CC BY
127
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 30 (211). История. Вып. 42. С. 99-104.
ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИМ ДЕБЮТ
Е. В. Черная
ЗЕМСТВА НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ РОССИИ В ПЕРИОД БОРЬБЫ ЗА ВЛАСТЬ (1917-1922 ГОДЫ)
В новых общественно-политических и социально-экономических условиях в России необходимо реформирование системы управления обществом. Важное место в этой системе занимает местное самоуправление. Исторический опыт в области самоуправления, накопленный в России, не был востребован в должной степени. В результате этот опыт не был глубоко изучен и проанализирован исследователями, включая и исследователей Дальнего Востока России. История земств не стала предметом специального изучения и представлена немногочисленными статьями.
Ключевые слова: земства, земская реформа, система местного самоуправления.
В начале XXI в. на новом этапе развития российской государственности все большее значение приобретает деятельность органов местного самоуправления. Российское правительство, начиная с 90-х гг. XX в., реализует свои проекты в этой области. С одной стороны, государственная власть разрабатывает законопроекты о местных органах самоуправления, в задачу которых входило бы устройство жизни в регионах, своевременное решение их проблем, налаживание отношений между центром и регионами. С другой, центр все сильнее подчинят регионы, что выразилось в назначении губернаторов президентом РФ. Таким образом, на фоне этих противоречивых тенденций: муниципализации, с одной стороны, и укрепления позиций центральной власти в регионах, с другой, возрос интерес исследователей к истории формирования органов местного самоуправления и опыту их деятельности в России во II половине XIX -начале XX в.
На Дальнем Востоке - территории, имеющей особое административное устройство и специфические социально-экономические условия, не было организаций «крестьянского» самоуправления. Только в конце 70-х - начале 80-х гг. XIX в. были созданы органы самоуправления в городах Приамурского края.
Земская реформа 1864 г. не была осуществлена на Дальнем Востоке, что объясняется спецификой развития восточных окраин России. Во-первых, поздняя (с 30-40-х гг. XVII в.) колонизация края, в ходе которой сложились особые социально-экономические условия (не было сформировано крупное феодальное
землевладение). Как следствие, отсутствовала социальная база для создания земств. Во-вторых, у власти не было финансов, поскольку значительные средства шли на организацию переселения в Сибирь и на Дальний Восток. В результате на Дальнем Востоке была создана иная система административного управления, чем в европейской части России. Только после Февральской буржуазно-демократической революции 1917 г. на Дальнем Востоке начали вводить земства.
Советская историография историю земств на Дальнем Востоке освещала через призму борьбы за власть между большевиками и внутренней контрреволюцией, поддержанной интервентами. Фактически не освещалась деятельность земств как органов, занимающихся хозяйственной, а порой и политической деятельностью. Современная дальневосточная историография рассматривает историю земств в общем контексте проблемы местного самоуправления. На наш взгляд, такой подход можно объяснить следующими причинами. Слишком непродолжительным был период существования земств на Дальнем Востоке по сравнению с городским самоуправлением. Во-вторых, очень слабая источниковая база для исследования темы. Несмотря на эти обстоятельства, тема заслуживает углубленной разработки.
Целью статьи является изучение истории введения земств в регионе, характеристики взаимоотношения земств с органами государственной власти на Дальнем Востоке в 1917— 1922 гг. - период острой борьбы различных политических сил.
Временное правительство приступило к разработке земской реформы, т. к. прежняя система самоуправления изжила себя. К февралю 1917 г. земская система отличалась узостью социальной базы, ориентированной на дворянское сословие, подчиненностью земств контролю администрации и неравномерным обложением земскими сборами различных групп населения. Прочность земских институтов прежде обеспечивалась лишь самодержавным режимом. В результате существовавшая земская система не позволяла успешно разрешать возникавшие военные, политические и социально-экономические проблемы.
Разработка общероссийской земской реформы осуществлялась с марта по сентябрь
1917 г. Временное правительство приняло целый комплекс законов по реформе губернского и уездного земства (9 июня 1917 г.), организации волостного земства (21 мая 1917 г.), а также по финансово-экономическому обеспечению местного самоуправления1. Законам давалось наименование «временных», т. к. окончательно вопрос о местном самоуправлении должно было решить Учредительное собрание.
