CC BY
137
М.Г.Меерович
Жилищная ситуация и жилищная политика в СССР в 20-30-е гг.
Россия не первый раз сталкивается с жилищным кризисом и не первый раз пытается выйти из него. Современная ситуация кажется во многом сходной с ситуацией 20-х годов:
1. В принимаемых управленческих решениях огромную роль играют особенности российских традиций, быта, географических условий, менталитета населения, устойчивого типа поведения исполнительных структур.
2. Для обеих ситуаций характерны разруха жилищного хозяйства и стремление к кардинальной перестройке данной сферы жизнедеятельности.
3. Многоукладная собственность является ключевым моментом преобразований. Правда, в ситуации 20-х гг. ее стремились разрушить, а сейчас восстановить,
4. Восстановительный период и тогда, и сегодня проходит в условиях противодействия старой системы (в 20-е гг. это была дореволюционная система и сформированное в ее рамках «городское дело», сейчас - советская, в которую было встроено «коммунальное хозяйство»).
5. Многие черты ситуаций совпадают (люди не видят смысла в ответственном, самоотверженном труде, не хотят работать «на них», пьют, лодырничают, халтурят, не знают и не желают знать, что такое трудовая дисциплина, портят материал, скрывают брак; материальные стимулы не работают, ибо зарплата рядовых рабочих и сотрудников учреждений не обеспечивает достойного уровня жизни; ведомства усиливают свой контроль над работниками за счет создания ведомственного жилища; органы жилищно-коммунального хозяйства все больше и больше склоняются к формам жесткого администрирования, не приобретая при этом качеств рачительного собственника и попечителя о жилище ...).
Исследование ситуации 20-х гг. способно раскрыть внутренние связи между обществом и государственной жилищной политикой, что может способствовать ходу современных общественных перемен в России, так как позволяет общественности сегодня с большим пониманием относиться к ходу современных реформ в области жилищного хозяйства, жилищного законодательства и жилищной политики государства. Оно позволит ответить на многие вопросы, не получившие до сих пор своего исчерпывающего объяснения.
Почему советская власть, в первые же дни своего правления, муниципализировала все жилище? Почему боролась с индивидуальным жилищем? Зачем упорно создавала коммунальное жилище (реально ухудшая, а не улучшая, как это утверждалось, жилищные условия рабочих)? Почему специально поддерживала жилищный кризис (почему жилищный кризис был выгоден власти)? Почему власть, уничтожив в 1924-1926 гг. одну жилищную кооперацию, создала другую, а не совладав с ней, уничтожила в 1937 г. и ее? Почему при острейшем дефиците рабочих рук так любила «безработных» (постоянно предоставляла им жилищные льготы наряду с работающими). Зачем периодически проводила компании массового выселения и переселения (чем они были вызваны и для чего осуществлялись)? Почему органы жилищно-коммунального хозяйства, находясь в системе исполнительной власти, не подчинялись председателям исполкомов, а входили в структуру НКВД? Почему власть запретила активно возводившиеся в первые годы советской власти «города-сады» и коттеджное строительство? Почему, первоначально поощряя работы по переустройству и обобществлению быта, внезапно прекратила их, запретив «советский архитектурный авангард»? Почему жилищное законодательство было таким, а не иным и каким же оно на самом деле было и др.?
Власть целенаправленно создавала такую социально-культурную, законодательно-правовую, экономико-производственную организацию общества, которая обеспечивала манипулирование людьми за счет контроля над их основополагающими потребностями, в частности, потребностью иметь крышу над головой. Для этого она с первых дней своего существования установила административный контроль над всем жилищным фондом страны: присвоила себе (в результате насильственной муниципализации) все многоквартирное многоэтажное городское жилище; запретила все формы обретения жилища, кроме его государственного распределения. Система распределения жилища, наряду с другими статьями жизненных потребностей: продукты, вещи, медицинское обслуживание, льготы в системе образования, обеспечение по старости и проч., - подчинялась одним и тем же приоритетам и абсолютно контролировалась, а также сознательно использовалась для принуждения людей к нужному власти образу поведения и типу действия: провозглашенный принцип «жилье только для тех, кто работает»
являлся основополагающим в фундаменте официальной государственной жилищной политики.
