CC BY
114
D I
Ярославцев A.B.
Кандидат исторических наук, доцент кафедры менеджмента и предпринимательского права Дальневосточного института управления - филиала ФГБОУ ВО РАНХиГС при Президенте РФ.
Жилищная политика в России в 90-е гг. XX века
В 1990-х гг. в связи с новым курсом жилищной политики, тесно связанным с модернизацией политической системы России, был принят пакет правовых актов, ряд целевых программ и концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства (далее - ЖКХ), определивших принципиальные преобразования в области жилищных отношений. Важным документом, направленным на изменение государственной политики по обеспечению конституционного права граждан на жилище, явился Указ Президента СССР «О новых подходах к решению жилищной проблемы в стране и мерах по их практической реализации» (от 19.05.1990 г.), в соответствии с которым реализация нового курса проходила в несколько этапов.
На первом этапе (1990-1993 itJ вступили в силу правовые акты, которые определили социально-экономические и политические основы реализации жилищной политики: Законы РСФСР «О собственности в РСФСР» (от 24.12.1990 г. № 443-1), «О приватизации жилищного фонда в РСФСР» (от 04.07.1991 г. № 1541-1), Декларация прав и свобод человека и гражданина (от 22.11.1991 г.), Закон РФ «Об основах федеральной жилищной политики» (от 24.12.1992 г.), Конституция РФ (от 12.12.1993 г.).
Основной курс преобразований в российском обществе был построен с учетом перехода к рыночному типу жилищной политики. Однако изменения в системе общественно-политического управления и неразвитая рыночная экономика сыграли отрицательную роль в урегулировании общественных отношений в жилищной сфере. Кроме того, обозначенный переход не произошел в срок, на который рассчитывали «реформаторы» [1].
Отмена государственной монополии в ЖКХ и приватизация жилья повлекли за собой появление рынка частной собственности. Можно согласиться с рядом авторов, утверждавших, что роль государства была сведена к содействию жилищному строительству, юридическому регулированию отношений, связанных с удовлетворением жилищных потребностей населения, созданию жилищного фонда социального использования
№
Ь'06 1 8032- -7900 "88 »^ 7625 ^Ч 7360
¡f^7137 7027 6913
1990г. 1991 г: 1992 г. 1993г. 1994г. 1995 г 1996г. 1997г. 1998г. 1999г.
Рис. 1 - Сведения о численности населения Дальневосточного федерального округа (тыс. чел.) [4]
для социально незащищенных слоев населения и отдельных категорий граждан. Однако острота жилищной проблемы требовала «учета разных сторон использования жилища: экономической и социальной» [2]. По мнению И.И. Семенова, объективная обусловленность государственных мер в жилищном хозяйстве «не принесла позитивного социального эффекта по причине односторонней целевой установки - сокращения бюджетных расходов» [3].
Вместе с тем, изменился главный принцип жилищной политики: строительство и распределение государственного жилья было заменено частным строительством и/или приобретением жилья за счет средств граждан. Как следствие, низкими темпами достраивались дома, строительство которых было начато в конце 1980-х гг., а возведение нового жилищного фонда, например, в дальневосточном регионе было фактически остановлено, что обострило и без того серьезный жилищный кризис, который привел к активизации миграционных потоков. В данный период Дальний Восток покинуло более 160 тыс. человек.
Отрицательным эффектом в жилищной политике данного этапа явилось то, что в рыночных условиях было нецелесообразно отказываться от государственной целевой поддержки жилищного строительства и одновременно проводить реформу ЖКХ.
На втором этапе (1993-1998 гг.) с принятием Конституции РФ, Закона РФ «Об основах федеральной жилищной политики», государственных целевых программ «Жилище» (от 20.06.1993 г. № 595) и «Основных направлений нового этапа реализации Государственной целевой программы «Жилище» (от 29.03.1996 г. № 431) произошли принципиальные изменения в жилищной политике. Они затронули институциональные осно-
iQ;
/щ&гс:
18
18,2
18,5
18 16 14
16,4
14,3
1",2
17,6
17,9
18,7
18,2
1990 г:
1995 г.
1996г
1997 г.
1998 г
□ Российская Федерация □ Дальневосточный федеральный округ
Рис. 2 - Сведения о средней обеспеченности жильем населения (м2) [6]
вы обеспечения жильем населения и функционирования ЖКХ.
Средняя обеспеченность жильем населения составляла около 18 м2 на человека, а очередь граждан на жилье продвигалась в год не более, чем на один процент. По данным статистических органов, в 1993 г. в коммунальных квартирах, общежитиях и арендном жилье проживало 11 млн. семей и одиноких граждан, а в ветхих и аварийных домах - более 2 млн. чел. В то же время решение жилищных проблем ожидали более 150 тыс. военнослужащих. К тому же, появились «новые категории остро нуждающихся в жилье: переселенцы из северных регионов, мигранты из стран СНГ» [5], что обострило и без того серьезный жилищный кризис в стране.