Временное правительство внесло существенные изменения в земскую избирательную систему. Была отменена сословнокуриальная система выборов, отменены цензы национальные, имущественные, оседлости. Выборы в органы осуществлялись на широкой демократической основе так называемой «четыреххвостки» - всеобщего, равного, прямого, тайного голосования2.
В ведение органов местного самоуправления была передана охрана личной и общественной безопасности и порядка, заведование милицией. Органы местного самоуправления наделялись правом издавать обязательные для местного населения постановления. Реформа уменьшила полномочия правитель-
^ 3
ства по надзору за земской деятельностью3. Таким образом, компетенция земств расширялась за счет сужения полномочий органов центральной власти на местах.
Правовой основой формирования и организации земств на Дальнем Востоке стало постановление Временного правительства от
17 июня 1917 г. «О введении земских учреждений в губернии Архангельской и губерниях и областях Сибири». Одновременно публиковалось «Временное Положение о земских
учреждениях в областях Дальнего Востока»4.
Временное правительство, создавая земства, преследовало, на наш взгляд, прежде всего, политические цели. С одной стороны, устранить от управления старые органы правительственной власти и взять в свои руки все административные функции последних. С другой стороны, в условиях борьбы за власть намеревалось усилить влияние на местах, стремясь противопоставить земства Советам, которые начали создаваться в крае весной 1917 г. Земство должно было оградить дальневосточное крестьянство от большевистского влияния, которое росло после июля - августа 1917 г.
Выборная кампания в земства проводилась не одновременно, с учетом местных условий и подготовленности - с августа по ноябрь. Выборы в волостное земство назначались на сентябрь, а в уездное - на октябрь 1917 г. На уездных земских собраниях избирались гласные в областные земские собрания5.
Результаты выборной кампании были неоднозначны. Они проходили в сложной политической ситуации, при массовой пассивности населения. В состав первых органов местного самоуправления вошли эсеры, меньшевики, народные социалисты. По социальному составу земства состояли в основном из верхушки служащих, а также промышленников, сельской буржуазии и интеллигенции. Земства должны были обеспечить нормальную после многих лет тяжелой войны жизнь на местах. Функции земств были не так уж велики: хозяйственная деятельность, здравоохранение, народное образование, коммунальное хозяйство и т. п. Однако они затрагивали многие сферы жизни деревни, что позволило новой власти привлечь крестьянство на свою сторону. Крестьянин всегда был прагматиком: хороша была та власть, которая заботилась о его нуждах.
С изменением политической ситуации в стране осенью 1917 г. земским органам пришлось доказывать свою состоятельность. Приход к власти большевиков предопределил судьбу земского самоуправления. Они должны были быть устранены. Однако ситуация на Дальнем Востоке отличалась своеобразием. Здесь сложились условия для создания «однородной социалистической власти». Причинами тому было, во-первых, доверие населения к всесословному самоуправлению в результате широкомасштабной и целена-
правленной пропаганды Временного правительства на местах. Оно декларировало земские органы как близкие к населению (в первую очередь к крестьянству) в противовес Советам, обладающие законодательной инициативой и вполне самостоятельные в своих действиях. Во-вторых, слабость Советов крестьянских депутатов, которые еще не имели авторитета среди крестьян. И, наконец. важным фактором стала поддержка земств на уездном, волостном уровне консульским корпусом, который в ноябре 1917 г. заявил о непризнании Совета Народных Комиссаров РСФСР (СНК) законной властью.
Советы в городах и земства в деревне существовали параллельно. Они имели одинаковые функции, но выполняли их по-разному, что приводило к разногласиям, стремлению установить полноту своей власти.
Большевики, учитывая особенности политической ситуации на Дальнем Востоке, пошли на компромисс с земствами и создали коалиционную власть в крае. На III съезде Советов в декабре 1917 г. в дискуссии по вопросу о власти победили те, кто отстаивал идею союза демократических сил. Таким образом, съезд высказался за демократическую альтернативу пролетарской диктатуре, за сотрудничество социалистических политических партий5. Компромисс с земствами способствовал расширению социальной базы народовластия.
