «В контексте прав меньшинств, автономия выглядит как направляющая, прагматичная политика, не выраженная в установлении жёстких норм и правил... Автономия - скорее гарантия, а не право...»[4]. В то же время, «провозглашение автономии является неотъемлемым правом народа на самоопределение. Главное в том, что автономия должна основываться
на свободном выражении своей воли населением определённой территории, принимая во внимание исторические, национально-этнические и другие особенности населения.
Существует мнение о нахождении концепции автономии посередине между концепциями несамоуправляемой территории и независимого государства. Другими словами, это означает возможность для населения территории управлять своей экономической, социальной и культурной жизнью, не обладая при этом независимостью. Согласно другой точке зрения, это частичная независимость от влияния центрального правительства для группы или региона в решении определённых вопросов, согласованная между центром и регионом. «Нечто среднее между суверенным государством и полным подчинением общенациональной власти». Представляется верным замечание о том, что автономия всегда сохраняет связь с государством, частью которого она является[5].
В международных и двусторонних документах, а также в конституционных положениях, касающихся меньшинств и коренных народов, автономия выражается в таких выражениях как «самоуправление», «местная администрация», «автономная администрация», «местное управление» и т.д. По заявлению делегации Никарагуа, понятие автономии включает смысл и значение концепции самоопределения, однако, остаётся неясным, существует ли согласно международному праву право на неё. На этот счёт существуют различные мнения. По мнению Д.Сандерса, концепция автономии представлена как в конституционном, так и в международном праве[6]. М.Сукси считает, что «автономия, безусловно, существует на конституционном уровне и применима для реализации права на внутреннее самоопределение». Факт признания в международном праве определённых коллективных прав автоматически не влечёт за собой существования права на автономию. Несомненно, на уровне общего международного права, права на автономию не существует. Значит, оно не является особым правом. В то же время различные международно-правовые документы указывают на возможность образования автономии как формы внутреннего суверенитета.
Несмотря на возросшую в 1990-х популярность автономии и децентрализации власти в целях решения этнических конфликтов, как на национальном, так и на международном уровнях, автономия так и не получила надлежащего оформления в международном праве. Как правило, вопросы образования и существования автономий относятся к конституционному праву, будучи, таким образом, выведенными из сферы контроля международного права, хотя, оно может влиять на политику государств во внутренних делах. До тех пор пока государство не приняло на себя определённые обязательства в отношении соглашений об автономии, вопрос об образовании автономий остаётся сугубо внутренним делом этого государства.
Спецдокладчик ООН А.Эйде высказал сомнения по поводу существования в международном праве права автономии. Он, однако, признал возможность появления такого права через реализацию таких международно-правовых инструментов как Декларация ООН о меньшинствах и Декларация о правах коренных народов. А.Эйде не отрицал значение местных соглашений об автономии, заключаемых в необходимых случаях и не нарушающих существующие границы. Государства должны находить такие решения, чтобы обеспечивать потребности различных этнических и языковых групп[7].
Показательны в этом смысле положения Декларации ООН о правах лиц, принадлежащих к национальным, этническим, религиозным и языковым меньшинствам 1992г. Наиболее важно содержание ст. 2(3), где сказано о праве меньшинств на участие: «Лица, принадлежащие к меньшинствам, имеют право активно участвовать в принятии на национальном и, где это необходимо, региональном уровне решений, касающихся того меньшинства, к которому они принадлежат или тех регионов, в которых они проживают, в порядке, не противоречащем национальному законодательству». Речь идёт не более чем о культурной автономии индивидов, из статьи не вытекает права на территориальную автономию. Тем не менее, статья поощряет многообразие и плюрализм в структуре демократического правления. Как отмечал в своей работе П.Торнберри: «В Декларации (о правах меньшинств) не упоминается право на автономию, но «активное» участие через местные национальные организации может потребовать создания автономий для достижения целей Декларации»[ 8].
