CC BY
104
Земля как территориальная основа местного самоуправления
Н.В. Юрьева, соискатель, Оренбургский ГАУ
Земля является объектом правового регулирования значительного числа отраслей российского права: конституционного — при определении на ней государственных границ и разграничении территорий между субъектами Российской Федерации; муниципального — при определении территориальных основ местного самоуправления; гражданского — при совершении сделок с земельными участками; семейного — при решении споров о разделе собственности супругов; финансового — при земельном налогообложении; аграрного — при использовании земель сельскохозяйственного назначения для выращивания сельхозкультур; земельного — при использовании земли в хозяйственных целях и т.д.
Следует отметить, что термин «земля» многогранен и имеет несколько значений. В юридической науке и практике сложилось расширительное его понимание, основывающееся на признании ценности природных условий существования человечества и деления окружающей естественной среды на определённые компоненты, в числе которых, кроме земли, указываются недра, воды, лесные и другие растительные ресурсы, животный мир, природные ландшафты, атмосферный воздух, климатические ресурсы, генетический фонд [1]. Земля в юридическом смысле отличается от перечисленных компонентов тем, что охватывает земную поверхность лишь на глубину её почвенного слоя, обладает свойствами естественного плодородия, выступает средством производства в сельском и ином хозяйстве, является пространственной основой расселения людей, жилищного и промышленного строительства. Именно земля, в конечном итоге, образует и территорию государства [2].
В том случае, когда мы говорим о Земле как планете Солнечной системы, одном из косми-
ческих объектов, она представляет собой объект правового регулирования международного космического права. В ином значении употребляют слово «земля», когда говорят: «Земля является единственным местом обитания человека». Здесь речь идёт об отношениях человека, которые складываются в сфере взаимоотношений всех компонентов природы, включая землю, а также всей совокупности материальных и культурнобытовых объектов, составляющих среду обитания человека. В этом случае земля является объектом правового регулирования экологического права. Как объект правового регулирования в земельном праве, земля — слой земной коры, расположенный над недрами, покрытый почвенным слоем, называемый территорией, на которой осуществляется суверенитет РФ, и используется как основное (главное) средство производства в сельском, лесном хозяйстве [3]. В земельном праве земля выступает в качестве территориального базиса размещения производительных сил: строительства объектов, выращивания лесополос, отведения земли под пашню и т.п.
Земля является объектом правового регулирования конституционного права, нормами которого регулируются административногосударственное устройство, государственные границы и суверенитет народов. В свою очередь, суверенитет, государственные границы и административно-государственное устройство неразрывно связаны с термином «территория». Данный вывод следует из анализа конституционных норм. Так, нормы ст.4 Конституции РФ связывают территорию государства с суверенитетом (ч. 1), а с учётом положения о народе как носителе суверенитета, содержащегося в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, — с населением. Вместе с тем в ч. 2 ст. 4 закреплено положение о верховенстве Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, а в
ч. 3 этой статьи зафиксировано, что Российское государство обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории [4]. Термин «территория» употребляется в Конституции РФ как земельное пространство с определёнными границами. Помимо Конституции РФ, территория в значении термина «земля» упоминается в Федеральном законе от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О государственной границе РФ», который устанавливает пределы государственной территории Российской Федерации.
В муниципальном праве термин «земля», как указывалось выше, выступает объектом правового регулирования при установлении территориальных основ местного самоуправления, поскольку территорию муниципального образования составляют земли (пп. 3, 4 п. 1 ст. 11 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее — Закон о местном самоуправлении) [5]. Земля как территориальная основа местного самоуправления выступает и в ряде других нормативно-правовых актов. Так, в Федеральном законе от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации» [6] термин «территория» применяется в значении «территория муниципального образования». При характеристике закрытого административно-территориального образования законодатель также использует термин «территория муниципального образования» [7]. Таким образом, территории наукограда, закрытого административно-территориального образования, как видов муниципальных образований со статусом городского округа, также образуют земли.
