CC BY
60Вестник Сибирского юридического института МВД России
УДК 343.102
Николай Семенович ЖЕЛЕЗНЯК,
профессор кафедры оперативно-разыскной деятельности Сибирского юридического института МВД России (г. Красноярск), доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации
zhns21@mail.ru
ЗАЩИТА СВЕДЕНИИ В ОБЛАСТИ ОПЕРАТИВНО-РОЗЫСКНОИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОТ ВОЗМОЖНОГО РАЗГЛАШЕНИЯ
PROTECTION OF INFORMATION IN THE FIELD OF OPERATIONAL SEARCH ACTIVITIES FROM POSSIBLE DISCLOSURE
В статье рассматривается целесообразность введения в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» новой статьи, регулирующей вопросы защиты сведений в области оперативно-розыскной деятельности от возможного разглашения. В связи с этим сопоставляются и исследуются предписания закона, содержащиеся в двух завершающих статьях главы «Проведение оперативно-розыскных мероприятий», отмечаются выявленные в них недостатки, предлагается оптимальный, на взгляд автора, вариант выхода из сложившегося положения, формулируются отредактированные нормы, регламентирующие защиту сведений об оперативно-розыскной деятельности от огласки.
The article considers the expediency of introducing a new Article into the Federal Law «On Operational Search Activities», which regulates the issues of protecting information in the field of operational search activities from possible disclosure. In this regard, the author compares and examines the provisions of the law contained in the two final Articles of the Chapter «Conducting Operational Search Activities», notes the shortcomings identified in them, suggests the optimal, in the author's opinion, way out of the current situation, and formulates edited norms regulating the protection of information about operational search activities from publicity.
Ключевые слова: закон, оперативно-розыскная деятельность, сведения, разглашение, корректировка.
Keywords: law, operational search activity, information, disclosure, correction.
Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (далее - ФЗ об ОРД), регулярно подвергающийся корректировке1, не избежал этого и на рубеже очередного десятилетия. Федеральным законом от 30 декабря
2020 г. № 515-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения конфиденциальности сведений о защищаемых лицах и об осуществлении оперативно-розыскной деятельности» в него была включена ст. 12.1
1 За время своего двадцатипятилетнего существования он претерпел тридцать одну редакцию, повлекшие семьдесят шесть изменений содержащихся в нем предписаний. Описание нормативного правового акта в сухих цифрах дает возможность судить о содержании в нем ста одного установления, расположенных в двадцати четырех рабочих статьях.
~ 90 ~
№ 1(42)•2021
«Недопустимость разглашения сведений об осуществлении оперативно-розыскной деятельности».
Цель настоящей работы заключается в выяснении рациональности такого законодательного хода.
Начнем с предыстории.
12 августа 1995 г. введен в действие ФЗ об ОРД, где в рамках парламентской работы были сформулированы предписания, направленные на обеспечение сохранности сведений, составляющих государственную тайну, системно включенные в ст. 12 «Защита сведений об органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность».
Правовой анализ положений этой статьи, как и многих других, представленных в законе, приводит к выводу о необходимости корректировки содержащихся в ней норм, и вот почему.
Чтобы точно расставить акценты относительно сделанных ниже оценок, следует процитировать дословно ее ч. 1: «Сведения об используемых или использованных при проведении негласных оперативно-розыскных мероприятий силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах оперативно-розыскной деятельности, о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и о лицах, оказывающих им содействие2 на конфиденциальной основе, а также об организации и о тактике проведения оперативно-розыскных меропри-ятий3 составляют государственную тайну и подлежат рассекречиванию только на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность».
Таким образом, первое положение рассматриваемой статьи декларирует наличие в оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД) сведений, составляющих госу-
Взгляд. Размышления. __ Точка зрения
дарственную тайну, предлагает их перечень и устанавливает правило рассекречивания указанных данных - посредством вынесения постановления руководителем органа, осуществляющего ОРД.