Такая формулировка закрепляет, в частности, права народов в независимых странах на использование своих прав без вмешательства извне. В параграфе 35 Документа Конференции по человеческому измерению в Копенгагене (ОБСЕ) 1990 г. сказано: «Стороны обязуются уважать право лиц, принадлежащих к национальным меньшинствам, на эффективное участие в общественных делах, включая участие в делах, относящихся к защите и обеспечению идентичности этих меньшинств. Государства-участники будут предпринимать меры по защите и созданию условий для обеспечения этнической, культурной, языковой и религиозной идентичности национальных меньшинств путём создания необходимых для достижения этих целей местных или автономных органов власти в соответствии со специфическими историческими и территориальными условиями проживания таких меньшинств и с политикой государств»[ 9].
Уважение плюрализма, разнообразия, множественности культур и права участия населения в управлении страной являются новыми ценностями процесса развития. Именно проблемы внутреннего самоопределения образуют ядро, вокруг которого формируются эти новые правовые ценности. Демократическая власть - не только показатель законности существования независимого государства, это ещё и гарантия соблюдения прав человека в соответствии с международным правом, без различия по признакам расы, этнической принадлежности, религии или языка. Определяющим фактором в новой ситуации является демократическое управление, обеспечивающее охрану окружающей среды, в которой индивиды и группы людей сами определяют направленность своей политической, экономической и социальной активности.
Так, главным в принципе самоопределения становится внутреннее самоопределение, что и определяет новую роль этого понятия. По словам И. Даес, председателя Рабочей Группы по коренным населениям (WGIP), внутреннее самоопределение позволяет народам избрать свою политическую ориентацию, влиять на политический порядок в местах проживания и сохранять свою культурную, этническую, историческую и территориальную идентичность.
Автономия получает всё большее признание в качестве важного компонента внутреннего самоопределения. Многие государства готовы создавать различные
модели автономий в ответ на угрозу этнических конфликтов и политические требования меньшинств. Например, в заявлении Эквадора говорилось: «Принцип самоопределения не может противоречить неотъемлемому принципу уважения территориальной целостности государств. Нарушение данного принципа будет создавать угрозу хрупкому международному миру... Концепция демократического управления требует укрепления, т.к. она должна послужить развитию государствами методов наиболее эффективного использования потенциала своих обществ. законные ожидания различных общин могут реализоваться при максимальной вовлечённости местных властей в процесс принятия решений»[10].
В практике ООН концепция автономии возникла как альтернатива самоопределению, обеспечивающему реализацию прав, возникающих в результате внутреннего самоопределения. Действительно, автономия - одна из наиболее важных составляющих права на самоопределение в либеральных демократиях. Поскольку всё население данной территории обладает правом на самоопределение, модель автономии выбирается таким образом, чтобы удовлетворить интересы той или иной группы населения на территории или территориях государства, исходя из исторических, политических, культурных или экономических соображений. Таким образом, автономия обладает возможностями для защиты и обеспечения прав коренных народов, т.к. позволяет населению автономного региона заниматься решением собственных проблем, оставляя более важные вопросы, такие как внешняя политика, безопасность, иммиграция и прочее, в компетенции государства.
Требование автономии со стороны групп рассматривается как требование ограниченного самоопределения. В таком случае, автономия через самоопределение - это modus operandi для реализации законных коллективных прав в федеративном государстве. Предполагается, что, если государство нарушает фундаментальные права групп, последние могут использовать право на самоопределение для внесения конституционных изменений, обеспечивающих их защиту путём образования автономии в составе гибкой федеральной структуры. В случаях отказа меньшинствам в справедливости, угнетаемые группы могли бы потребовать сецессии на основании права на самоопределение. Автономия неразрывно связана с правом на самоопределение, принадлежащим коренным народам, что бы ни входило в традиционное понимание автономии и в доктрину права на самоопределение. «Реализация права на самоопределение включает в себя широкий спектр политического выбора: получение независимости, федерация и различные формы автономии или оптация"[11] .