Жилищная политика в СССР имела две стороны: а) дискриминационную, обращаемую в зависимости от решаемых властью задач, на «социально-чуждые элементы», на «нетрудящихся», на «плохо-трудящихся», на неконтролируемых мигрантов, на репрессируемых и т.п.; 6) протекционистскую, охватывающую различные категории «социально-близких» и привлекаемых властью на государственную службу специалистов - ученых, инженеров, врачей, агрономов, художников, писателей и т.п. При этом в вопросах принуждения к труду жилище выступает средством воздействия на все без исключения социальные группы. Власть миловала и наказывала жилищем. За счет жилища направляла миграционные потоки в нужную ей сторону и, наоборот, останавливала там, где это ей требовалось. В тех случаях, когда людям неинтересно было хорошо работать, поскольку жизненные неурядицы (дефицит продуктов и товаров) отвлекали силы на самообеспечение, лежащее вне места работы (стояние в очередях, личные подсобные хозяйства и проч.), угроза увольнения и автоматического лишения места жительства (альтернативу которому было найти практически невозможно) эффективно исполняла свою принудительную функцию. В замене материальных стимулов к труду администрированием и принуждением жилище играло ведущую роль.
Скученность коммунального проживания населения была выгодна власти. «Прозрачность» переуплотненного коммунального жилища, в котором покомнатно-посемейно проживали люди, обеспечивала контроль и догляд за настроением, повседневным поведением и строем мысли населения, создавала обстановку, исключающую самоорганизацию людей для любого противления власти.
Власть сознательно ограничила все формы появления и распределения жилища, кроме государственного строительства и государственного же распределения, И стратегически была ориентирована на запрещение негосударственных форм собственности. Замена государственным жилищным сектором частного была лишь вопросом времени. Необходимость вытеснения и уничтожения частного владельца жилищем была для власти очевидной, так как в индивидуальном жилище она видела источник мелкобуржуазного быта -основу капитализма, источник разобщенности (мешающей направленным организационно-управленческим воздействиям) и независимости людей. Поэтому успехи развития государственной жилищной сферы определялись не по росту реальных показателей обеспеченности населения жильем, а по снижению количества индивидуального строительства, которое власть рассматривала как потенциальную угрозу своим программам. Лишь хроническая неспособность (и нежелание) власти справиться с жилищным кризисом, отла-
дить процессы хозяйственного ведения жилищем, развернуть массовое жилищное строительство оттягивали решение о полном запрещении частного владения жилищем. Власть вынужденно мирилась с «нестратегическим» присутствием в городах индивидуальной застройки. Власть «допустила» частное жилище в концепцию построения социализма также вынужденно и также негласно, как вынужденно и негласно впустила в политэкономию социализма частный крестьянский рынок. Власть прятала частное жилище на периферии городов, старательно сносила его в центральных частях города, заполняя освободившиеся территории символами эпохи - образцами передовой пролетарской архитектуры, образцами сталинского ампира, позднее - первенцами панельного домостроения и проч. Власть вяло боролась с «нахаловками», понимая, что, запрещая и снося самовольно построенное убогое жилище, она в той или иной мере будет вынуждена брать на себя заботу о бездомных.
Власть, на словах афишируя независимый характер кооперативного и индивидуального жилища, на деле законодательно полностью подчиняла их себе и использовала как своеобразный резерв жилища и антикризисный ресурс, Официально поддерживая кооперацию как якобы альтернативную государственной форму владения и распоряжения жилищем, власть фактически весьма эффективно использовала непринудительные способы употребления инициативы, активности и денежных средств населения в строительстве, ремонте и содержании кооперативного жилища для самостоятельного решения жилищных проблем (но под полным контролем со стороны государства).
Безусловно, нововведения не всегда возникали лишь «наверху», иногда распространение тех или иных явлений шло стихийно «снизу», а затем лишь осмыслялось и закреплялось во всероссийском масштабе соответствующим постановлением Политбюро ЦК партии, ЦИК СССР, ВЦИК РСФСР, СНК СССР, СНК РСФСР, Власть умело приспосабливалась к ситуации и эффективно использовала ее в своих целях - подстраивала под себя, регламентировала и официально закрепляла уже сложившийся порядок. Так законодательно была закреплена деятельность администрации предприятий по выселению из принадлежащего предприятиям жилища всех посторонних с целью формирования целостных трудо-бытовых коллективов. Таким путем шло создание жилищной кооперации - узаконивание стихийно возникшего движения населения, сохранившего дореволюционную память об эффективности кооперации в решении жилищных проблем. Такой была легализация действий местных исполнительных органов по изъятию у жилищной кооперации излишков отремонтированной (или построенной) ею жилой площади. Во всех этих случаях власть не предвосхищала, а лишь законодательно закрепляла уже осуществляющуюся
практику, фиксировала свою позицию в отношении к уже сложившейся ситуации.