Данные обстоятельства обусловили поиск механизмов ускоренного перевода жилищной сферы на принципы рыночной экономики. С этой целью был принят Указ Президента РФ от 24.12.1993 г. № 2281 «О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы», который позволил использовать не только собственные средства граждан, но и иные средства, направленные на улучшение жилищных условий. В частности, отдельные категории граждан, нуждавшиеся в улучшении жилищных условий, получили право на безвозмездные субсидии. Правовой основой для принятых мер явились указы Президента РФ «О жилищных кредитах» (от 10.06.1994 г. № 1180) и «О выпуске и обращении жилищных сертификатов» (от 10.06.1994 г. № 1182). Жилищное строительство получило новый импульс.
Дальнейшее изменение жилищной политики было связано с принятием Федеральных законов «О товариществах собственников жилья» (15.06.1996 г. № 72), «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (21.07.1997 г. № 122), «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (16.07.1998 г.
40 20 0
т~>
27,3
29,1
34.8
35
41,5
39,4
37.9
9,7
> л
1990 г.
1995 г
1996 г
1997г.
1998г
□ Российская Федерация □ Дальневосточный федеральный округ
Рис. 3 - Сведения о количестве жилых домов, построенных населением за счет собственных и заемных средств (в % от общего ввода жилья) [7]
8 6 4
9
7,1
Л6
+ 1 3,8
3,3 2,9
2,9 2,3
-2Л-
1.4
1990 г:
1995 г:
1996 г.
1997 г.
1998 г
□ Российская Федерация
□ Дальневосточный федеральный округ
Рис. 4 - Сведения о количестве построенных квартир на 1000 человек населения
№ 102); Указа Президента РФ «О разработке Федеральной целевой Программы «Свой дом» (23.03.1996 г. № 420) и др.
Вместе с тем, ввод жилья в эксплуатацию значительно задерживался. Так, если в 1990 г. в Дальневосточном федеральном округе было введено 3911 тыс. м2 жилья, то в 1995 г. - 1898 тыс. м2, в 1996 г. - 1492 тыс. м2, в 1997 г. - 1182 тыс. м2, в 1998 г. - 789 тыс. м2 [6, С. 574, 575], что свидетельствует о ежегодном снижении темпов строительства. К концу 1998 г. только в Республике Саха (Якутия) показатель ввода квартир был на общероссийском уровне, в остальных регионах он составлял от 0,2 (Магаданская область) до 1,8 (Амурская область).
В рассматриваемый период в улучшении жилищных условий нуждался 61% населения России, каждая четвертая семья проживала в плохих условиях. Для того, чтобы исправить ситуацию, потребовалось бы построить более 1,5 млрд. м2 жилья [8]. Неудовлетворенность жилищными условиями большей части населения вызывало желание искать более комфортное место проживания. Так, на Дальнем Востоке миграция населения была обусловлена, в первую очередь, низким качеством
Ж
69491
28818
21880
16686
104'
1990 г: 199.5 г 1996 г: 199 7 г: 1998 г.
Рис. 5 - Сведения о количестве построенных квартир в Дальневосточном федеральном округе (ед.)
жилищно-бытовых условий: только за 1994 г. регион покинули более 163 тыс. человек.
Особенно интенсивно миграция затронула Север Дальнего Востока по причине резкого свертывания производственного и жилищного строительства и роста безработицы. В регионе увеличивалась доля населения с низким уровнем доходов, которые уже не позволяли своевременно и в полном объеме оплачивать жилищно-коммунальные услуги.
На фоне общего снижения реальных денежных доходов населения, доля затрат на эксплуатацию и содержание жилого дома постоянно увеличивалась. В частности, доля населения в расходах на услуги ЖКХ постоянно росла и достигла 20%. Как отмечала С.Н. Найден, «доля расходов на ЖКХ в бюджетах разных уровней составляла от 22% до 25%, например, в бюджете города Хабаровска - 21,7%» [9]. Одновременно происходило систематическое и резкое повышение цен и тарифов на оплату услуг ЖКХ. Только за период 1994-1997 гг. расходы на оплату ЖКУ в расчете на одного человека в месяц в среднем по России выросли в 94,1 раза [10].