Комментируя эту норму, в перечне таких сведений следует обратить внимание на фразу «лиц, оказывающих им содействие на конфиденциальной основе». При прочтении текста не умудренным знаниями и опытом оперативной работы человеком можно предположить, что он (буквально оценивая волю законодателя) посчитает, что в данном случае речь идет о лицах, оказывающих таковое содействие штатным негласным сотрудникам органов, осуществляющих ОРД, более умудренным - указанным органам. А ведь устранить отмеченный пробел достаточно просто: после слов «...о лицах, оказывающих...» вместо местоимения «им» включить словосочетание «данным органам». Здесь же по вполне понятным причинам должны быть упомянуты не только лица, оказывающие содействие оперативным подразделениям, но и содействовавшие им ранее. Это, с одной стороны, создаст юридические основания для обеспечения их безопасности от негативных проявлений со стороны криминалитета, с другой - сформирует предпосылки для побуждения этих и иных лиц к оказанию помощи и стимулированию их активности в борьбе с преступностью.
Предложения предложениями, однако в течение двадцати пяти лет законодатель, несмотря на неоднократные указания теоретиков на этот недостаток, отделывается молчанием.
Аналогичным недочетом, на наш взгляд, выглядит и формулировка ч. 2 исследуемой статьи, перечисляющей категории лиц, сведения о которых могут быть преданы гласности «лишь с их согласия в письменной форме и в случаях, предусмотренных федеральными законами». Полагаем, что и в данном случае в
2 Здесь и далее отдельные нормы закона или наиболее существенные для нашего исследования моменты будут выделены курсивом. - Н.Ж.
3 О пагубности отнесения организации и тактики оперативно-розыскной деятельности к сведениям, составляющим государственную тайну, а также о разумном, на наш взгляд, предложении в этом контексте см.: Бакланов Л.А. Допуск участников негласных оперативно-розыскных мероприятий к государственной тайне // Оперативно-розыскная деятельность. 2020. № 1. С. 38-40.
Вестник Сибирского юридического института МВД России
предложенный законодателем перечень следует включить не только должностных лиц, осуществляющих ОРД, или граждан, участвующих в ней, но и осуществлявших ее ранее.
Что касается ч. 3 рассматриваемой статьи, формулирующей требование о хранении судебного решения на право проведения оперативно-розыскного мероприятия (далее - ОРМ) и материалов, послуживших основанием для принятия такого решения, только в органах, осуществляющих ОРД [4], то практика уголовного судопроизводства расставила все на свои места: многочисленные обращения лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, и их защитников о предоставлении документа, подтверждающего наличие оснований и для ограничения конституционных прав личности при осуществлении ОРД, и правомерность ОРМ, обусловили рассмотрение этого вопроса Конституционным Судом РФ (далее - КС РФ), в соответствии с актом которого «статья 12 ФЗ об ОРД, предусматривающая хранение судебного решения на право проведения ОРМ и материалов, послуживших основанием для принятия такого решения, только в органах, осуществляющих ОРД, не содержит запрета на ознакомление обвиняемого с таким судебным решением. КС РФ ранее уже отмечал, что результаты ОРМ, проводимых на основании судебных решений, должны представляться следователю или в суд вместе с копиями этих судебных решений (определение от 15.07.2008 № 460-О-О), и обвиняемый может реализовать свое право на ознакомление с судебным решением о проведении в отношении него ОРМ в соответствии с п. 12 части четвертой статьи 47 УПК РФ (определение от 21.12.2006 № 590-О), а также путем направления запроса в орган, осуществляющий ОРД, где в соответствии с законом такой документ хранится (определение от 24.06.2008 № 356-О-О)»4.
Таким образом, внесение корректив в действующую редакцию ст. 12 закона позволило бы минимизировать возникающие в этой области проблемы, оптимизировать защиту указанных сведений, обеспечить соблюдение прав личности.
