CC BY
82
УДК 340.15
ЗЕМСЬК1 ПОДАТКИ Й ПОВИННОСТ1 ЯК СКЛАДОВА Ф1НАНСОВО1 САМОСТ1ЙНОСТ1 ЗЕМСЬКОГО САМОВРЯДУВАННЯ
А. I. КОЗАЧЕНКО,
канд. юрид. наук, доц., в. о. завiдувача кафедри теорп та ^торп держави i права, Полтавський юридичний тститут Нащонального юридичного утверситету iменi Ярослава Мудрого, м. Полтава
Проанал1зовано земське законодавство Ростськог ¡мпери друго'1 половини Х1Х ст. та практичну дгяльнгсть оргашв земського самоврядування щодо встановлення г стягнення земських збор1в та виконання повинностей. Земське оподаткування являло собою систему самосттних прямих податк1в, що св1дчить про ф1нансову самостттсть земського самоврядування. У 80-т1 рр. Х1Х ст. земства провели статистичт досл1дження, напрацювали нормативну базу та набули досвгду щодо встановлення г стягнення зборгв та виконання повинностей.
Ключов1 слова: земське самоврядування, земська статистика, податки, повинносп, фшанси, бюджет.
Матер1ально-фшансова самостшшсть у межах визначених повноважень е одним з основних принцишв мюцевого самоврядування. Реформа мюцевого самоврядування в Укра!ш на принципах децентрал1зацп, кр1м шшого, передбачае розширення фшансово! самостшносл оргашв самоврядування. З огляду на це може бути корисним юторичний досвщ д1яльност1 в Укра!ш земського самоврядування.
^у Л Ш Ш ||| / | | § 1 || \
Особливо! уваги фшансовш складовш д1яльност1 земського самоврядування юторична та 1сторико-правова науки стали придшяти у пострадянський перюд. До ще! проблеми зверталися так вггчизняш науковщ, як О. М. Головко [5], В. Д. Гончаренко [6], I. В. 1ванов [9], С. А. Калугш [10], М. Лавр1в [12].
Метою статт е анал1з земського законодавства Росшсько! 1мпери друго! половини XIX ст. та практичного досвщу д1яльност1 земського самоврядування щодо встановлення { стягнення земських збор1в та виконання повинностей.
Фшансування земств мало здшснюватися за рахунок мюцевих земських 36opiB, а також на 0CH0Bi «особливих розпоряджень» i3 державного бюджету, що забезпечувало фiнансову самостiйнiсть земського самоврядування. Вщповщно до ст. 2 «Положення про губернськi та повiтовi земсью установи» 1864 р. (далi - Положення 1864 р.) земствам належало право складати кошторис прибуткiв i видаткiв [13, с. 2]. До повноважень губернських земських зiбрань i управ законодавство вiдносило розподiл майна земства на губернське i
повггове, встановлення розкладок державних зборiв мiж повiтами, узгодження
\\
повiтових коштори^в (ст. 62) [Там само, с. 19]. За повгговими земствами Положення 1864 р. закршило право формувати розкладки державних зборiв у межах пов^у та складати проект кошторису (ст. 64) [Там само].
Бшьш докладно порядок стягнення земських зборiв регламентували «Тимчасовi правила для земських установ у справах про земсью повинност^
/ I U / U / \ . II ^ \ \
народне здоров'я i громадське тклування» (далi - Тимчасовi правила 1864 р.). З питань стягнення зборiв Тимчасовi правила 1864 р. мютили посилання на застарший i недосконалий «Статут про земсью повинностЬ» 1851 р. Зпдно iз законодавством земствам належало право стягувати збори: 1) з нерухомого майна у мютах i повiтах: земель, житлових будинюв, промислових та торпвельних примiщень. При цьому законодавство не встановлювало ставки зборiв з нерухомого майна; 2) з промислових свщоцтв на право ведення торгiвлi та проми^в у формi надбавки до державно! щни на товар. Надбавка з гшьдшських купецьких свiдоцтв та з патеш!в на виробництво i реалiзацiю
я я g i 7 1 I g 1 щ m \ % ^^
спиртних напо!в складала 25 %, надбавки з шших торгiвельних i промислових документ - 10 %; 3) за користування переправами, що перебували у вщанш земства; 4) з фiзичних осiб, якi не виконували натуральну повиннiсть по знищенню сшьськогосподарських шкiдникiв i за зважування товарiв на вагах, що належали земству [2, с. 14].
