CC BY
207
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
УДК 349.41+332.2
И. И. Поисеев
ЗЕМЕЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И РАЦИОНАЛЬНОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗЕМЛИ
Анализируется современное земельное законодательство, раскрываются его недостатки. Автор доказывает необходимость почвенного, геоботанического, мелиоративного и иных обследований, проведения внутрихозяйственного землеустройства в целях рационального использования земли, указывает пути совершенствования земельного законодательства.
Ключевые слова: законодательство, земельный кодекс, организация территории, землеустройство, земельный кадастр, рациональное использование земли, геоботаническое обследование, почвенное обследование, мелиорация, культурническое мероприятие.
I. I. Poiseev
Land laws and efficient land use
Modern land laws are analyzed and the disadvantages are described. The author of the article proves the necessity of soil, geobotanical, ameliorative and other researches, internal land utilization conduction for purposes of efficient land use. The author shows ways of land laws improvement.
Key words: legislation, code of land laws, territory organization, land utilization, land cadaster, efficient land use, geobotanical research, soil research, melioration, uplift arrangement.
Земля - главный природный ресурс, естественная основа существования всей органической жизни на планете. Земля имеет много значений: в общенаучном плане она представляет земной шар, планету, в геополитическом плане - территорию определенных государств, в биологическом отношении земля являет почву в хозяйственном понимании, если это несельскохозяйственные территории то в понятие земли вкладывается конкретный земельный участок, на котором он строится и действует. В сельскохозяйственном производстве определяется как земельный участок личного подсобного хозяйства, а если владелец или пользователь представляется кооперативом или иной формой коллективного хозяйствования,
ПОИСЕЕВ Иннокентий Иннокентьевич - д. э. н., профессор Якутской государственной сельскохозяйственной академии.
E-mail: [email protected]
то территорией, совокупностью различных типов земель, угодий. При этом в сельском хозяйстве она не просто участок или территория, а земля как биологический ресурс со всеми характеристиками, определяющими ее естественное плодородие. Совокупность различных землепользований административных территорий или различных угодий крупных хозяйственных образований также называется их земельным фондом.
Особо важную роль земля выполняет в сельском хозяйстве. Здесь она становится главным средством производства, ибо оно основано на использовании естественной продуктивности земли. Основной качественной характеристикой земли как средства производства выступает ее плодородие, определяемое почвенным потенциалом. Почва как основной источник продовольствия обеспечивает 95-97 %
продовольственных ресурсов населения планеты. Пища, после воздуха и воды, представляет ничем не
заменимое условие жизнеобеспечения. Следовательно, сельскохозяйственное использование земли выступает приоритетной, самой прогрессивной формой ее использования.
В связи с беспрецедентным ростом населения за последние 50 лет мировой спрос на продовольствие вырос в 4 раза. Это создает избыточное давление на земельные ресурсы. До половины пахотных земель нынче используется на «истощение», с превышением разумных нагрузок [1]. Вследствие этого ежегодно выбывает из сельскохозяйственного использования от 50 до 70 тыс. квадратных километров земель, в т. ч. более 3 % эксплуатируемой пашни в год. В разной степени эродировано 75 % земель США.
Опустынивание происходит в более 100 странах мира, опустынивание происходит со скоростью 7 км2 в час -6,9 млн га в год [2].
В нашей стране достаточно земли идет под застройку, при этом расход земли на одного городского жителя в нашей стране превышает норму в 2 раза, около 1 млн гектара земли нарушено горными выработками, более половины которого составляют сельскохозяйственные угодья. На больших площадях происходит снижение продуктивности из-за уменьшения содержания гумуса. По данным агрохимического обследования, в России за последние 20 лет запасы гумуса сократились на 25-30 %, гумусирован-ность черноземов центральных черноземных областей за последние 100 лет снизилась почти вдвое от 14 % до 7-8 %.
Таким образом, с одной стороны неуклонно растет потребность в продуктах питания, с другой стороны - сокращение и деградация почвенного покрова земли. Земля территориально ограничена. В планетарном масштабе площадь суши составляет 149,1 миллиона квадратных километров. 23 %
суши занимают пустыни, почти треть - горы, сельскохозяйственными угодьями занято 11 %
суши, 8 % находится под застройками, 42 % суши считаются непригодными в сельском хозяйстве из-за климатических условий [2]. По сути резервов для сельскохозяйственного освоения практически нет. Следовательно, человеку следует приспособиться к ограниченному количеству земли. Закономерно, что нагрузка на сельскохозяйственные земли возрастает, и ее ценность с каждым годом повышается.