Кстати, в законе достаточно часто применяется словосочетание «человек и граж-данин»5 или «гражданин» (граждане)6. Мы же полагаем, что использование оперативно-розыскных возможностей в противодействии преступности совершенно не зависит от того, является ли интересующее нас физическое лицо гражданином Российской Федерации или не является. В связи с этим, по нашему мнению, в оперативно-розыскном законе было бы разумнее вместо имеющегося словосочетания применять термин «личность».
Однако далеко не все согласны с такой позицией. Так, В.А. Середнев считает, что в оперативно-розыскном законе «необходимо вести речь о соблюдении прав гражданина, поскольку статус гражданина обеспечивается связью его с государством, которое дарует ему определенные права и обязанности, в том числе в контексте существующего национального права» [5, с. 50].
Анализ рассматриваемой статьи закона позволяет сделать вывод о том, что содержание всех ее четырех частей раскрывает положения, обеспечивающие защиту сведений об ОРД, а не об осуществляющих ее органах, и идеальным вариантом для устранения данного недостатка было бы изменение наименования статьи следующим образом: «Защита сведений об оперативно-розыскной деятельности».
Однако новогодний федеральный закон, посредством которого в ФЗ об ОРД была введена ст. 12.1, по нашему мнению, нарушил хрупкий баланс между регламентированной ст. 12 достаточно понятной правоприменителю деятельностью по защите сведений об
4 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Родионова Игоря Николаевича на нарушение его конституционных прав положениями статей 3 и 12 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» : определение Конституционного Суда РФ от 16.04.2009 № 565-О-О.
5 Такое словосочетание упоминается в шести статьях ФЗ об ОРД (1,3,5,8,10,14).
6 Отмеченный термин упоминается в двенадцати статьях ФЗ об ОРД (5,6,7,8,9,11,12.1,15,16,17,18,19).
~ 92 ~ № 1 (42) • 2021
ОРД и некоторыми отмеченными нами выше недостатками.
С целью анализа положений нововведенной статьи мы процитируем ее полностью и исследуем поступательно.
Статья 12.1. Недопустимость разглашения сведений об осуществлении оперативно-розыскной деятельности
(1) Сведения, содержащиеся в запросах, направляемых отдельным лицам и организациям в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности, не подлежат разглашению (за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей), о чем указывается в соответствующем запросе.
Представляется, что такими лицами могут, например, быть специалисты в той или иной области знаний, которых органы, осуществляющие ОРД, привлекают для выполнения определенных профессиональных действий, а организациями - структурные образования, способные, с точки зрения сотрудников оперативных подразделений, предоставить какую-либо оперативно значимую информацию или решить иную практическую задачу. В связи с этим, по нашему мнению, исполнителями воли законодателя, преобразованной в требования представителей органов, осуществляющих ОРД, должны быть не организации, а их полномочные лица.
Вместе с тем по применению этой нормы закона возникает ряд вопросов. Во-первых, в перечне субъектов, коим может быть адресован запрос, отсутствуют, например, органы государственной власти. Означает ли это, что в случае направления подобного письма в какой-либо из этих органов на его должностных лиц не будет распространяться обязанность по неразглашению содержащихся в нем сведений?
Во-вторых, в случае направления органом, осуществляющим ОРД, такого запроса (а он, видимо, будет исполнен в письменной или электронной форме) у противоположной стороны (лица или полномочного представителя организации) возникает обязанность по неразглашению содержащихся в нем сведений. В праве существование обязанности предполагает наличие ответственности за
Взгляд. Размышления. #р Точка зрения
неисполнение предписания. Какова в этом смысле ответственность лиц, не обеспечивших защиту рассматриваемых сведений от разглашения?
Дело в том, что представляется весьма сомнительным помещение в такие запросы сведений, составляющих государственную тайну, поскольку в соответствии со ст. 21 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» (далее - Закон о гостайне) таким лицам-адресатам с соблюдением определенной процедуры предварительно должен осуществляться допуск к ознакомлению с подобной информацией. И только после этого к указанным субъектам может быть применено положение ст. 283 УК РФ «Разглашение государственной тайны», согласно которому уголовной ответственности подлежит лицо, допустившее «разглашение сведений, составляющих государственную тайну, которому она была доверена или стала известна по службе, работе, учебе или в иных случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, если эти сведения стали достоянием других лиц».