Спецдокладчик А.Эйде более осторожен с выводами, хотя признаёт взаимосвязь между автономией и меньшинствами: «Менее ясно, имеют ли группы право на основании права на самоопределение, на некоторое самоуправление или автономию в государстве. в некоторых случаях отдельные формы территориального деления могут служить практическому обеспечению существования и идентичности этнической группы, если это не противоречит демократии.» [12] . Высказывалось мнение, что автономия «на одну ступень выше концепции прав меньшинств и на одну ступень ниже полного самоопределения». По мнению спецдокладчика, автономия соответствует «высоким или даже высшим ожиданиям меньшинств», это «наивысший возможный
уровень обеспечения прав», на который могут рассчитывать меньшинства, оставаясь в пределах государства, в рамках национального законодательства [13]. Коренные народы могут оказаться в весьма выгодном положении: обладая правом на автономию, они также могут пользоваться правами меньшинства. Однако автономия относится не только к меньшинствам, но и создаётся в силу региональных различий.
Традиционный взгляд на автономию постоянно и медленно изменяется. В настоящее время начинает преобладать мнение о том, что соглашения о создании автономии или соответствующие решения должны предполагать передачу ряда властных полномочий из центра в регионы и, таким образом, решать этнические конфликты, как это происходило в Боснии и Герцеговине, Шри Ланке и в Косово. Отдельные государства уже сегодня готовы согласиться с необходимостью включения концепции автономии в систему международного права. Австрия и Украина признали автономию «важной концепцией» и одним из принципов международного права соответственно. Продолжая настаивать на признании важной роли автономии, представитель Лихтенштейна утверждал, что принцип автономии полностью соответствует признанным принципам территориальной целостности и невмешательства во внутренние дела государств [14] .
В ходе дебатов о праве на самоопределение на 49 Сессии Генеральной Ассамблеи ООН, делегация Лихтенштейна подчёркивала, что «высказанная инициатива предлагает пути и методы разумного выражения существующих ожиданий в виде предоставления свободного выбора в широком диапазоне от создания местной администрации с ограниченными полномочиями до внутреннего самоуправления»[15] . При обсуждении вопроса о праве народов на самоуправление было заявлено, что самоопределение через автономию - это один из путей, которым они могут заявить о своей самобытности, соответствуя существующим принципам международного права. Делегат от Эквадора сообщил, что в его стране уже создана схема распределения власти и передачи её местному населению, что соответствует обсуждаемому принципу. Эстонский делегат заявил, что доктрина самоопределения должна развиваться и вне колониального контекста, в форме автономии. По его мнению, такие прогрессивные действия предотвратят возникновение этнических конфликтов. С этим согласились делегации Уругвая, Венгрии и Армении.
Последняя отметила важность действий государства по созданию автономии для реализации права на самоопределение. Это «поможет связать право на самоопределение с принципом территориальной целостности»[16]. Словения отметила, что принцип самоопределения должен толковаться с «учётом возникающих ситуаций». В 1996 г. ОБСЕ признала, что «высшая степень самоуправления» достигается через самоопределение. Это отражает развитие европейского правового подхода со значительным потенциалом реализации права на самоопределение через автономию. Некоторые политологи рассматривают автономию как «всеобщую демократию». Эта теория считается дальнейшим развитием концепции внутреннего самоуправления. Эта теория означает систему, действующую в демократическом окружении и поддерживающую совместный плюрализм, при котором различные группы могут поддерживать и развивать свою идентичность и свои качества.
Один из авторов теории «всеобщей демократии» А.Лиджфарт обозначил автономию как один из важнейших элементов всеобщей демократии, не в последнюю
очередь из-за того, что она создаёт возможности для обеспечения интересов меньшинств. Теория представляет собой следующую ступень в развитии права насамоопределение. Это демократия с обязательным распределением власти с использованием демократических методов поддержания баланса властных полномочий между сосуществующими группами. Это может потребовать создания «большой коалиции», основанной на распределении исполнительной власти и определённой степени самоопределения для каждой из групп, независимо от того живут ли они вместе или раздельно[17].