В нашей республике также происходит сокращение и деградация сельскохозяйственных угодий:
- вследствие аграрной реформы при переходе к рыночным отношениям заброшена большая часть пахотных угодий из-за удорожания техники, горючесмазочных материалов. В таких условиях личным подсобным хозяйствам и кооперативам невозможно вести рентабельное земледелие;
- в результате ликвидации совхозов разрушилась
система использования пастбищных угодий. Скот, в основном, сконцентрировался в населенных пунктах, где принимают молоко, за сдачу которого население получает субсидию. Вокруг населенных пунктов происходит перевыпас, вытаптывание, что приводит к деградации пастбищ. Истинную картину деградации можно получить при проведении геоботаничес-ких и почвенных обследований. Но они не проводятся уже лет 25;
- интенсификация кормопроизводства через механизацию уборочных работ привела к уплотнению почв сенокосов, ухудшению воздушного и водного режимов и снижению урожайности в 2,5 раза по сравнению с 50-ми годами прошлого столетия [3];
- в результате забрасывания дальних участков происходит зарастание, облесение угодий;
- в республике широко развита горнодобывающая промышленность. Добыча полезных ископаемых, в основном, ведется открытым способом и с широким использованием дражного флота. В республике имеются огромные площади нарушенных земель, восстановление не происходит. Зато большие площади списаны на так называемое самозарастание, практически восстановления путем самозарастания не происходит.
В связи с исчерпанием полезных ископаемых, которое реально приближается, все меньше остается надежд на мировой продовольственный рынок. Благополучие населения будет всецело зависеть от биологической продуктивности естественных угодий, в первую очередь от сохранения и умножения почвенного плодородия.
Как невозобновляемые, так и возобновляемые ресурсы не бесконечны, и чем интенсивнее их используют, тем меньше этих ресурсов остается следующим поколениям. Поэтому повсеместно требуется принятие решительных мер по рационализации использования природных богатств. Эпоха безоглядной эксплуатации природы человеком кончилась, природа остро нуждается в охране.
Следовательно, с обострением продовольственной проблемы использование с большей отдачей земельных ресурсов неотвратимо стоит на повестке дня. Получение все большей продукции с земли не означает ее эксплуатацию сверх меры, приводя к истощению ее плодородия. Следует использовать рационально каждый участок земли и земельный фонд всей территории.
Под рациональным, правильным использованием для конкретного участка земли мы понимаем получение большей продукции при условии сохранения и повышения качества земли. В таком понимании рациональное использование не совпадает с понятием эффективного использования. Эффективное
использование земли предполагает получение
все большей продукции с единицы площади при дополнительном капиталовложении. Действительно, земля прогрессивно отзывается на дополнительные вложения, но оно не бесконечно. Как живой организм почва имеет свой оптимум продуктивности, превышение которого может привести к обратному эффекту - к деградации, эрозии почв.
Рациональное использование земельного фонда включает:
- экономное расходование земли в несельскохозяйственных отраслях, отведение им земель, непригодных для сельского хозяйства или сельскохозяйственных угодий худшего качества;
- установление экономически равновесного землепользования. Сохранение оптимальной лесистости территории и угодий для поддержания биологического разнообразия;
- организация территории сельскохозяйственных земель в целях получения большей продукции.
Бытовало мнение, что чем выше сельскохозяйственная освоенность и чем эффективней используется земля, тем лучше. Данные же определения рационального использования земли не совсем согласовываются с существующим мнением. Данное определение основывается на установлении экологически обоснованной структуры и сохранении и умножении плодородия земли.
Рациональное использование земли настоятельно требует тщательного планирования использования отдельных земельных участков и земельного фонда хозяйственных и территориальных образований. Организация территории для рационального использования земельного фонда называется внутрихозяйственным землеустройством. Оно обязано создать организационно-территориальные предпосылки, способствующие полному и правильному использованию земли, неуклонному и систематическому повышению ее производительных свойств, созданию условий для высокопроизводительного применения сельскохозяйственной техники. Землеустройство в комплексе с мелиорацией, агролесомелиорацией и другими мероприятиями способствует повышению плодородия почв, вовлечению в производство новых земель, систематическому росту урожайности сельскохозяйственных культур, повышению продуктивности животноводства, повышению производительности труда, правильной организации отдельных отраслей хозяйства и предприятий в целом.