Тогда, может быть, речь должна вестись об административной ответственности?
Действительно, согласно ст. 13.14 КоАП РФ «Разглашение информации с ограниченным доступом» «разглашение информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (за исключением случаев, если разглашение такой информации влечет уголовную ответственность), лицом, получившим доступ к такой информации в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанно-сгей...» порождает для указанного лица административную ответственность.
Следует обратить внимание на используемое законодателем в КоАП РФ словосочетание «в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей». Относится ли эта фраза к упомянутым в ч. 1 ст. 12.1 ФЗ б ОРД гражданам - большой вопрос, на который желательно найти разумный ответ.
Анализируя иные нормы ФЗ об ОРД, мы только в ч. 1 ст. 17 встречаем предписание, согласно которому «отдельные лица могут с их согласия привлекаться к подготовке
«в Вестник Сибирского юридического «<£&» института МВД России
или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту. Эти лица обязаны сохранять в тайне сведения, ставшие им известными в ходе подготовки или проведения оперативно-розыскных мероприятий...».
С одной стороны, данное установление (его завершающая фраза) вообще-то коррелирует с содержанием ч. 1 ст. 12.1 ФЗ об ОРД, с другой - в нем речь идет лишь о лицах, участвующих в подготовке или проведении ОРМ. В связи с этим следует отметить одну непреложную истину, известную специалистам в области ОРД, но почему-то никак не учитываемую законодателем - несмотря на положение ст. 1 ФЗ об ОРД, согласно которому ОРД осуществляется «посредством проведения оперативно-розыскных мероприятий», сыскная деятельность значительно шире и включает в себя иные оперативно значимые действия, методы ОРД, работу с конфидентами, взаимодействие с органами предварительного следствия, прокурором и т.п.
А это в данном случае означает, что в отношении иных (не указанных в отмеченной нами норме) лиц административная ответственность за разглашение такой информации наступать не может.
(2) Указанные сведения могут быть преданы гласности лишь с разрешения должностного лица органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и только в том объеме, в каком им будет признано это допустимым, если того требуют служебные интересы.
И здесь тоже не все понятно.
Можно ли предъявить претензии следователю или дознавателю в связи с разглашением последним конфиденциально переданных ему сыщиком сведений, содержащихся в материалах оперативно-розыскного производства, и как это сделать?
Кто является тем должностным лицом органа, осуществляющего ОРД, в полномочия которого входит выдача разрешения на предание гласности рассматриваемых сведений?
Должен ли быть, как называться и выглядеть документ, содержащий разрешение должностного лица органа, осуществляющего ОРД, на разглашение данных сведений?
Вопросы. вопросы. А ведь каждый из них требует четкого и, самое главное, понятного ответа.
(3) Запрет на предание гласности сведений об осуществлении оперативно-розыскной деятельности не распространяется на сведения, которые:
оглашены в открытом судебном заседании либо преданы гласности в ходе досудебного производства с разрешения следователя, дознавателя;
изложены в заявлениях, жалобах и иных документах при оспаривании решений или действий органов (должностных лиц), осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
распространены органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, следователем, дознавателем, прокурором или судом в средствах массовой информации, информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или иным публичным способом.
Наверное, стоит удивляться, но положения ч. 3 рассматриваемой статьи не вызывают у теоретиков критики и, надеемся, в дальнейшем к ним также отнесутся практики.
На этом можно было бы завершить данное исследование, если б не одно но.
На наш взгляд, парламентское видение места предписаний ФЗ об ОРД, регулирующих обеспечение защиты сведений об ОРД, а значит, и недопустимость их разглашения, не является оптимальным. Мы полагаем наличие необходимости помещения похожих по сути положений в одну статью, и расположения их следующим образом.