Як стверджуе М. Лаврiв, головним джерелом доходiв земства були збори з нерухомого майна. В середньому вони складали близько 70 %, у тому чи^ доходи iз земель i лiсiв - близько 64 %. Частка зборiв iз фабрично-заводських
закладiв у середньому становила 23 %. Збори з мюько'' нерухомост залежали вiд рiвня урбашзаци губерни i в середньому забезпечували 12 % земських доходiв. Збори з торгово-промислових закладiв у середньому сягали майже 2 % [12, с. 216-217].
Повiтовi земства прагнули максимально збшьшити частку наповнення земського бюджету за рахунок мют, що знаходилися на територи повiту. Це стало причиною конфлж^в мiж земським i мiським самоврядуванням. Мiськi
думи через губернатора зверталися з клопотаннями до МВС про виключення ix
\\ /|
з перелiку суб'екпв земського оподаткування. Першою в Полтавськш губерни з таким клопотанням звернулася у 1870 р. Кременчуцька дума. Така проблема була характерна i для шших мют Росшсько'' iмперii. Але особливо'' гостроти вона набула у великих промислових мютах. Так, Харювська мiська дума в 1872 р. направила уряду 12 клопотань про надання мюту статусу «окремо'' земсько'' одинищ» [4, с. 152-154]. Проте царський уряд не тшьки не виршував цю проблему, а навпаки, користувався нею для посилення протирiч мiж земствами та мютами.
Дослiдники законодавства про земськ податки вважають основним його недолжом те, що воно не встановлювало чiткого розмежування джерел прибуткiв земства i держави. Вiдсутнiсть такого розмежування нерщко ставала причиною суперечок мiж земствами i мiсцевою губернською та повгговою адмшстращею.
Царський уряд здшснював спроби вдосконалити законодавство про земськi податки. Закон вщ 21.11.1866 р. обмежив право земств обкладати збором торгово-промисловi заклади [6, с. 146]. Як стверджував О. О. Юзеветтер, зазначений закон, «обмеживши обкладання торпвельних свiдоцтв i патентiв, цим переклавши тяжкiсть обкладання на землю», став гальмом у розвитку земського самоврядування [11, с. 147-148]. Цим законом уряд суттево зменшував наповнення земського бюджету. Але, йдучи назустрiч клопотанням земств, законом вщ 16.05.1868 р. уряд дозволив обкладати земськими зборами землi «незручш за межовими планами», якщо вони
приносили власнику прибуток [8, с. 58].
Найсуттевшими недолшами дiяльностi земств у галузi оподаткування було те, що вони не створили досконалого кадастру переданих 1м об'еклв оподаткування; за рахунок недосконало! ощнки земель 1х вартiсть, як правило, занижувалася; розподiл зборiв з землi мiж платниками податкiв здiйснювався за дохщнютю землi або залежно вщ 11 вартостi або ставки збору встановлювалися на кожну десятину незалежно вiд якостi землi; земства по^зному визначали спiввiдношення мiж цiною i дохiднiстю торгово-промислових закладiв, встановлюючи останню в розмiрi вiд /¡7 до % вартостi майна [12, с. 216-217].
На суб'ективiзм i нерiвномiрнiсть земських податкiв звертали увагу як платники податюв, так i самi земства. У першi роки свое! дiяльностi на це звертали увагу Полтавська та Харювська губернськ земськi управи. Наприклад, Харкiвське земство констатувало, що податки iз земель «беруться
/ ПСУ \ и / 1\ ' /I \ II V>л ■
майже повсюдно навмання», десятки тисяч десятин залишаються не обкладеними податками, а на iншi землi нараховано «зайвЬ> податки [9, с. 93]. Але не зважаючи на недолши у законодавствi та недолiки у дiяльностi самих земств, за рахунок оподаткування земства забезпечували близько 73 % доходiв власних бюдже^в [12, с. 216-217].
У зв'язку з вщсутшстю облшу та оцiнки об'ектiв оподаткування земства оргашзували проведення статистичних дослiджень, основним завданням яких був перепис селянських та помщицьких господарств. З метою проведення статистичних дослщжень земства створювали спещальш статистичнi бюро. Так, зокрема, Полтавське земство запровадило статистичне бюро в 1881 р. За основу його дiяльностi було взято програму статистичного бюро Московського земства. Програма статистичних дослщжень Полтавського земства, як i шших губернських земств, узгоджувалася з Центральним статистичним ком^етом МВС, на який покладався контроль за дiяльнiстю земсько! статистики. Згщно з програмою статистичнi дослщження проводились у трьох напрямках. Перший передбачав подвiрний перепис сiльського населення з детальним описом характеру ведення господарства. Така робота проводилась у перюд з 1881 по
1889 рр. Другий напрямок полягав у перепис нерухомого майна в мютах з метою уточнення суми сплати земського податку з нерухомость Щ дослщження було розпочато в 1886 р. i завершено в 1891 р. Поточна сшьськогосподарська статистика, яка проводилася починаючи з 1886 р., складала третш напрям. Вона полягала в опитуванш селян та шших суб'екпв аграрних вщносин (опитуванню тдлягало 1500 респондент) про результата господарсько'' дiяльностi в поточному рощ та плани i прогнози на наступний
рж. У xодi опитування земськi статистики отримували шформащю та
OxlV Y' //о
оприлюднювали и у пресi про кiлькiсть вирощено'' i зiбраноi продукци, цiни за и реалiзацiю, про урожайнiсть сшьськогосподарських культур [1, с. 76].