Землеустройство, при плановой экономике, т. е. в советский период, признавалось как государственная система мероприятий по регулированию земельных отношений, рациональному использованию и охране земель, по созданию благополучной экологической среды. Оно должно заниматься организацией терри-
тории не только сельскохозяйственных предприятий, но и других категорий землепользователей. Помимо этого, землеустройство проводит учет земель с охватом всех категорий землепользователей. Данные земельного учета служат исходным материалом для народнохозяйственного планирования. Как государственное мероприятие оно финансировалось за счет государства.
Внутрихозяйственному предшествовали почвенное, агрохимическое, геоботаническое и другие обследования, создавалась планово-картографическая основа с вычислением площадей контуров. Таким образом, для составления проектов внутрихозяйственного землеустройства создавалась достаточно всесторонняя предпроектная база. Эти подготовительные мероприятия имеют и самостоятельное значение.
Так, плановый материал служит основой имущественно-правовых отношений между
правообладателями, при арендных отношениях, гражданском обороте земли и во всех других операциях и действиях по земле. Только плановая основа не должна быть выборочной, точечной, привязанной к конкретным земельным участкам. Выборочное создание плановой основы и площадей допустима в тех случаях, когда требуется крупномасштабная съемка. Плановая основа на большой территории создается с помощью аэрофотосъемки с последующей дешифровкой и привязкой на местности. Эта работа, безусловно, государственного масштаба.
Геоботанические обследования необходимы для определения состава и качества растительности, степени выбитости, вытоптанности и деградации естественных кормовых угодий и разработки мероприятий, их восстановлению и улучшению. Поскольку естественные кормовые угодья в нашей республике занимают главенствующее место, велико значение геоботанических обследований. В настоящее время деградация пастбищ стала прогрессировать вследствие усиления особенно зоогенного и технического фактора. К этому приводит бессистемное использование пастбищных угодий.
Ценность земли как средства производства, в основном, обусловливается плодородным почвенным слоем. Неизнашиваемость земли как средства производства определяется поддержанием и повышением почвенного плодородия. Ошибочно думать, что земля будет постоянно давать хорошие урожаи зеленых растений при любом отношении человека к земле, даже вопреки действиям, противоречащим природе почвы. Земля представляет огромный массив и по инерции достаточно сильно сопротивляется неправильным воздействиям человека. Однако нельзя думать, что выдержит она бесконечно. В отместку за неправильное воздействие земля теряет свои потребительные свойства, и под конец выходит из
хозяйственного оборота.
Почву потерять легко, а восстановление ее весьма дорогая и долговременная мера. Почва по существу является невозобновимым ресурсом, хотя по классификации относится к возобновимым. По предположению ученых, в центральных областях для образования в естественных условиях одного сантиметра гумусового слоя требуется 500 лет, в условиях Севера, где намного замедлены биологические процессы и малая биомасса растущей зеленой растительности, процесс гумусообразования по меньшей мере происходит в два-три раза медленнее.
Почва является важнейшей частью национального богатства и должна учитываться, охраняться и улучшаться за счет государства. Необходимо периодически проводить почвенные агрохимические и геоботанические обследования, вести мониторинг качества земель и своевременно принимать меры по сохранению и повышению почвенного плодородия.
Якутия при своей обширности относится к малоземельным с позиций сельского хозяйства регионам. Сельскохозяйственные угодья занимают чуть более 0,5 % территории республики. Этот факт требует особо бережного отношения к нашим
сельскохозяйственным угодьям и их максимально полного и рационального использования.
В связи с переходом к рыночной экономике изменилось содержание землеустройства. Оно, в основном, сведено к правовому и административноюридическому регулированию земельных отношений, а экономическому, хозяйственно-производственному содержанию не придается должного внимания. В земельном кодексе землеустройство определено как «...мероприятия по изучению состояния земель,
планированию и организации рационального
использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и
юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства.» [4].
В содержательном отношении вроде правильно, но в статье об организации и порядке проведения землеустройства утверждается, что «Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда. Юридические лица или индивидуальные предприниматели могут проводить любые виды работ по землеустройству без специальных разрешений.» [4]. Если землеустройство проводится по инициативе местной власти или собственника (землевладельца), то и финансирование
возлагается на самих заказчиков. Внутрихозяйственное землеустройство, как мероприятие по оптимальной организации территории, дело недешевое, особенно если приводится с предпроектной подготовкой в виде геоботанического, почвенного и других видов обследования. Государство же за свой счет признает возможность землеустройства только на землях, относящихся к государственной собственности.