Статья 12. Защита сведений в области оперативно-розыскной деятельности
1 . Сведения об используемых или использованных при осуществлении оперативно-розыскной деятельности силах, средствах, источниках, методах, планах и результатах, о лицах, внедренных в преступные группы или к отдельным преступникам, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществля-
ющих оперативно-розыскную деятельность, о лицах, оказывающих либо оказывавших содействие этим органам на конфиденциальной основе, а также об организации и тактике оперативно-розыскной деятельности составляют государственную тайну и подлежат рассекречиванию только на основании постановления руководителя органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность.
2. Предание гласности сведений о лицах, внедренных в преступные группы или к отдельным преступникам, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих или оказывавших этим органам содействие на конфиденциальной основе, допускается лишь с их согласия в письменной форме.
3. Сведения, содержащиеся в запросах, направляемых отдельным лицам, государственным органам и организациям в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности, не подлежат разглашению (за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей), о чем указывается в соответствующем запросе.
4. Указанные сведения могут быть преданы гласности лишь с письменного разрешения уполномоченного должностного лица органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, и только в том объеме, в каком им будет признано это допустимым, если того требуют служебные интересы. Перечень уполномоченных на это лиц закрепляется в нормативных правовых актах органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.
5. Запрет на предание гласности сведений об осуществлении оперативно-розыскной деятельности не распространяется на сведения, которые:
оглашены в открытом судебном заседании либо преданы гласности в ходе досудебного производства с разрешения следователя, дознавателя;
изложены в заявлениях, жалобах и иных документах при оспаривании решений или
Взгляд. Размышления. Точка зрения
действий органов (должностных лиц), осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;
распространены органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, следователем, дознавателем, прокурором или судом в средствах массовой информации, информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или иным публичным способом.
6. Судебное разрешение на право проведения оперативно-розыскного мероприятия и материалы, послужившие поводом для принятия такого решения, хранятся в органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и могут после их рассекречивания в установленном порядке передаваться дознавателю, руководителю органа дознания, следователю, руководителю следственного органа, в производстве которого находятся уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении.
7. Оперативно-служебные документы, отражающие результаты оперативно-розыскной деятельности, представляются дознавателю, руководителю органа дознания, следователю, руководителю следственного органа, в производстве которого находятся уголовное дело или материалы проверки сообщения о преступлении, прокурору, осуществляющему надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, другим органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в случаях, установленных настоящим Федеральным законом7.
В завершение анализа ст. 12.1 и сопряженной с ней ст. 12 ФЗ об ОРД следует отметить, что они не являются эталоном правотворческого труда и, безусловно, нуждаются в корректировке. Видимо, по похожему поводу французский полководец и политический деятель Наполеон Бонапарт произнес фразу, запечатленную историками: «Закон должен быть ясен, точен, однообразен; истолковывать его - значит искажать его» [1, с. 379].
7 Текст статьи приводится по: Железняк Н.С. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» : проект. Красноярск: СибЮИ МВД России, 2013.
Вестник Сибирского юридического
России
Библиографический список
1. Антология мудрости / сост. В.Ю. Шойхер. - М. : Вече, 2007.
2. Бакланов, Л.А. Допуск участников негласных оперативно-розыскных мероприятий к государственной тайне / Л.А. Бакланов // Оперативно-розыскная деятельность. - 2020. -№ 1. - С. 38-40.
3. Железняк, Н.С. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» : проект / Н.С. Железняк. - Красноярск: СибЮИ МВД России, 2013.
4. Попандопуло, Д. В. Рассекречивание информации, содержащей государственную тайну в области оперативно-разыскной деятельности, правообладателями / Д.В. Попандопуло,
A.К. Щербаченко. - Юрист-правовед. - 2015. - № 3(70). - С. 25-29.
5. Середнев, В.А. О некоторых вопросах тайны следствия и обеспечения государственной тайны в оперативно-розыскной деятельности, их сходства, различия и практическое значение /
B.А. Середнев // Вестник международного юридического института. - 2019. - № 2(69).