Розглядаючи питання про необхщнють удосконалення статистики, Чершпвське земство високо оцiнювало результати роботи земсько'' статистики Полтавсько'' губерни. Козелецьке пов^ове земство ухвалило ршення про необxiднiсть використання досвiду Полтавського земства щодо оргашзаци статистичних дослщжень [7, с. 213].
Отже, земське оподаткування являло собою систему самостшних, незалежних вiд держави прямих податюв (зборiв), що базувалися на власнш оцiнцi визначених державою об'ектiв оподаткування. Це свщчить про фiнансову самостшнють земського самоврядування. Необxiднiсть удосконалення оподаткування земельних угщь стало суттевим чинником розвитку земсько'' статистики, основним завданням яко'' був перепис селянських та помщицьких господарств.
Розподш повинностей мiж повiтами Положення 1864 р. покладало на губернську земську управу, а забезпечення 'х виконання - на повiтовi земсью управи (ст. 64) [13, с. 19 ]. У випадку ухилення вщ виконання повинностей повггова управа зверталася за допомогою до полщи. Згщно з Тимчасовими правилами 1864 р. повиннос^ накладалися на селян i мiщан. До основних повинностей вщносилися: 1) пiдводна (гужова) повиннють - надання пiдвод для перевезення держав них чиновниюв та земських службовщв; 2) шляхова повиннiсть - залучення селян i мiщан до будiвництва i утримання шляxiв
сполучення [2, с. 16-18].
Пщ час першо! сесп 1865 р. губернсью земсью зiбрання, керуючись ст. 62 Положення 1864 р., розглянули питання про розподш повинностей на губернсью та повiтовi [13, с. 9]. Полтавсью та Харювсью губернсью земсью зiбрання до пов^ових повинностей вiднесли утримання повiтових управ, наймання примщень для повiтових установ, утримання гужового транспорту при управлшнях полщи та iнше. До губернських повинностей вщносився ремонт мостiв та торпвельних шляхiв, установка i ремонт верстових та
nx /I
межових стовтв, утримання чиновникiв казенно! палати зi справ земства, утримання губернсько! управи i канцелярп, утримання губернського iз селянських справах присутствiя та шше. Встановлений 1865 р. розподш повинностей мiж повiтовими та губернськими установами змшювався. У 1866 р. було розширено перелш губернських повинностей. У 1867 р. до повггових повинностей вiднесено гужову, поштову, утримання етапних команд.
/ 4=^ j
До губернських повинностей вiднесено шляхову i постоеву повинностi, повиннiсть для вщведення пасовиськ, повиннiсть на утримання ремонтних команд. У 1868 та 1870 рр. губернсью земсью зiбрання вносили змши до розподшу губернських i повiтових повинностей [10, с. 223-224; 15, с. 122]. Слщ зазначити, що розподiл губернських i повiтових повинностей Полтавського i Харювського земств принципово не вiдрiзнявся.
Проте, незважаючи на вжш! заходи, забезпечення виконання земських повинностей на практищ мало низку недолтв, а саме: зловживання владою посадових о^б органiв полiцi!, зокрема використання повинностей у власних потребах; несправедливий розподш повинностей; вщволжання селян вщ господарсько! дiяльностi; вiдсутнiсть стимулiв для виконання повинностей [12, с. 216-217].