Коалиционная власть, сформировавшаяся в специфических военно-политических условиях, не могла быть прочной. Большевики разогнали Учредительное собрание и мыслили Советы как единственные органы власти на местах. Земства пытались сорвать осуществление декретов СНК, поддерживали саботаж чиновников. Попытки отстранить Советы от решения земельного вопроса усиливали разногласия между большевиками и земствами. Противоречия между Советами и земствами затрудняли их работу и подрывали авторитет среди населения. Народ устал от постоянной борьбы за власть, в которой его интересы и нужды отодвигались на второй план. Но практические действия и агитация большевиков начали действовать. Декрет о мире привел к масштабной демобилизации. Вернувшись в деревни, солдаты агитировали за Советскую власть, не желая возвращения на фронт. Декрет о земле взволновал деревню, беднейшее крестьянство потянулось к Советам.
Другие декреты (демократизации судов, рабочем контроле и т. д.) поднимали активность населения, давали ему надежду на улучшение и стабилизацию ситуации. Одновременно нарастало возмущение деятельностью земств, которых поддерживали оппозиционные силы. Этим недовольством и воспользовались большевики, готовясь к реализации давно вынашиваемой идеи, ликвидировать местные органы самоуправления (в первую очередь земства). Все больше ущемлялись права земств, иногда свертывалась их деятельность. Местную политику в отношении земств во многом, на наш взгляд, определили события января 1918 г. в центре страны, в частности, как указывалось ранее, разгон Учредительного собрания и заявление умеренных социалистов о готовности использовать в борьбе с большевиками даже иностранную военную силу. Земства, где преобладали представители умеренных социалистических партий, превращались в контрреволюционные органы, которые должны быть устранены.
К апрелю 1918 г. Советы были созданы практически по всему Дальнему Востоку. 25 апреля 1918 г. по указанию IV съезда Советов Дальнего Востока были ликвидированы земские органы, в том числе Приморская областная земская управа, а их функции переданы Советам.
Восстановление областных, уездных и волостных органов земского самоуправления на Дальнем Востоке проходило в новых политических условиях ликвидации Советской власти и образования антибольшевистских правительств в июле 1918 - январе 1920 г. Деятельность земств возобновилась в ходе иностранной интервенции, преследовавшей свои цели. Одновременно с этим различные противоборствующие политические силы внутри страны использовали земские органы самоуправления для завоевания верховной власти на Дальнем Востоке.
Правительства так называемой «демократической контрреволюции», возглавляемые правыми эсерами П. Я. Дербером в Приморье, А. В. Алексеевским в Амурской области, не обладая реальной властью, не получив поддержки у интервентов, опирались на земские органы самоуправления. Их усилия были направлены на то, чтобы удержать свои позиции, им не хватало средств и времени, чтобы решать проблемы местного населения. В данных условиях эти функции переносились
на земства, которые в своих программных установках охватывали многие сферы хозяйственной и культурной жизни региона. Одновременно лидеры земских органов не скрывали своего стремления участвовать в политической деятельности. Более того, областные земства претендовали на государственную власть, в частности, на территории Приморья. Низовые земства были заняты будничной работой без претензий на политическую власть.
После падения Советской власти демократическое Временное Сибирское правительство (ВСП), образованное 30 июня
1918 г. в Омске во главе с правым эсером П. В. Вологодским претендовало на создание единой Всероссийской власти, стремясь объединить все восточные территории Сибири и Дальнего Востока. Вошедшие в его состав кадетские и военные группировки отрицательно относились к земскому самоуправлению. В попытках установить единоличную власть ВСП обвиняло земства в том, что они занимаются политикой в ущерб местному хозяйству, подчеркивалась связь с социалистическими партиями. Земства были лишены политической власти, их права урезаны: упразднялись земельные комитеты, которые входили в сферу деятельности земств, изымались из ведения земская школа, милиция. Начались гонения на представителей земского движения. Это дезорганизовало работу местных самоуправлений, они не могли выполнять свои обязанности. На наш взгляд, многопартийные правительства не хотели предоставлять органам местного самоуправления полномочий, выходящих за рамки хозяйственных функций, делить с ними власть.