Жилищная политика советской властью целенаправленно использовалась как мощное и эффективное средство управления людьми, в частности, как средство дисциплинарного воздействия на «нетрудящихся» или «плохо-трудящихся».
Государство стремилось превратить и успешно превращало для значительной части граждан жилище из закрытой сферы частной жизни в социальный институт, в котором нормы поведения задавались извне и определялись принципами тотального контроля власти над личностью. В идеале все население виделось организованным в «трудо-бытовые» и «бытовые» коммуны - новой власти требовался «однородный», зависимый, контролируемый, управляемый, прикрепленный к месту труда и месту жительства человеческий материал. Коммунальный быт, основанный на уничтожении традиционных институциональных форм жизни: собственности, религии, традиций, культуры и проч., - максимально соответствовал целям власти. Коммунальное жилище максимально соответствовало созданным властью механизмам идеологического воздействия. Этим типом жилища власть рассчитывала «закрепить» и пространственно оформить существование трудо-бытовых коммун - производительных единиц нового общества, в которых за счет тесного переплетения трудовых и бытовых процессов обеспечивалось бы взаимовлияние и взаимокорректировка норм бытового поведения и отношения к труду.
Власть была устремлена на создание коммунального жилища и, тем не менее, она, в конечном счете, отказалась от тотального введения такой формы «огосударствления» людей, как «коллективизация быта». Причина в том, что власти не удалось использовать коммуны как «субъект» хозяйственного ведения жилищем, не удалось сформировать основанный на коммуне механизм хозяйственного ведения муниципализированным жилищем. Несмотря на то, что к 1922 году в одной лишь Москве числилось 607 домов-коммун и они принадлежали в большинстве своем тем или иным заводам, никакого реального контроля коммун (и воздействия на них) со стороны администрации заводов не осуществлялось по той причине, что значительная часть жильцов никакого отношения к заводам не имела (сказывалась высокая текучесть кадров, бесчисленные свободные браки и общая неразбериха городской жизни). В результате, отсутствовало и должное финансовое обеспечение и материальное снабжение домов-коммун, которые возлагались на администрацию предприятий.
Понимая складывающееся катастрофическое положение с приходящем в негодность жилищем, власть принимает общую ориентацию на новую экономическую политику и, не отступая от идеи всеобщей коллективизации населения, создает иные формы и иных
«субъектов» хозяйственного ведения жилищем. В том числе, обращается к активному вовлечению персональной активности и личных капиталов населения в дело восстановления, ремонта, содержания домов.
До 1924 г. коммуны фактически предоставлены самим себе. Власть усиливает их прикрепленность к администрации фабрик и заводов, к которым они принадлежат, «расчищает» от посторонних лиц дома, в которых располагаются коммуны, стараясь сформировать более однородные и тем самым более подходящие для управленческого воздействия трудо-бытовые контингенты (коллективы). В то же время власть, развивая и усложняя аппарат НКВД, формирует структурные органы, более приближенные к непосредственному хозяйственному ведению (и осуществлению функций контроля и сбора информации) жилищем. Но, несмотря на то, что власть законодательно усиливает властные функции, администрации, несмотря на то, что надзор и попечительство над системой коммунального хозяйства возлагаются на мощный исполнительный аппарат НКВД, руководству страны не удается выстроить властную вертикаль руководства коммунами.
В последующие годы власть предельно целенаправленно и активно осуществляет программу очистки ведомственного жилища от не проживающих в нем элементов, Это происходит как результат усиления роли ведомств в производственно-индустриальных планах власти. Ведомства все более усиливают свое воздействие на рабочих, используя жилище как средство принуждения к труду. Параллельно с этим стремится навязать дом-коммуну реорганизуемой в этот период жилищной кооперации (которую власть также старается сформировать на основе принципа трудо-бытовых коллективов) в качестве формы ее материально-пространственной реализации. Стремление власти передать часть муниципализированного и национализированного жилья не частнику, не индивидуальному собственнику (что с необходимостью осуществляется в период новой экономической и новой жилищной политики), а «коммунально-кооперативным» формам хозяйственного ведения и управления является абсолютно закономерным и соответствующим генеральным стратегическим задачам власти - обращением всего жилища исключительно в государственную и производные от нее формы собственности. Исходя из этого власть, помимо государственно-ведомственной целенаправленно создает государственно-кооперативную форму собственности, умело используя дореволюционную память (и успешный опыт первых лет стихийного кооперативного движения в период НЭПа) населения об эффективности этой формы добровольного объединения людей для совместного удовлетворения жилищной нужды. Но и в этот период власти не удается сделать коммуну (в форме «кооперативных товариществ» и «арендных коллективов») «субъектом» хозяйственного ведения.