Следовательно, внутрихозяйственное землеустройство рассматривается как частное мероприятие землепользователей и землевладельцев. Следует признать, что внутрихозяйственное землеустройство для конкретных личных подсобных хозяйств, крестьянских хозяйств, да и производственных кооперативов вряд ли потребуется:
- землепользование этих категорий пользователей представлено естественными сенокосными участками, использование которых ограничено кошением выросшей травы. Для конкретного сенокосного участка урочища организация их территории может означать лишь некоторые рекомендации, ради которых вряд ли правомерно заказывать специальные землеустроительные работы;
- правильная организация территории больше всех необходима для пахотных угодий. В связи с проведенной аграрной реформой пахотные земли, в основном, стали бесхозными и заброшены и перешли в залежи, хотя в государственном земельном учете зачастую значатся как пашни. Вследствие установившегося диспаритета цен на технику, горючесмазочные материалы и сельскохозяйственную продукцию, земледелие стало очень дорогим занятием. В то же время из-за дефицита тепла и влаги объективно затруднено рентабельное ведение земледелия на всей территории республики, за исключением, пожалуй, только теплого агроклиматического района;
- необходимо восстановить систему использования пастбищ и принимать меры по их улучшению, омоложению, а также по проведению культуртехнических и агротехнических мер по восстановлению качества пастбищ. Бюджет муниципальных образований формируется, в основном, за счет дотаций с вышестоящих бюджетов и за счет него обеспечивается большое количество статей затрат. Так что весьма сомнительно изыскать средства из местных бюджетов на проведение землеустройства. Для личных подсобных и крестьянских хозяйств оно явно неподъемное, ибо внутрихозяйственное землеустройство требует значительных издержек.
Следовательно, внутрихозяйственное землеустройство хотя и значится в земельном законодательстве, но оно практически не выполнимое.
В «Градостроительный кодекс Российской Феде-
рации» включен раздел «Территориальное планирование», что созвучно с организацией территории в целях ее рационального использования. Территориальное планирование включает:
- определение местоположения границ объектов землеустройства;
- определение вариантов использования земель с учетом размера земельного участка, целевого назначения, разрешенного использования земель и расположенных на них объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры;
- определение площади объектов землеустройства;
- составление карты (плана) объектов землеустройства, отображающей в графической форме
местоположение, размер, границы объекта
землеустройства, а также размещение объектов
недвижимости, прочно связанных с землей [5].
Подобное территориальное планирование использования земель не учитывает требования приоритета сельскохозяйственного использования земель и уподобляется обычному функциональному отграничению территорий различных объектов.
В федеральном законе «О землеустройстве»
повторяется содержание землеустройства, приведенное в «Земельном кодексе» с детализацией: разработка мероприятий по улучшению сельскохозяйственных угодий, освоению новых земель, восстановлению и консервации земель, рекультивации нарушенных земель, защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий» [6].
Следовательно, и эти законы не подтверждают государственной ответственности и обязательств по рациональному использованию земли.
В новом земельном законодательстве огромное значение придается земельному кадастру. Под государственным земельным кадастром понимается систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков. В него входят:
- адрес (местоположение), описание границ;
- площадь;
- правовой статус земельного участка;
- обременения;
- плановая основа. [7]
Г лавной целью кадастрового учета выступает готовность документации для гражданского оборота земли: купли-продажи, аренды, обмена, дарения и другое. Кадастровый учет также требуется для фискальных целей - установления размера земельного налога, возмещения ущерба при изъятии, порче,
уничтожении, определения кадастровой цены и др. Однако кадастровых показателей явно недостаточно для купли-продажи, аренды, обмена. Для этих гражданских актов определяющую роль играет качество (плодородие) земель, их местоположение с позиций влияния транспортных затрат до рынков сбыта, близость от водных источников, источников загрязнения, степень деградации, возможность мероприятий по улучшению и другое. Следовательно, для современного земельного кадастра не хватает качественной и экономической оценки земли как главного средства производства в сельском хозяйстве.
Прежний земельный кадастр, кроме названной информации, включил материалы почвенного, геоботанического и иных обследований, бонитировку почв, экономическую оценку земли. Таким образом, земельный кадастр состоял из свода всех данных для полной характеристики земли как средства производства в сельском хозяйстве, т. е. земельный кадастр подчеркивал приоритет сельскохозяйственного использования земли.
В зарубежных европейских странах земельный кадастр представляет именно подобный полный набор данных, где получаемые баллы бонитировки почв и экономический оценки земли выступают основной характеристикой земельного участка.