Данные обстоятельства отрицательно отразились на отрасли ЖКХ в целом, что обусловило принятие ряда правовых актов. В частности, Указ Президента РФ «О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» № 425 (от 28.04.1997 г.) и «Концепция реформы жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации» были направлены на изменение концептуальных основ общественных отношений в жилищно-коммунальной сфере. Так, улучшение жилищных условий граждан предусматривалось за счет привлечения частных средств; создания финансовых механизмов долгосрочного ипотечного жилищного кредитования; формирования рынка доступного жилья. Обязанность по обеспечению жильем за счет государства сохранилась только в отношении отдельных категорий граждан, стоявших на учете в органах местного са-
моуправления. В условиях дефицита государственного финан- р. сирования осуществлялась реализация целевых программ в области жилищного строительства, что привело к увеличению количества очередников и удлинению срока ожидания в очереди этот срок стал неопределенным.
Сложившаяся ситуация отразилась и на рынке жилья. Из-за резкого снижения объемов строительства жилья на него значительно повысились цены на вторичном рынке. Высокие цены и дефицит строительных материалов не стимулировал инвесторов к участию в проектах. По мнению В.Н. Богачева, спад в инвестиционном процессе и сокращение бюджетного финансирования «усугубил возможности проведения жилищной реформы и способствовал нарастанию физического износа основных фондов жилищного хозяйства» [11]. Как следствие, для граждан сократились возможности приобретения или строительства индивидуального жилья. Средняя стоимость 1 м2 жилья на рынке в 2 раза превышала 2-месячный средний денежный доход на душу населения. Так, по мнению В.М. Вишневской, - «купить квартиру было проблематично из-за соотношения цены стандартной квартиры и среднего совокупного годового дохода» [12].
Отрицательный эффект реформирования ЖКХ обусловила и проведенная бесплатная приватизация жилья, которая «не сформировала класс эффективных собственников» [5, С. 13]. Одновременно стихийное формирование рынка жилищно-коммунальных услуг привело как к негативным экономическим, так и социальным последствиям.
В целом второй этап жилищной политики характеризуется, с одной стороны, преобладанием классической схемы ипотечного кредитования под залог приобретаемой недвижимости, чему способствовало принятие Закона «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (1998 г.). Были установлены сроки кредитования 15-20 лет, снижена процентная ставка в среднем до 11-15% в валюте и до 15-18% в рублях, и др. Данные меры способствовали улучшению жилищных условий небольшой категории граждан. С другой стороны, реформа ЖКХ и связанные с нею процессы были постоянным источником социального напряжения в обществе. Предпосылками являлись непрерывный рост тарифов на жилищно-коммунальные услуги, разрушение социально-бытовой инфраструктуры.
Несмотря на то, что появились новые «рыночные» возмож-
(О;
ности удовлетворения потребности в жилье, положительных сдвигов в решении жилищной проблемы не наблюдалось, так как существующие «рыночные» методы оказались малодейственными [13], а значение социального аспекта жизнеобу-стройства населения не было учтено политиками. Дефицит жилья, его неполное благоустройство, перебои в оказании коммунальных услуг энерго- и водоснабжения привели «к снижению качества жизни населения» [14].
Анализ архивных документов свидетельствует о том, что переход на рыночные отношения не обеспечил улучшения дел в жилищной сфере и усилил кризисные явления в отрасли ЖКХ. Официальные документы органов власти показывают, что сокращение капитальных вложений и объемов производства строительных материалов привели к резкому снижению жилищного строительства и замедлению темпов обеспечения жильем отдельных категорий граждан, а также затормозили решение жилищно-бытовых проблем населения в целом.
Таким образом, анализ основных итогов жилищной политики 1990-х гг. на Дальнем Востоке России показал, что государство перестало играть роль основного участника в финансировании жилищного строительства. Одним из приоритетных направлений жилищной политики было долгосрочное ипотечное кредитование. Однако низкие доходы, высокие цены на рынке жилья не стимулировали граждан пользоваться предложенным государством инструментом рыночных отношений. В результате произошло ограничение возможностей граждан на решение жилищно-бытовых проблем и сужение рынка вторичного жилья.
Список литературы:
1. Пчелинцева Л.М. Право на жилище военнослужащих: теоретические аспекты и проблемы реализации: автореф. дис.д.юрид.н. М., 2004. 29 с.
2. Бакирова Е.Ю. Юридические факты в жилищных отношениях: автореф. дис.к.ю-рид.н. Саратов, 2003. 4 с.
3. Семенов И.И. Конституционное право на жилище военнослужащих и граждан, уволенных с военной службы Российской Федерации: автореф. дис.кюрид.н. Волгоград, 2004. 18 с.
4. Российская Федерация в 1992 г.: стат. ежегодник. М.: РИИЦ, 1993. С. 93; Российский статистический ежегодник. 1994: стат. сб. / Госкомстат России. М., 1994. С. 443; Российский статистический ежегодник. 2000 : стат. сб. / Росстат. М., 2000. С. 55; Регионы России. Социально-экономические показатели. 2002: Стат. сб. / Госкомстат России. М„ 2002. С. 30, 31.