В конституционном праве России есть понятия «территория Российской Федерации», «территория субъекта Федерации», «территории, на которых осуществляется местное самоуправление» [8]. Функционирование органов власти осуществляется в границах определённых территориальных единиц, на которые делится территория государства. Такое подразделение именуется административно-территориальным делением. Территориальную основу местного самоуправления определяет статья 131 Конституции РФ, согласно которой местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учётом исторических и иных местных традиций. Данное положение конкретизируется в статье 10 Федерального закона № 131-ФЗ, где сказано, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
Для предметного разграничения понятий «административно-территориальное деление» и «территориальное устройство местного самоуправления» и возникает необходимость в использовании категории «земли». При установлении административно-территориального деления и территориальной организации местного самоуправления употребляется термин «территория». Однако в случае конкретизации отношений, связанных с установлением территорий, законодатель дополнительно употребляет понятие «земля». Так, в законе о местном самоуправлении в качестве одного из требований к определению границ муниципальных образований указывается, что в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Кроме того, состав территории муниципального образования основан на принципе единства, поскольку законодательство не допускает разрыва земельного участка, принадлежащего любому землепользователю, муниципальными или административными границами. В состав территории муниципального образования входят: земли населённых пунктов муниципального образования, на которых расположены жилые дома, прилегающие к ним территории и приусадебные участки; земли общего пользования; рекреационные зоны; земли, необходимые для развития поселений; другие земли в границах муниципального образования, обеспечивающие жизнедеятельность населения. Таким образом, в состав территории муниципального образования, понимаемого в значении, используемом для целей Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», могут входить земли разных категорий, в том числе земли сельскохозяйственного назначения.
В отношении определения территориальной организации местного самоуправления существуют два основных подхода — поселенческий и территориальный. В первом случае муниципальные образования формируются в основном в границах населённых пунктов (городов, посёлков, других городских и сельских населённых пунктов), что не исключает возможности включения в эти границы прилегающих территорий и небольших сельских населённых пунктов. Созданные таким образом муниципальные образования называются, как правило, поселениями. Во втором случае муниципальные образования формируются в границах более крупных образований, представляющих собой объединение нескольких, в том числе достаточно крупных, населённых пунктов (как городских, так и сельских) с целью совместного осуществления местного самоуправления. Ряд авторов считают, что оба уровня формирования муниципальных образований являются территориальными. Верхний уровень
(искусственно создаваемые территории) представлен муниципальными районами, причём административным центром муниципального района может считаться город (посёлок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района. Нижний уровень (естественно сложившиеся территории проживания) представляет собой городские или сельские поселения, городские округа [9]. При этом верхний уровень важен с точки зрения административного управления, нижний ориентирован на жизнеобеспечение населения, где в большей степени важна конкретизация отношений по землеустройству.
В начальный период возникновения и развития местного самоуправления территориальное устройство местного самоуправления привязывалось к существовавшему административнотерриториальному делению. Этот вывод находит подтверждение в положениях Закона Союза ССР «Об общих началах местного самоуправления и местном хозяйстве» от 9 апреля 1990 г., в котором устанавливалось, что местное самоуправление осуществляется в границах административнотерриториальных единиц.