18 ноября 1918 г. в результате переворота в Омске произошла смена власти «демократических» правительств на военную диктатуру. Правительство А. В. Колчака пыталось наладить сотрудничество с местными органами самоуправления через Министерство внутренних дел, но его также не устраивал социалистический партийный состав, политиканство в ущерб местному благоустройству, критика в адрес правительства и попытки избавиться от его надзора.
Реформирование системы земского самоуправления колчаковской властью ограничилось жесткой регламентацией ее деятельности, не исключая многие сферы хозяйственной работы. Правительство восстановило
и контролировало губернские (областные) и уездные земства. На уровне волостей оно столкнулось с оппозицией населения. Фактически волостные земства не функционировали. Взамен было создано крестьянское управление по типу того, что существовало в имперский период. Земским органам самоуправления приходилось работать на территориях, находящихся на военном положении, что еще больше ограничивало их деятельность. Тяжелейшее финансовое положение населения не давало возможности земствам осуществлять необходимые налоговые сборы, не имея денежных средств, многие земские органы закрывались. Кризису земств способствовало и широко применявшиеся репрессии по отношению к их деятелям.
Политика колчаковского правительства в области местного самоуправления привела к тому, что «умеренная демократия», прежде всего представленная земствами, перешла в оппозицию. Земства развернули широкую кампанию протестов, критикуя политический курс власти, информировали о репрессиях. От словесной к политической «оппозиции» земства перешли при выборах сначала в Государственное экономическое совещание весной 1919 г., а потом и в Государственное земское совещание в сентябре 1919 г., которые они бойкотировали.
Дальнейшее развитие системы земского самоуправления проходило в условиях буферного строительства (январь 1920 - ноябрь 1922 г.) и получило неожиданные результаты. Приморская областная земская управа стала Временным правительством Дальнего Востока. Следует заметить, что большевики фактически вновь пошли на коалицию с земствами из стремления избежать открытого вооруженного столкновения с японскими интервентами, что привело бы к новому витку военной интервенции на востоке России и осложнило военно-политическое положение на Западе. Временное правительство Приморская областная земская управа выдвинуло немало интересных, нужных и перспективных планов, реализовать которые так и не удалось, как не смогло и не успело выстроить свою политику в отношении земств на местах. При этом земство воспринималось как ответственное за политику Временного правительства Дальнего Востока: все неудачи и просчеты крестьянами приписывались земствам, неспособным помочь бедствующему населению.
В условиях реальной угрозы превращения Приморья в прояпонский, «черный» буфер коммунистами было принято решение о создании Дальневосточной республики (ДВР) с центром в Чите. Буферная власть использовала земские органы самоуправления и, в частности, Приморскую областную земскую управу для ликвидации контрреволюции, вывода войск интервентов, объединения территории Дальнего Востока, для ликвидации разрухи на этой территории. 12 декабря 1920 г. Приморская областная земская управа сложила полномочия Временного правительства и стала областным правительством ДВР.
В Конституции ДВР, принятой 27 апреля 1921 г., идея местного самоуправления получила несколько иное толкование. Организация системы местного самоуправления в Дальневосточной республике строилась на ленинской теории о единстве центральной и местной власти на основе «демократического централизма». Это в дальнейшем фактически вело к ликвидации местного самоуправления. А пока буферная власть использовала земские органы, что в особенности касалось территории Приморья и прилегающих районов, которые еще находились под контролем белых и японских интервентов. Большевики надеялись с помощью земств: 1) распространить влияние на население; 2) использовать их как «демократический щит» против интервентов и белогвардейцев; 3) применить их хозяйственный опыт.
С образованием единой ДВР, «красного буфера», созданного коммунистами, японцы еще более активно начали готовить свой плацдарм для усиления экономического и военного влияния на юге Дальнего Востока.
После переворота 26 мая 1921 г. областное правительство ДВР во главе с коммунистом В. Антоновым покинуло Владивосток. В Приморье была установлена диктатура цензовой буржуазии, к власти пришло прояпонское правительство братьев Меркуловых. Этот период характеризуется беспощадной реакцией и гонениями на земские органы самоуправления и их членов. Земства были реорганизованы в отделы Министерства внутренних дел, началось изменение системы земского самоуправления, ущемление их прав. Так, Меркуловское правительство хотело обезопасить себя от посягательств земств на политическую власть и, одновременно, удержать деревню от взрыва.