В этот период осуществлению государственной жилищной политики внезапно начинает препятствовать массовое стихийно возникшее в 1921-1924 гг., в период НЖП (новой жилищной политики), движение по созданию жилищных кооперативных товариществ. Власть, в процессе реализации своей НЭП и НЖП невольно создала законодательные, экономические и организационные условия для возникновения жилищной кооперации. При этом она вовсе не преследовала цели обеспечения населения жильем. Жилищная кооперация была нужна ей всего лишь как еще один рычаг привлечения дополнительных сил и средств населения к работе по хозяйственному попечительству о жилище. Реализация государственной жилищной политики предполагала, что все без исключения «жилищные» процессы - возведение, распределение, перераспределение, инфраструктурное обслуживание, эксплуатация и ремонт жилища, наказания и поощрения посредством жилища и др. - должны сосредотачиваться только в руках власти. Самостоятельные неподконтрольные власти жилищные кооперативы, способные (независимо от власти) обеспечивать людей жильем, отстаивать свои права (даже в рамках формируемого властью дискриминационного законодательства), были власти не только не нужны, но даже очень вредны, так как мешали в формировании единого общегосударственного механизма «контроля-руководства-подчинения» посредством жилища. Власть совершенно ясно осознает потенциальную угрозу со стороны жилищных товариществ и абсолютно четко представляет себе возможную степень «размывания», в результате деятельности жилищной кооперации, собственных организационных усилий по формированию и использованию жилища как средства управления людьми. И поэтому в противовес «старой» жилищной кооперации (которой не исполнилось еще и пяти лет) власть создает систему «новых» жилищных кооперативов (ЖАКТы, РЖСКТы, ОЖСКТы).
Начиная с 1924 гг. власть обеспечивает режим максимального благоприятствования «новой» жилищной кооперации, потому что она оправдывает надежды власти - несет реальную организационно-хозяйственную нагрузку по непосредственному ведению жилищем, умеет пользоваться доверием населения, извлекать у населения излишки денег (в значительных объемах), обеспечивает бесплатный труд своих членов, полностью контролируема властью, неуклонно осуществляет жилищную политику власти, сохраняет выгодный для власти имидж независимого собственника (хотя на самом деле законодательно абсолютно подчинена власти), приближена к процессам быта, «вхожа» в индивидуальное жилище, информирована о реальной обстановке (и не только жилищной) и в любой момент готова предоставить эту информацию (потому что в правлениях товариществ подавляющее большинство составляют «сознательные» и «полезные» элементы).
Причина благоволения к «новой» жилищной кооперации (в которую «добровольно-принудительно» реорганизуется старая) состоит в том, что ЖАКТы и РЖСКТы превращаются властью в органы проведения государственной жилищной политики, рассматриваемой властью как средство преобразования класса буржуазии за счет включения в трудовые коллективы, как средство «переработки человеческого материала в соответствии с требованиями эпохи» (принуждение к труду с обязательной и неизбежной адаптацией к внутрикол-лективным межличностным отношениям в среде рабочих и госслужащих, к принятию писанных и неписанных правил поведения в бытовых коллективах, к отделению молодежи от старшего поколения и побуждению стремления последней разделить с властью ее идеалы и цели и проч.). Власть в соответствии со своей стратегией использования жилища как средства принуждения предлагает «социально-чуждым» элементам осуществить добровольно-принудительный выбор: или принять вменяемые им нормы социального поведения и действия, или оказаться вне жилищ жилищной кооперации.
Власть благоволит к новой жилищной кооперации еще и потому, что жилищные товарищества создаются преимущественно по производственному принципу, то есть в соответствии с идеей трудо-бытовых коллективов - члены одного трудового коллектива вступают в один жилищный кооператив и впоследствии поселяются и живут вместе в одном доме.