5. Бехментьева Ю.М. Жилищная обеспеченность как фактор уровня жизни и пути ее повышения: автореф. дис.к.экон.н. М., 2004. 3 с.
6. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2002: Стат. сб. / Госкомстат России. М„ 2002. С. 160, 161.
7. Регионы России. Социально-экономические показатели. 2003: Стат. сб. / Госкомстат России. М., 2003. С. 602, 603.
8. Давлетова М.И. Субъективное гражданское право на жилое помещение: нормативные основания и некоторые проблемы правовой охраны: автореф. дис.к.юрид.н. Казань, 2003. 18 с.
9. Найден С.Н. Формирование регионального рынка жилищно-коммунальных услуг (на примере Хабаровска) : автореф. ... канд. экон. наук. 08.00.04. Хабаровск, 2000. 3 с.
10. Ежова Н.И. Методические основы управления себестоимостью жилищно-коммунальных услуг на муниципальном уровне (на примере г. Волгограда): автореф. дис.к.экон.н. Волгоград, 2003. 3 с.
11. Богачев В.Н. Методические основы совершенствования механизма воспроизводства жилищного фонда крупного города в условиях рыночных отношений (на примере Санкт-Петербурга): автореф. дис.к.экон.н. Санкт-Петербург, 1994. 3 с.
12. Вишневская М.В. Рынок жилья: теория и практика регулирования: автореф. дис.к.экон.н. М„ 2004. 15 с.
13. Можаева И.С. Методические основы управления проектными рисками в жилищном строительстве: автореф. дис.к.экон.н. Санкт-Петербург, 2000. 6 с.
14. Божедомова Г.К. Повышение социально-экономической эффективности жилищно-коммунального хозяйства в условиях формирования рыночных отношений: автореф. дис.д.экон.н. М., 1993. 10 с.
Bibliography
1. Pchelintseva L.M. The right to housing servicemen: theoretical aspects and implementation problems: the author's abstract, d.d. M., 2004. 29 p.
2. Bakirova E.Yu. Legal facts in housing relations: avtoref. dis. Saratov, 2003.4 p.
3. Semenov I.I. The constitutional right to housing for servicemen and citizens who were fired from the military service of the Russian Federation: dis. Volgograd, 2004. 18 p.
4. The Russian Federation in 1992: stat. yearbook. M.: RUTS, 1993. P. 93; Russian Statistical Yearbook. 1994: stat. Sat. / Goskomstat of Russia. M., 1994. P. 443; Russian Statistical Yearbook. 2000: stat. Sat. / Rosstat. M., 2000. P. 55; Regions of Russia. Socio-economic indicators. 2002: Stat. Sat. / State Statistics Committee of Russia. M., 2002. P. 30, 31.
5. Bekhmenteva Yu.M. Housing security as a factor in the standard of living and ways to improve it: Doctor of economical sciences. M., 2004. 3 p.
6. Regions of Russia. Socio-economic indicators. 2002: Stat. Sat. / Goskomstat of Russia. M„ 2002. P. 160,161.
7. Regions of Russia. Socio-economic indicators. 2003: Stat. Sat. / Goskomstat of Russia. M„ 2003. P. 602, 603.
8. Davletova M.I. Subjective civil right to a dwelling: normative grounds and some problems of legal protection: author's abstract, dis. Kazan, 2003. 18 p.
9. Found a S.N. Formation of the regional market of housing and communal services (on an example of Khabarovsk): the author's abstract.... cand econ sciences. 08.00.04. Khabarovsk 2000. 3 p.
10. Ezhova N.I. Methodical bases of management of the cost of housing and communal services on a municipal level (on an example of Volgograd): the author's abstract. Doctor of economical sciences. Volgograd, 2003. 3 p.
11. Bogachev V.N. Methodical bases of perfection of the mechanism of reproduction of a housing stock of a large city in the conditions of market relations (on an example of St.-Pe-tersburg): the author's abstract. Doctor of economical sciences. St. Petersburg, 1994. 3 p.
12. Vishnevskaya M.V. Housing market: theory and practice of regulation: the author's abstract. Doctor of economical sciences. M., 2004. 15 p.
13. Mozhaeva I.S. Methodical bases of project risks management in housing construction: the author's abstract. Doctor of economical sciences. St. Petersburg, 2000. 6 p.
14. Bozhedomova G.K. Increase of social and economic efficiency of housing and communal services in the conditions of formation of market relations: the author's abstract. Ph.D. M., 1993. 10 p.