Правительство Дальневосточной республики в Приморье, не имея реальной власти, в отличие от Меркуловых, стремилось включить земства в систему своего местного управления. Примером может служить Ольгинская уездная земская управа, которая сделала политическое заявление о признании ДВР, показав тем самым свою самостоятельность в решении важных вопросов о государственной власти6. В своей работе она попыталась соединить политические и хозяйственные функции через созданный Административный отдел. Однако эти попытки были пресечены, и 9 июля 1922 г. управа сначала была лишена политических функций и самостоятельности7, а
1 сентября 1922 г. Ольгинскую уездную земскую управу ликвидировали8.
Неудавшийся поход белой армии
Меркуловского правительства против
Дальневосточной республики показал недееспособность этого режима. Началась борьба за власть между различными группировками с целью спасения режима. В результате белые силы решились на восстановление монархии. Летом 1922 г. на юге Дальнего Востока был создан Земский Приамурский край во главе с генералом М. К. Дитерихсом.
Новый глава правительства был приверженцем такой формы местного самоуправления, в которой отсутствовала бы политическая борьба, нарушавшая ход повседневной жизни страны. Была изменена избирательная система, введен контроль над земскими органами. Основой земского самоуправления стала церковно-приходская организация. По замыслу М. К. Дитерихса земства должны были обеспечить определенную стабильность в крае, что было особенно важно для осуществления военных планов новой власти. При этом самоуправления не должны были вмешиваться в политические и военные дела. Замыслам М. К. Дитерихса по восстановлению монархии не суждено было сбыться, так как восстановление самодержавной монархии не могло согласоваться с либерально-буржуазной идей местного самоуправления. К тому же идея монархической формы правления изжила себя. Земства утратили поддержку у населения.
С изгнанием японских интервентов и ликвидации последнего белого режима 15 ноября 1922 г. Дальневосточная республика была ликвидирована, Дальний Восток стал частью РСФСР. Упразднение земского самоуправле-
ния завершается с развертыванием выборной кампании в Советы в конце 1922 г.
Таким образом, становление и развитие земского самоуправления на Дальнем Востоке России в 1917-1922 гг. шло сложно, но поступательно, в трудных политических, социально-экономических условиях. Различные политические силы шли на компромисс с земствами или жестко их ограничивали, пытаясь не допустить к власти. Несмотря на постоянную смену власти, их деятельность имела определенные достижения и успехи. Во-первых, был сформирован действующий аппарат местного самоуправления. Во-вторых, земства (в основном уездные и волостные) продолжали заниматься решением внутренних проблем и удовлетворением нужд населения. В-третьих, земские органы самоуправления (областные и губернские) участвовали в решении государственных (политических) проблем, сохраняя относительную стабильность в регионе. Земские органы самоуправления не могли удержаться у власти во многом из-за низкого уровня политической культуры населения Дальнего Востока, а также разграничить политические и хозяйственные функции, полностью удовлетворить нужды населения (прежде всего крестьян).
Примечания
1 Земское самоуправление в пореформенной России (1864-1918 гг.) : док. и материалы. М., 1995. С. 29-39.
2 Мухачев, Б. И. Александр Краснощеков : ист.-биогр. очерк. Владивосток, 1999. С. 53.
3 Об изменении действующего положения о губернских и уездных земских учреждениях впредь до издания нового о них положения (Постановление Временного правительство от 9 июня 1917 г.) // Вестн. Врем. правительства. 1917. 12 (25) июля. № 102 (148). С. 3-3 об.
4 Малышев, В. П. Борьба за власть Советов на Амуре. Благовещенск, 1961. С. 55.
5 Назимок, В. Н. Организация местных органов самоуправления на Дальнем Востоке и тактика большевиков по отношению к ним в 1917 г. // Революционное движение в Сибири и на Дальнем Востоке. Томск, 1970. Вып. 6. С. 157.
6 Государственный архив Приморского края (ГАПК). Ф. 530. Оп. 1. Д. 72. Л. 118.
7 Там же. Л. 225-226, 232.
8 Там же. Л. 251-253.