Всеобщая демократия также даёт этническим группам (подгруппам больших групп) возможность наиболее эффективно управлять своим развитием в области культуры. Другими словами, автономия при всеобщей демократии соответствует территориальному федерализму. В частности, отмечено, что всеобщая демократия может являться альтернативой «мажоритарному типу демократии», и она «больше подходит для эффективного управления в плюралистических обществах, разделённых по этническим, языковым, религиозным или культурным признакам, там, где эти группы ясно различимы»[18]. Тем не менее, автономия и самоопределение - разные понятия. Если первое означает только право на самоуправление, то второе наделяет народы в данном государстве правом определять, без вмешательства извне, форму государственного или политического устройства.
Есть и другие существенные отличия. Если для права на самоопределение основой являются право на независимость и полный суверенитет, то для автономии характерна лишь частичная независимость в виде самоуправления. Даже если учесть, что некоторая независимость заложена в соглашении об образовании автономии, полный суверенитет здесь исключается. Это не должно восприниматься как полное различие автономии и самоопределения, т.к. автономия обладает некоторыми основными признаками внутреннего самоопределения.
Несмотря на то, что в международном праве нет прямого указания на существование права на автономию, внутригосударственные соглашения о создании автономий могут в какой-то степени означать признание права на самоопределение. Утверждается, что самоопределение в постколониальную эру может продолжить своё развитие в направлении роста требований меньшинств об участии в политических и экономических процессах или поиска решений этнических конфликтов. Таким образом, развитие самой передовой в послевоенный период международно-правовой концепции внутреннего самоопределения может зависеть от степени включения в её содержание идеи автономии.
По мнению международных экспертов, возникающее всеобщее право на автономию сможет решить трудности, которые не могут быть решены ни в рамках индивидуальных прав человека, ни в рамках концепции самоопределения. На данной стадии трудно предположить, что такое широкое понятие как «автономия» может пониматься как право, но возникающие в связи с ней возможности позволяют более подробно рассматривать вопрос о самоопределении. В то же время мы должны признать, что если понимать самоопределение как представительное правление, то в различных ситуациях это может включать в себя соответствующие степени автономии. Как указывалось выше, представительное правление требует наличия возможностей
политического участия, и, в определённых случаях, автономные структуры могут оказаться наилучшей основой как для участия в широких политических процессах и в принятии решений, актуальных для сообществ, так и для реализации политики и оказания услуг (социальных, политических и проч.). В сфере оказания услуг автономия может помочь убедиться в том, что оказываемые услуги наиболее соответствуют потребностям заинтересованной группы.
Автономия имеет также преимущества в смысле сохранения самобытности, определяя место групп в общественной жизни, давая им возможность сохранять и поддерживать свои ценности и взаимодействовать, как группам, с другими частями общества. Каким бы ни был механизм создания автономии, процессы, необходимые для определения её уровня и структур в различных ситуациях, включают учёт самобытного характера соответствующих общин, а также, каким образом эта самобытность может и должна быть выражена, сохранена и развиваться. Об учёте самобытности при решении вопросов политического участия писали Франк, Хиггинс, Пеллет, Шоу и Томушат (цит. выше). Предоставление меньшинствам и коренным народам автономии выглядит как угроза стабильности государственной системы. Однако многие учёные и юристы считают, что наделение автономными правами может сокращать этнические конфликты, в случае, если договаривающиеся стороны будут разумно ими пользоваться.
Требование региональной политической автономии может придать правам коренных народов новое измерение. Этнические группы считают режим автономии необходимым не просто для обеспечения своего выживания в будущем, но, главным образом, чтобы избежать угнетения и насилия. В литературе встречается выражение, что автономия необходима меньшинствам «как вода нужна рыбе»[219]. Многие этнические группы, добивающиеся больших политических прав, считают, что этнически выделенные и сегрегированные «автономные анклавы» могут служить в качестве этнических крепостей, проводящих границу между «нами» и «другими». Тем самым будут укреплены и защищены от исчезновения этнические особенности.