Фшансову дiяльнiсть земств контролювало Мшютерство фiнансiв та його пiдроздiли у губершях i повiтах. Вiдповiдно до ст. 106 Положення 1864 р. питання збер^ання власних кош^в у мюцевих казначействах та вiддiленнях Державного банку земства повинш були узгоджувати з губернськими та
повиовими казначействами [13, с. 13]. Вщносини мiж мюцевими казначействами i земствами регламентували ухвала Державно! Ради вщ 17.02.1869 р. i циркуляр Мiнiстерства фiнансiв вiд 22.06.1874 р. Фшансовий контроль за дiяльнiстю губернських земств здiйснювали спецiальнi чиновники губернсько! казенно! палати зi справ земства, повiтовi земства контролювали чиновники повгтових казначейств зi справ земських повинностей. Ревiзiю фiнансово! дiяльностi губернсько! та повггових земських управ проводили ревiзiйнi комiсi!, якi створювали губернська казенна палата зг справ земства та повгтове казначейство зг справ земських повинностей вгдповгдно [5, с. 136-137]. Стягнення земських зборгв контролювали губернська палата управлшня державним майном i мгсцева удшьна контора, а нагляд за виконанням земських повинностей покладався на повгтову адмшютрацш i полщш [13, с. 7, 12, 14-18].
За допомогою контрреформи 1890 р. царський уряд намагався посилити
/ ¿f пУ 11 / \ ' ./ \ . 11 ' \
контроль з боку держави за фшансовою дгяльнгстю земського самоврядування. Передбачене ст. 2 Положення 1890 р. право земств на «завiдування земськими повинностями грошовими i натуральними» означало збереження !х фшансово! самостiйностi [14, с. 495]. Положення 1890 р. конкретизувало i розширило повноваження земств щодо з6оргв i повинностей. Так, зпдно зг ст. 62 Положення 1890 р. до предме^в вщання губернських i повггових земських зiбрань вщносилось затвердження грошових i натуральних повинностей, переведення натуральних повинностей у грошов^ встановлення земських з6оргв та недо!мок i пенi по них [14, с. 502]. Однак Тмператорське затвердження Положення 1890 р. у пункл 17 обмежувало фiнансовi повноваження земств: встановило державний контроль за фшансовими звiтами земств i позбавило земства права на участь у кредитних установах [14, с. 495]. Контрреформа 1890 р. позбавила земства можливост вшьно розпоряджатися невикористаними впродовж року залишками кошторису та права формувати пенсшний кошторис. Але такi обмеження, на наше переконання, були виправданими, адже переважна частина порушень законодавства, допущена земствами в попереднш перюд, стосувалася фшансово! сфери !х дГяльностг Стаття 87 надавала право
губернаторовi здшснювати нагляд за «доцшьшстю» земських постанов та право призупиняти дда постанов, що суперечили законодавству або не вщповщали «державним користям i потребам» чи штересам мiсцево! громади [14, с. 506]. Таю невизначеш формулювання давали можливють губернаторовi призупинити дiю будь-яко! земсько! постанови. За ст. 83 Положення 1890 р. затвердженню мшютра внутршшх справ пiдлягали всi справи про позики й натуральш повинностi, а не тшьки справи про позики, що перевищували дворiчну суму земського збору, як це було згщно iз Положенням 1864 р. [14, с. 505].
Наприюнщ Х1Х ст. законодавство розширило повноваження губернаторiв з питань контролю за фшансовою дiяльнiстю земств. «Приблизнi правила про встановлення граничного земського обкладення» вщ 12.06.1900 р. заборонили земствам збшьшувати кошторис бiльше нiж на 3 % порiвняно з попереднiм роком та зобов'язали губернаторiв посилити контроль за фшансовою
/ 5г \ U /1 \ Л \
дiяльнiстю земств [3, с. 27]. На вимогу МВС губернатори змушували земства стягувати недо!мки з метою погашення борпв за державнi кредити.
Таким чином, вщповщно до Положення 1864 р. земське оподаткування, що являло собою систему самостшних прямих податюв (зборiв), свiдчить про фiнансову самостшшсть земського самоврядування. Проведенi земством у 80-ri рр. Х1Х ст. статистичш дослiдження з метою перепису селянських та помщицьких господарств сприяли удосконаленню оподаткування земельних угiдь. На результати земських статистичних обстежень з метою визначення пла^жно! спроможнос^ населення спиралися податковi iнспектори та казеннi
N. [ Ж Я я J17 И ■ | I 1 I 1 1 V
палати. Земсью зiбрання та управи напрацювали нормативну базу й набули досвщу щодо встановлення i стягнення зборiв та виконання повинностей. Положення 1890 р. передбачало збереження фшансово! самостiйностi земства, але обмежило повноваження органiв земського самоврядування з питань використання власних кош^в та посилило контроль держави за фшансовою дiяльнiстю земського самоврядування. Наприюнщ Х1Х ст. урядовий контроль за фшансовою дiяльнiстю земства посилився.
Список лггератури:
1. Велецкий С. Н. Двадцать пять лет деятельности земства в Полтавской губернии с 1866 по 1892 год. Краткий очерк / С. Н. Велецкий. - Полтава : Типо-литогр. Л. Фришберга, 1894. - 144 с.