В конце 20-х гг. власть вынуждена все более отходить от идеи сознательности, самодостаточности и самостоятельности трудо-бытовых коммун, переносить акцент на иные формы - в частности, принуждение и стимулирование к труду (в виде продовольственного и вещевого карточного снабжения, наделения и изъятия жилища). Власть усиливает государственно-ведомственную структуру «руководства-контроля» также и в виде «закрепленных» домов (в том числе и в государственно-кооперативной форме - в виде ЖСКТ, РЖСКТ, ОЖСКТ, к этому периоду уже фактически лишенных всякой самостоятельности). В этот период структура руководства коммунальным жилищем все более и более выстраивается на основе ведомственной подчиненности жилища. Официальный идеал коммунальной квартиры и обобществленного быта просуществует фактически до 1930 г. - до момента выхода постановления ЦК ВКП (б) «О работе по перестройке быта».
После 1937 г. в связи с ликвидацией жилищной кооперации основной упор в отработке системы контроля над жилищем и использования его в качестве средства принуждения окажется возложенным на местную власть.
В осуществлении жилищной политики в СССР в рассматриваемый период можно выделить следующие этапы:
1917-1921 - тотальное огосударствление жилищной сферы - декреты об отмене собственности на недвижимость, землю, права на продажу жилища и проч. Жилище - «дискриминационная мера» для «бывших» и мера поощрения для «нынешних»; «уравнитель-но-перереспределительный характер» жилища; «ком-мунизация быта», активное образование «коммун» -идеального типа жилища в глазах большевистской власти; переселение рабочих в квартиры буржуазии -образование «посемейно-покомнатных» коммуналок; «покомнатных» коммуналок (проживание в одной комнате не родственников) и других типов «коммунального» жилища (бытовые коммуны, товарищества, рабочие коммуны, бытовые артели и проч.); муниципализация и национализация, назначение НКВД «ответственным» за жилище. Всеобщее принуждение к труду с использованием жилища как средства такого принуждения (привязка городского населения к жилищу - прописка, трудовые книжки для нетрудящихся, также с пропиской).
1921-1924 - введение НЖП (новой жилищной политики) и НЭПа (возвращение экономических и финансовых рычагов эксплуатации жилища); возвращение квартирной платы, поиск «субъекта» владения жилищем, способного, наряду с НКВД, рачительно управляться с ним; разделение жилища на национализированное (в ведении НКВД) и «закрепленное» за ведомствами (комиссариатами и находящимися в их ведении учреждениями и предприятиями); формирование ведомственно-государственной формы собственности на жилище - выселение неработающих из «закрепленных» за предприятиями муниципализированных и национализированных домов и вселение в них тех, кто работает, борьба с «нетрудовыми» категориями - принуждение их к труду посредством жилья, забота о трудящихся в обеспечении их жилищем, попытки оптимизации системы управления домовладениями - квартуполномо-ченные, завдомами, домовые комитеты, домоуправления, жилищные отделы, коммунальные отделы и проч. Отличительная черта данного этапа заключается в том, что по отношению к «социально чуждым элементам» жилищная политика используется прежде всего как средство принуждения к труду; по отношению к «рабочим и служащим, инвалидам войны и труда, официальным безработным» - «социально близким элементам» власть проявляет благосклонность и заботу: предоставление нового жилища взамен изымаемого при выселении этим категориям лиц гарантировано.
1924-1926 - усиление использования жилья как меры принуждения к труду, самовольные заселения и уплотнения как результат выселения без предоставления жилища; перегибы в осуществлении жилищной политики и как результат необходимость законодательного определения «закрепленных», «муниципализированных» и «национализированных» домов - это опре-
деление дается исходя из принадлежности, а не по признакам.
1926-1928 - выход декрета ВЦИК и СНК «Об условиях и порядке административного выселения граждан из занимаемых ими помещений», объединяющего все изданные ранее постановления по данному вопросу и подводящего своеобразный законодательный итог периоду 1921-1926 гг. в осуществлении жилищной политики. Декрет признал утратившими силу и отменил пятнадцать ранее изданных в период с 1923 по 1925 г. постановлений, а также Инструкцию 1924 г. «О выселении граждан из занимаемых ими помещений», прямо отменившую двенадцать постановлений, изданных в период с 1921 по 1922 г., и косвенно - Декрет ВЦИК и СНК «О признании ранее изданных постановлений утратившими силу или сохранившими таковую с изданием Инструкции ВЦИК и СНК о выселении граждан из занимаемых ими помещений», заменившую еще одиннадцать постановлений, приказов и циркуляров. В декрете были изложены основные положения, которые в дальнейшем с незначительными изменениями будут повторены во всей череде постановлений, посвященных данному вопросу и фактически выразят и зафиксируют дискриминационную составляющую жилищной политики: а) выселять во всякое время года лиц, не состоящих на службе в данном ведомстве или в находящихся в его ведении учреждениях и предприятиях; б) выселение производится без обязательного представления иных жилых помещений; в) в месячный срок (в теплый период с 1 апреля по 1 ноября) выселяются: рабочие, служащие, военнослужащие, а также их семьи; инвалиды войны и труда, официальные безработные; учащиеся высших и средних учебных заведений и профессионально-технических школ; научные работники, зарегистрированные в установленном порядке; работники изобразительных искусств, приравниваемые, согласно специальному постановлению ВЦИК и СНК от 22 декабря 1925 г. «О взимании квартирной платы с работников изобразительных искусств (художников)» к работникам по найму; кустари, не пользующиеся наемным трудом; члены общества ссыльных политкаторжан и ссыльно-переселенцев; в недельный срок (круглогодично) - лица, не относящиеся к категориям «трудящихся».
