CC BY
27Земельные правоотношения
в проекте нового Административного кодекса России: предварительная оценка реформы законодательства
Дитрих Дмитрий Константинович
аспирант кафедры административного право, административный процесс, ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», старший преподаватель кафедры геодезии, землеустройства и кадастров, ФГБОУ ВО Санкт-Петербургский государственный архитектурно-строительный университет, jusi-frut@mail.ru
В статье рассмотрены и проанализированы некоторые изменения и дополнения законодательных норм, закрепляющих составы административных правонарушений в сфере земельных правонарушений, включенных в проект Административного кодекса Российской Федерации (далее - КоАП РФ), который разработан Министерством юстиции РФ и опубликован для предварительного ознакомления и проведения общественного обсуждения на официальном сайте Федерального портала проектов нормативных правовых актов.
Дана оценка этих изменений, а также особенности и возможные сложности применения новых норм и статей, в которые были внесены поправки во взаимосвязи с некоторым проектам федеральных законов о внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации.
Представляется, что данное исследование поможет уяснить возможные изменения в сфере установления административной ответственности в сфере земельных правоотношений и классификации их видов.
Ключевые слова: земельное правонарушение, административная ответственность, проект КоАП РФ, земельные отношения, законодательные нововведения, реформирование административного законодательства.
Земельные правоотношения в юридическом смысле представляет собой совокупность различных по сложности специфических правоотношений, характерным признаком которых является то, что они возникают и существуют, главным образом, по поводу владения, пользования и распоряжения землей и объектами недвижимости.
В ст. 3 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) "Отношения, регулируемые земельным законодательством" приводится определение "земельных отношений": отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории <1>. К таким отношениям относятся отношения по использованию и охране недр, водных объектов, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых объектов, объектов культурного наследия народов РФ.
Субъектами этих правоотношений выступают органы государственной власти и местного самоуправления, юридические и физические лица находящейся в сфере действия преимущественно земельно-правовых и отчасти гражданско-правовых норм в тех случаях, когда эти отношения не урегулированы нормами земельного права.
Земельный кодекс Российской Федерации в ст. 74 предусматривает административную ответственность за нарушение земельного законодательства России.
Важным инструментом эффективного обеспечения соблюдения прав в сфере земельных отношений и выполнения корреспондирующих с этими правами юридических обязанностей всеми субъектами правоотношений, является административная ответственность.
На сегодняшний момент в КоАП РФ, значительная часть административно-правовых правонарушений в сфере земельные отношений, с учетом имеющейся специфики и разнообразных по своей правовой природе объектов, урегулированы главой 7 КоАП - "Административные правонарушения в области охраны собственности" и главой 8 КоАП - "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", и частично в главе 10 "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель" <2>.
СО
8) *
О X
а
а
8) О
т
V
сч сч о
С4 СЧ
В настоящее время в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации обсуждается ряд взаимосвязанных законопроектов, направленных на дальнейшее совершенствование правового регулирования земельных отношений, в том числе на введение дополнительных требований в преодоление существующих в нем проблем и восполнение пробелов в регулировании административных правонарушений.
В этой связи уместно одновременно обратить внимание на ряд положений, изложенных в законопроектах, таких как: проект Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации; проект Федерального закона "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации"; проект ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "О кадастровой деятельности" и др. <3> .
Анализ содержащихся в них законодательных предписаний позволяет выделить совокупность существенных, определенно направленных изменений и предварительно сформулировать некоторые выводы по реформированию административного законодательства об ответственности за земельные правонарушения.
Сравнительный анализ проекта Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации с его действующим аналогом показывает, что он содержит многочисленные прямые заимствования. Законодатель пошел по пути сохранение известного ранее распределение составов административных правонарушений в сфере земельных отношений, по разным главам Особенной части КоАП РФ в зависимости от родового объекта правонарушения <4>.