Нынешнее земельное законодательство приспособлено только к гражданскому обороту земли и не предусматривает приоритета сельскохозяйственного использования земли и законодательно не обеспечивает ее рациональное использование. Необходимость почвенного, геоботанического и других обследований территории, проведения внутрихозяйственного землеустройства, мероприятий по улучшению качества земли, повышения почвенного плодородия декларируется. Однако в правоприменительной части государственного управления и участия в них не предусмотрено. Практическое исполнение передается собственникам и пользователям, т. е. эти совершенно необходимые и достаточно дорогие мероприятия считаются как частное дело. Это, по сути, означает самоотстранение государства от управления использованием земли, сохранением и повышением ее плодородия.
Земля - главный ресурс жизнеобеспечения общества, ее распределение, рациональное использование, повышение почвенного плодородия выступают обязательной функцией государства, как политического органа, как выразителя интересов всего общества. Рациональное использование земли возможно только при государственном управлении и регулировании.
Вследствие неопределенности в законодательстве и самоотстранения государства от управления использованием, состояние использования земельных
ресурсов намного ухудшилось по сравнению с дореформенным периодом:
- земледелие, которое является основой развития всего сельского хозяйства, пришло в упадок вследствие резкого удорожания техники, горючесмазочных материалов и ликвидации крупных хозяйств. Пахотные земли заброшены;
- разрушена система использования пастбищ и идет масштабная деградация пастбищных угодий;
- заброшены дальние участки вследствие резкого повышения уровня транспортных услуг;
Преданы забвению мелиоративные и культуртехнические мероприятия по улучшению кормовых угодий. Не работают даже существовавшие мелиоративные сооружения и системы.
Наше государство руководствуется неправильной установкой, что государственные предприятия работают неэффективно, считая это закономерностью, забывая, что эффективность их деятельности определяется уровнем менеджмента. Потому государство, видимо, считает свою функцию выполненной, передав земли в частные руки. Почему-то частное использование определяется наиболее эффективным. Нельзя забывать аксиому, что частная собственность руководствуется правилами зарабатывания прибыли, а не требованиями рационального использования природных ресурсов, сохранения качества природной среды.
Государственное управление и регулирование главным образом осуществляется через законодательство. Следовательно, первоочередной задачей выступает совершенствование земельного законодательства, которое должно проводиться по следующим направлениям:
- усиление приоритета сельскохозяйственного использования земли;
- экономия земель в несельскохозяйственных отраслях и восстановление нарушенных земель при миновании надобностей и возврате;
- признание территориальной организации земли государственным мероприятием;
- ужесточение законодательства при совершении купли-продажи земли, исключающее ее попадание в руки иностранных граждан и юридических лиц;
- признание государственной функцией проведе-
ние мелиоративных, культуртехнических и иных мероприятий по улучшению качества земли и повышению ее плодородия;
- признание государственной функцией проведение геоботанического, почвенного и иных обследований;
- усиление охраны земли.
Рациональное использование земельного фонда и конкретных земельных участков достигается внутрихозяйственной организацией территории хозяйств. В настоящее время, когда крупные хозяйства разрушены и основные сельскохозяйственные землепользователи представлены мелкими частными хозяйствами, меняется форма организации территории. Потому объектами территориального землеустройства должны выступить наслега. Наслег - это официально принятое в республике административное деление, соответствующее сельскому совету. Территория наслега совпадает с границей муниципального образования, т. е. выступает как субъект местного самоуправления. Организация рационального использования земель должна проводиться с разной степенью детализации и с разным подходом по формам и категориям землепользований.
Все это должно проводиться как государственное мероприятие с предварительным проведением геоботанического, почвенного, мелиоративного и иных обследований.
Наступила пора обратить внимание на рациональное использование земли - главного ресурса жизнеобеспечения человека.
Л и т е р а т у р а
1. Мировая экономика. Под ред. Б. М. Смитиевича -М.: Юрайт, 2012. - С. 145.
2. Реймерс Н. Ф. Природопользование. Словарь-справочник. - М.: Мысль, 1990. С. 324, 620.
3. Прокопьев А. Н. Рациональное использование природных кормовых угодий Центральной Якутии. - Якутск, 1990.
4. Земельный кодекс РФ. Статья 68.
5. Градостроительный кодекс РФ.
6. Федеральный закон «О землеустройстве».
7. Федеральный закон «О государственном кадастре недвижимости».