Глобализация государственных институтов, с точки зрения этнических групп, сдерживает и препятствует развитию этнических традиций, культур и других ярких этниче ских признаков. В то время как малочисленные этнические группы в слаборазвитых и неиндустриальных странах существовали обособленно или полностью изолированно от внешнего мира, в современных глобализированных обществах этнические группы не могли бы выжить без влияния со стороны. Перед угрозой ассимиляции или, реже, слияния, большинство этнических групп сегодня борются за сохранение своей этнической и культурной идентичности, своей системы ценностей и своих убеждений.
Большинство этнических групп уверены, что, если превентивные меры не будут приняты, они будут подчинены доминирующими группами. Столкновения между различными этническими группами и племенами демонстрируют готовность членов этих групп идти на всё ради защиты от предполагаемых врагов. Создание анклавов, которые обеспечили бы этническим группам хоть какую-то безопасность, требует наличия политической власти или определённой степени независимости от центральных властей.
литература
1. Jellinek G. Allgemeine Staatslehre, Hermann Gentner verlag, Bad Homburg, 1960,
p.30.
2. Friedlander R.A. "Autonomy and the Thirteen Colonies: Was the American Revolution Really Necessary?" // Y.Dinstein (ed.) , Models of Autonomy, Transaction Books, New Brunswick, USA, 1981, p.136.
3. Suksi M. Autonomy: Applications and Implications, Kluwer Law International, 1998,
p. xi.
4. Thornberry P. "Images of Autonomy and Individual and Collective Rights in International Human Rights on the Rights of Minorities", Kluwer Law International, 1998, p. 123.
5. Crawford J. The Creation of States in International Law, Clarendon Press, Oxford, 1979, p. 111-112.
6. Sanders D. "Is Autonomy a Principle of International Law",// 55 Nord.J.Int.L., 1986,
p.17.
7. Possible Ways and Means of Facilitating the Peaceful Solution of Problems of Minorities, UN Doc.E/CN.4/Sub.2/1993/34, para. 88, p., para 124.
8. Thornberry P. "Images of Autonomy and Individual and Collective Rights in International Human Rights on the Rights of Minorities", Kluwer Law International, 1998, p. 124.
9. Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 1998, с. 653664.
10. A/C.3/48/SR.21, 26 November 1993, para. 16,p.5.
11. I.Brownlie, Treaties and Indigenous Peoples, Clarendon Press, Oxford, 1992, p. 48.
12. Possible Ways and means of Facilitating the Peaceful and Constructive Solution of Problems Involving Minorities, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1993/34, 10 August 1993, p. 6.
13. A/C.3/48/SR.22, 30 November 1993, para 31, p.8.
14. A/C.3/49/SR, 25 October 1994, paras. 12-13, p.5.
15. A/C.3/48/SR.21, 26 November 1993, pars.11-12, p.3-4.
16. A.Lijphart, "Self-Determination Versus Pre-Determination of Ethnic Minorities in Power-Sharing Systems" //Kymlich-ka (ed.), Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights, Clarendon Press, Oxford, 1995, p. 275-287.
17. A.Lijphart, "Self-Determination Versus Pre-Determination of Ethnic Minorities in Power-Sharing Systems" //Kymlichka (ed.), Multicultural Citizenship: A Liberal Theory of Minority Rights, Clarendon Press, Oxford, 1995, p. 276-277.
18. A.Eide, "Approaches to Minority Protection" //Phillips and Rosas (eds.), The UN Minority Rights Declaration, Abo-Academi University Institute for Human Rights and Minority Rights Group International, Turky/London, 1993, p. 89.
19. Tabajdi CX. Current Questions of International Minority Protection at the End of 1994.// M. Suksi (ed.) Autonomy: Applications and Implications, Kluwer Law International, The Hague, 1998, p. 97 .