Земельно-правовые составы административных правонарушений включены в главу 11 "Административные правонарушения, посягающие на вещные права и интеллектуальные права", главу 17 "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", главу 19 "Административные правонарушения в сельском хозяйстве и в области обращения с животными" и в главу 34 "Административные правонарушения, посягающие на институты власти и порядка управления". Однако все они так или иначе затрагивают интересы государства в обеспечении соблюдения земельного законодательства и административной ответственности в сфере земельных отношений и их субъектами являются физические, юридические и должностные лица, наделенные соответствующими властными полномочиями.
Проведем сравнительно-правовую характеристику некоторых земельных правонарушений в действующих и предлагаемых нормах КоАП РФ.
Наименование ст. 2.6.2 КоАП РФ претерпело незначительные редакционные изменения в проекте КоАП РФ дополнено словом "особенности" - статья 2.12. Особенности привлечения к административ-
ной ответственности собственников или иных владельцев земельных участков либо других объектов недвижимости.
Изменения коснулись только перечня специальных технических средств, фиксирующих правонарушения. Приведенный в комментируемой статьи в проекте КоАП РФ список незначительно отличается от перечня, содержащегося в ст. 2.6.2 КоАП РФ в частности он дополнен "средствами фото-, видеозаписи, обеспечивающими передачу изображений в государственные информационные системы".
Данный вид фиксации не является чем-то ранее неизвестным отечественному законодателю или правоприменителю, что дает возможность применения упрощенного порядка рассмотрения административных дел.
Однако введение нового способа фиксации земельных правонарушений фактически повлечет изменение фундаментального принципа презумпции невиновности применительно к административно правоотношениям,
По сути ограничивается возможность присутствия собственника или лица, во владении или в пользовании которого находится земельный участок, поскольку применяется правило рассмотрения дела по месту фиксации правонарушения, ведь именно в орган, на территории обслуживания которого использовались специальные технические средства, поступают полученные материалы, что также снижает возможность защиты лица, в отношении которого начнется производство по делу, в случае проживания в другом регионе.
При этом во втором параграфе указанной статьи, законодатель оговаривает, что "Собственник или иной владелец земельного участка либо другого объекта недвижимости освобождается от административной ответственности" "по делу об административном правонарушении, зафиксированном работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки, видеозаписи, будут подтверждены содержащиеся в жалобе или протесте данные" если им "были приняты все зависящие от него меры для предотвращения совершения административного правонарушения".
2. Действующий КоАП РФ содержит статью: 7.1. Самовольное занятие земельного участка и ст.7.9. Самовольное занятие лесных участков, в новом проекте КоАП РФ объединенная статья 11.4. Самовольное занятие земельного, лесного участка либо его части.
Измененная конструкция наименования названной статьи позволяет законодателю расширять при необходимости перечень правонарушений с учетом того, что ее содержание охватывает практически все основания правового воздействия и сферу регулирования каждого "самостоятельного природного объекта".
Способ исчисления суммы штрафа, как и сумма минимального размера административного штрафа, в проект КоАП РФ сохраняются.
3. Самовольное занятие водного объекта или пользование им с нарушением установленных условий: ст. 7.6. действующего КоАП РФ; ст. 11.5 проекта КоАП РФ
Законопроект предусматривает аналогичное правовое регулирование с действующим КоАП РФ, с изменением понятие наказания: "административное приостановление" на "административный запрет", которое применимо к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам и определяется местом государственной регистрации указанных лиц, с соразмерным уменьшением срока с "девяноста" до "тридцати" суток.
В то же время законодатель расширяет применение административных санкций за нарушение норм, с случаи "действия (бездействие), если они повлекли причинение или создали угрозу причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды".
Новый вид земельно-административного правонарушения предусматривается ст. 11.8. Установка незаконных ограждений или иных препятствий для свободного прохода (проезда), в действующем КоАП РФ такого административного правонарушения нет.
Специфичность земельных отношений, связанных с использованием земли, выражается в том, что государство передает пользователям не каждый природный объект в отдельности и даже не землю (участок), леса и воды как таковые, а именно право на их использование.