В современный период институты «административно-территориальное деление» и «территориальное устройство местного самоуправления», хотя и тесно связаны, не являются идентичными. Установление административнотерриториального устройства субъектов РФ, а также установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований отнесено к компетенции законодателя субъекта РФ. В результате в различных регионах наблюдается значительное разнообразие в подходах к административно-территориальному делению. Причём, учитывая отсутствие в федеральном законодательстве чётких и однозначных критериев для сопряжения единиц административно-территориального деления и муниципальных образований различных видов, равно как и определения самих понятий «административно-территориальная единица», «административно-территориальное устройство», в законах субъектов Российской Федерации либо вообще не формулируются, либо по-разному определяются указанные понятия, смешиваются понятия муниципальных образований и административно-территориальных единиц. Кроме того, анализ базовых законов ряда субъектов РФ об административно-территориальном устройстве показывает, что понятийный аппарат Федерального закона № 131-ФЗ используется лишь в некоторых из них, да и то весьма ограниченно. Законодательные противоречия и пробелы в административно-территориальном
устройстве и территориальной организации местного самоуправления можно проследить на примере Закона Оренбургской области от 11 июля 2007 г. № 1370/276-ГУ-ОЗ «Об административнотерриториальном устройстве Оренбургской области» [10] и Закона Оренбургской области от 30 июня 2004 г. № 1277/198-ГГГ-ОЗ «О порядке наделения муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, преобразования муниципальных образований, упразднения поселений, установления и изменения границ муниципальных образований» [11]. Так, согласно Закону Оренбургской области от 11 июля 2007 г., образование населённого пункта производится при наличии населения на его территории, как правило, не менее 100 человек, тогда как по Закону Оренбургской области от 30 июня 2004 г. данная территория уже является населённым пунктом.
Закон о местном самоуправлении уделил очень мало внимания описанию населённых пунктов. В нём упоминаются «населённые пункты», «посёлки», «города», «территории посёлков и сельских населённых пунктов», а определения этих понятий отсутствуют. В связи с этим в региональном законодательстве понимание отдельных видов административно-территориальных единиц является различным. Например, сельский населённый пункт в одних регионах определяется как населённый пункт, не отнесённый к городу; в других — как населённый пункт, который, исходя из численности населения, характера занятий большинства его трудоспособных жителей, отнесён в установленном законодательством порядке к типу сёл, посёлков, деревень, хуторов.
Проанализировав установленные законом о местном самоуправлении взаимосвязи территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства, можно сделать вывод о возможности использования органами государственной власти субъектов Российской Федерации изменения административно-территориального устройства субъектов РФ в качестве инструмента искажения принципов территориальной организации местного самоуправления и нарушения конституционных прав граждан на местное самоуправление. На наш взгляд, для решения данных проблем необходимо принятие федерального закона об административно-территориальном устройстве субъектов РФ, который должен стать ядром, объединяющим правовое регулирование территориальной организации публичной власти в субъектах РФ. Это позволит избежать терминологической путаницы и будет способствовать укреплению правовых гарантий нормативного решения вопросов территориального устройства местного самоуправления.
Литература
1. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001. С. 63.
2. Ржевский В.А. Территориальная организация Советского государства. Саратов, 1966; Соломаткин А.С. Территориальная организация Российского государства. Челябинск, 1996; Бабурин С.Н. Территория государства. Правовые и геополитические проблемы. М., 1997.
3. Ерофеев Б.В. Земельное право России: учебник дня высших юридических учебных заведений. М.: ООО «Профобразование», 2003. С. 22.
4. Дмитриев Ю.А., Миронов В.О. Признаки государства: понимание и интерпретации // Государство и право. 2010. №10. С, 14-15.
5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 // Собрание законодательства РФ. 2003. №40. Ст. 3822.
6. О статусе наукограда в Российской Федерации: федеральный закон от 7 апреля 1999 г. №70-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1999. №15. Ст. 1750.
7. О закрытом адмиш-гстративно-территориальном образовании: федеральный закон от 14 июля 1992 г. № 3297-1 // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. №33. Ст. 1915.
8. Худякова И. В. Территория как категория конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2004. №3. С, 3299.
9. Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2010. С. 91.
10. Об административно-территориальном устройстве Оренбургской области: закон Оренбургской области от 11 июля 2007 г. № 1370/276-1У-03 // Юа^ньшУрал. №134-135. 2007. 21 июля.
11.0 порядке наделения муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района, преобразования муниципальных образований, упразднения поселений, установления и изменения границ муниципальных образований: закон Оренбургской области от 30 июня 2004 г. № 1277/198-Ш-03 // Южный Урал. №107. 2004. 6 июля.