2. Временные правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном здравии и общественном призрении 1864 г. // Полн. собр. законов Российской империи с 1649 года (дальше - ПСЗ). - СПб., 1867. - Собр. 2. - Отд. 1. - № 40458. - Т. ХХХ1Х. - С. 14-20.
3. Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России / Г.А. Герасименко. - М. : Наука, 1990. - 264 с.
4. Головко О. М. Участь адмшютративно-полщейського апарату, оргашв самоврядування в управлшш державними фшансами Росшсько'1 iмперn на украшських землях (кшець XVIII - початок ХХ ст.) : монографiя / О. М. Головко. - Х. : С1М, 2005. - 176 с.
5. Головко О. М. Харювське мюьке самоврядування у 1893-1917 роках : автореф. дис. ... канд. ют. наук : спец. 07.00.01 «Iсторiя Украши» / О. М. Головко. - X. : ХДУ, 1997. - 20 с.
6. Гончаренко В. Д. Органи земського самоврядування в Укрш'ш у другш половиш XIX - на початку XX ст. / В. Д. Гончаренко // Державне будiвництво та мюцеве самоврядування : зб. наук. праць. - X. : Право, 2003. - Вип. 6. - С. 139-152.
7. Журналы Козелецкого уездного земского собрания чрезвычайной сессии 1909 года (заседание 5 мая) и XLV очередной сессии 1909 года (заседания 25-30 сентября). - Чернигов : Тип. Губ. земства, 1910. - Разд. паг.
8. Земский феномен: политический подход [Электронный ресурс] / под. ред. В. Ф. Абрамова, А. А. Ярцева, К. Мацузато. - Саппоро : Slavic Rescarch Center, Hokkajdo University, 2001. - 198 c. - Режим доступа : http://src-h.slav.hokudai.
9.1ванов I. В. Компетенщя оргашв земського самоврядування та ii еволющя протягом 1864 - 1917 рр. / I. В. Ьанов // Пубшчне право. - 2013. - № 4 (12). - С. 219-226.
10. Калугт С. А. Земське самоврядування на Xаркiвщинi (1865 - 1917 рр.) : монографш / С. А. Калугш. - X. : Ун-т внутр. справ, 2000. - 148 с.
11. Кизеветтер А. А. Местное самоуправление в России: исторический очерк / А. А. Кизеветтер. - М. : Тип. Императорского Москов. ун-та, 1910. - 155 с.
12. Лаврiв М. Мюцеве оподаткування в Укра'1'ш в умовах земського самоврядування / М. Лаврiв // Регюнальна економка. - 2001. - № 3. - С. 213-224.
13. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. // ПСЗ. - СПб., 1867. - Собр. 2. - Отд. 1. - Т. XXXIX. - № 40457. - С. 1-14.
14. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. // ПСЗ. - СПб., 1893. - Собр. 3. - Отд. 1. - Т. X. - № 6927. - С. 493-511.
15. Систематический свод постановлений и распоряжений Полтавского губернского земства за первые шесть трехлетий (с 1865 по 1882 гг.). - Полтава : Тип. Н. Пигуренко, 1885. - Вып. I. - 769 с.
Козаченко А. И. Земские налоги и повинности как составляющая финансовой самостоятельности земского самоуправления.
Проанализировано земское законодательстве Российской империи второй половины XIX в. и практическую деятельность органов земского самоуправления по вопросам установления и взыскания земских сборов и исполнения повинностей. Земское налогообложение являло собой систему самостоятельных прямых налогов, что свидетельствует о финансовой самостоятельности земского самоуправления. В 80-е гг. XIX в. земства провели статистические исследования, подготовили нормативную базу и получили опыт по вопросам установления и взыскания земских сборов и исполнения повинностей.
Ключевые слова: земское самоуправление, земская статистика, налоги, повинности, финансы, бюджет.
Teopia i npaKmuKa npaeo3naecmea. — Bun. 1 (7) / 2015
ISSN 2225-6555
Kozachenko A. I. Zemstvo Taxes and Duties as a Component of Zemstvo Self-government Financial Independence.
The article analyzes zemstvo legislation of the Russian Empire in the second half of the XIX century and practical activities of zemstvo self-government bodies to establish and collect zemstvo taxes and perform duties. Zemstvo taxation was a system of independent direct taxes reflecting financial independence of zemstvo self-government. In the 80s of the XIX century, zemstvos conducted statistical studies, prepared regulatory framework and gained experience on establishment and collection of zemstvo taxes and performing duties.
Key words: zemstvo self-government, zemstvo statistics, taxes, duties, finances, budget.