В контексте предлагаемой статьи, прослеживается попытка законодателя решить проблему "конфликта землепользователей" связанную с установкой ограждений и шлагбаумов, и иных ограничителей, которые препятствуют свободному доступу смежных землепользователей, обладающих правом прохода и проезда, путем введения административного наказания в виде штрафа и конфискацией объекта правонарушения.
Комментируемая ст. 7.34 Использование земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования юридическим лицом, не выполнившим в установленный федеральным законом срок обязанности по заключения договора аренды земельного участка или по приобретению этого земельного участка в собственность КоАП РФ, также сохранила первоначальную редакцию наименования и в статье 11.9 проекта КоАП РФ.
По сути, в проекте КоАП, эта статья продублировала положения статьи действующего кодекса, расширяя основания "обязанности по переоформлению права" использования земельного участка, перечень дополнен следующими случаями: "право безвозмездного пользования земельного участка" ...; или "по установлению сервитута в отношении такого земельного участка".
Статья 8.8 КоАП РФ также осталась неизменной, сохраняя свое название и содержание в проекте КоАП РФ - это статья 17.14. Использование земельных участков не по целевому назначению, невыпол-
нение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению.
Обращаясь к ее содержанию, следует отметить, что законодатель сохраняет существовавшее правовые положение и состав правонарушений, а также размер штрафов, как вид ответственности за нарушения норм действующего законодательства РФ об обороте земель сельскохозяйственного назначения.
7. Статья 34.36 Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов проекта КоАП РФ по сравнению с положениями действовавшей редакции комментируемой статьи 19.9 КоАП РФ, претерпела существенные изменения, и изложена полностью в новой редакции.
Статья, посвящена административным правонарушениям против порядка управления, устанавливает административную ответственность должностных лиц за нарушение установленных законодательством сроков рассмотрения заявлений граждан и юридических лиц о предоставлении земель, находящихся в федеральной собственности, однако:
Расширяется перечень оснований заявлений, в отношении которых уполномоченное должностное лицо, принимает решение "о предоставлении находящихся в федеральной собственности лесных участков либо водных объектов, об утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории, о предварительном согласовании предоставления находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков, о предоставлении таких земельных участков, о проведении аукционов по продаже таких земельных участков или аукционов на право заключения договоров аренды таких земельных участков, а равно незаконные удовлетворение или отказ в удовлетворении соответствующих заявлений".
Законодатель выделил и включил в проект Кодекса абсолютно новый параграф о административной ответственности за "незаконное предоставление должностным лицом земельного или лесного участка либо водного объекта в границах особо охраняемых природных территорий, а равно выдача должностным лицом разрешений на осуществление деятельности, в том числе строительства, запрещенной на указанных территориях и в их охранных зонах", и посчитал нужным ужесточить ответственность за превышение должностных полномочий. Штраф составит от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года.
Большинство составов административных правонарушений в сфере земельных отношений, описанных в проекте кодифицированного акта, имеют схожие по правовой природе квалифицирующие признаки, как и в действующем КоАП РФ, небольшие изменения коснулись лишь формулировок статей, не изменив их содержание.
и
8) *
О X
а
а
8) О
т
V
сч сч о
С4 С4
Новшества в структуре и изменении нумерации статей проекта КоАП РФ, не делают его удобным и сбалансированным, законопроект по-прежнему содержит большое количество отсылочных и бланкетных норм, в одних случаях излишне детализированных, а в ряде случаев, недостаточно обоснованных и обеспеченных механизмами реализации <5>, что не назвать позитивными законодательными нововведения в полном объеме.
Отметим, что одной из целей административной реформы, является систематизация правовых норм, совершенствовании административной ответственности в сфере земельно-имущественных отношений.
Разграничивая виды наказуемых правонарушений и рассмотрения споров, остается не урегулированным и не ясным вопрос "единого" правоприменителя, законодатель в аспекте реализации контрольно-надзорной деятельности, оставил все по-прежнему, распределив ее между: прокурорской, правоохранительной (в т.ч. Россреер, Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральной службой по надзору в сфере природопользования) и судебной системой.