В этот период власть, столкнувшись с массовым нежеланием рабочих проявлять трудовой энтузиазм на фоне не устраивавших их условий оплаты, снабжения продовольствием и проч., обращает жилище против рабочих, производя при увольнении массовые выселения рабочих и членов их семей из помещений, принадлежащих тем или иным комиссариатам, Следует заметить, что в этот период власть продолжает законодательно обязывать местные исполнительные комитеты предоставлять жилую площадь выселяемым рабочим, служащим, состоящим на социальном обеспечении инвалидам труда и войны, безработным, имеющим
право на получение пособия в порядке социального страхования учащимся и семьям военнослужащих. Позже она откажется и от этого, целиком и полностью превратив жилищную политику в дискриминационную меру по отношению ко всем слоям населения.
1928-1932 - окончательное формирование жилищной политики как средства управления людьми -жилище как средство поощрения и наказания; активное и целенаправленное использование жилья как меры принуждения к труду и правильному образу жизни в рамках бытовых и трудовых коллективов; воздействие на рабочих и служащих - «плохотрудящихся», «прогульщиков» и проч. Отличительная черта данного этапа заключается в том, что жилище начинает использоваться как мера устрашения не только по отношению к «социально-чуждым», но и по отношению к «социально-близким» (как средство принуждения к труду рабочих и служащих), а также для обуздания «возмутителей спокойствия» (законодательное появление определения «злостный дезорганизатор производства» превращает жилище в руках администрации в средство политических репрессий - борьбы с любым противостоянием себе, любым инакомыслием, любой критикой в свой адрес).
1932-1937 - введение паспортов и приписки к месту жительства, дальнейшее законодательное развитие диапазона случаев использования жилища, как средства формирования трудо-бытовых коллективов (борьба с текучестью кадров, прогулами, разгильдяйством, ничегонеделанием и проч.). 17 октября 1937 г. выходит постановление «О сохранении жилищного фонда и улучшении жилищного хозяйства в городах»,
подводящее очередной законодательный итог периоду 1921-1937 гг. в осуществлении жилищной политики. Этим постановлением признаются утратившими силу 40 постановлений ЦИК СССР и СИК СССР, ЦИК СССР, СНК СССР, СТО, принятых в период с 1924 по 1937 г. и 31 постановление, призванное обеспечить осуществляемую властью жилищную политику; корректируется постатейно: власть кардинально меняет направленность «оси» руководства-исполнения в отношении эксплуатации, ремонта и управления жилищем как средством манипулирования людьми - структурообразующее начало централизованной системы властного управления перемещается от ведомственной структуры (т.е. от наркоматов и красных директоров) к советской структуре (т.е. структуре местных советов рабочих и крестьянских депутатов и местных исполнительных комитетов). Этим же постановлением власть уничтожает жилищную кооперацию, ликвидируя ЖАКТы, РЖСКТов, ОСКТов.
1937-1941 - практическое отсутствие декретов, задающих изменение жилищной политики. Введение трудовых книжек и паспортной системы. Указом СНК от 26 июня 1940 г. «О переходе на восьмичасовой рабочий день, на семидневную рабочую неделю и о запрещении самовольного ухода рабочих и служащих с предприятий и учреждений», а также рядом сопутствующих постановлений начинается новый виток организационных преобразований, призванных создать строго упорядоченную управленческую структуру руководства трудовыми (трудо-бытовыми) коллективами промышленных предприятий, в которой жилищу как средству принуждения к труду отводится главная роль.