Необходимо также отметить, что в законопроекте не отражен целый ряд абсолютно новых видов имущественных земельных правоотношений, которых ранее правовая система России не знала: обмен земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на земельный участок, находящийся в частной собственности; использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута; сервитут в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности и другие, в части обеспечения единства применения административно-правоприменительной практики.
Представляется, что тенденция развития института административной ответственности в сфере земельных отношений имеют перспективу и позитивную динамику развития, поскольку они в значительной степени зависят как от дальнейших решений законодателя, так и от путей развития судебной практики.
Хочется верить, что в обозримом будущем законопроект КоАП РФ будет подготовлен и принят, и он станет эффективным инструментом регулирования административно-земельной реформы и не приведут к ухудшению ситуации в этой области отношений.
На сегодняшний момент, возможно, следует согласиться с мнением и признать правоту М. Якушева, по мнению которого <2> предлагаемые в проекте новации не производят впечатления надлежаще подготовленных и поспешное принятие (как
это у нас принято) новой редакции КоАП РФ может создать в сложившейся системе административного регулирования только дополнительные проблемы.
Литература
1. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 N 136-Ф3 (ред. от 16.02.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2022) // СПС "Консуль-тантПлюс".
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 16.02.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.03.2022) // СПС "КонсультантПлюс".
3. Проекты опубликованы на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов // URL: https://regulation.gov.ru/ (дата обращения 22.03.2022)
4. Леонтьев И.А. Комментарий к Закону РФ от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (постатейный) // СПС "КонсультантПлюс".
5. Романова О.А. Развитие земельного законодательства: вопросы теории и практики // Lex russica. 2020. N 6. С. 132 - 145.
6. Якушев М., Пугинский С., Старилов Ю., Еса-ков Г., Травкина Н., Рябов А. Реформа КоАП: каким быть новому кодексу? // Закон. 2020. N 7.
Land Legal Relations in the Draft of the New Administrative Code of
Russia: Preliminary Assessment of Legislative Reform Ditrikh D.K.
Russian Academy of National Economy and Public Administration under the
President of the Russian Federation The article discusses and analyzes some changes and additions to the legislative norms that fix the composition of administrative offenses in the field of land offenses included in the draft Administrative Code of the Russian Federation (hereinafter referred to as the Code of Administrative Offenses of the Russian Federation), which was developed by the Ministry of Justice of the Russian Federation and published for preliminary review and public discussion at official website of the Federal Portal of Draft Regulatory Legal Acts. An assessment of these changes is given, as well as the features and possible difficulties in the application of new norms and articles, which were amended in conjunction with some draft federal laws on amendments to the Land Code of the Russian Federation, the Town Planning Code of the Russian Federation and certain legislative acts of the Russian Federation. It seems that this study will help to clarify possible changes in the field of establishing administrative responsibility in the field of land legal relations and the classification of their types. Keywords: land offense, administrative responsibility, draft Code of Administrative Offenses of the Russian Federation, land relations, legislative innovations, reform of administrative legislation. References
1. Land Code of the Russian Federation of October 25, 2001 N 136-FZ (as
amended on February 16, 2022) (as amended and supplemented, entered into force on March 1, 2022) // SPS "ConsultantPlus".
2. Code of the Russian Federation on Administrative Offenses dated December
30, 2001 N 195-FZ (as amended on February 16, 2022) (as amended and supplemented, entered into force on March 1, 2022) // ATP "ConsultantPlus".
3. The drafts are published on the Federal Portal of Draft Regulatory Legal Acts
// URL: https://regulation.gov.ru/ (accessed 22.03.2022)
4. Leontiev I.A. Commentary to the Law of the Russian Federation of February
21, 1992 N 2395-1 "On Subsoil" (item-by-article) // ATP "ConsultantPlus".
5. Romanova O.A. Development of land legislation: issues of theory and
practice // Lex russica. 2020. N 6. S. 132 - 145.
6. Yakushev M., Puginsky S., Starilov Yu., Esakov G., Travkina N., Ryabov A.
Reform of the Code of Administrative Offenses: what should the new code be like? // Law. 2020. No. 7.
