CC BY
48
полагать, что в дальнейшем, с развитием производственных отношений, усложнением технологических процессов, становлением гражданского общества в России роль локальных нормативных актов в сфере регулирования внутриорганизационных отношений будет возрастать. Это объективный процесс, который вызван реальными потребностями деятельности каждой отдельно взятой организации.
Васильева А. Ф*
ЗАЩИТА СУБЪЕКТИВНОГО ПУБЛИЧНОГО ПРАВА В ПОЗИТИВНОМ ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Вопрос о правовой защите гражданина при предоставлении публичных услуг имеет большое значение. В его интересах недостаточно просто признать субъективные публичные права, в том числе права на публичные услуги, необходимо обеспечить их защиту. С точки зрения государственных интересов надлежащий механизм правовой защиты есть одно из условий эффективности государственного управления. В настоящее время в России защита прав граждан в сфере государственного управления является одним из ключевых направлений совершенствования административного и административно-процессуального законодательства.
Следует отметить, что в основе современной системы защиты прав граждан в сфере государственного управления лежит концепция властного вмешивающегося государственного управления. Это обусловлено историческими условиями формирования административной юстиции в западноевропейских странах, например в Германии, первоначальной целью являлась защита субъективных публичных прав граждан именно в связи с осуществлением субъектами публичного управления вмешивающегося государственного управления. О. Бахоф к недостаткам судебной защиты прав в сфере государственного управления относил ориентированность на формы вмешивающегося властного, а не позитивного государственного управления Этот подход был обусловлен тем, что в период становления административной юстиции для государственного управления было характерно широкое применение административного принуждения2.
* Ст. преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права Юридического института Сибирского федерального университета. E-mail: afvassilie-va@yandex.ru.
1 Bachof О. Begriffund Wesen des sozialen Rechtsstaates //WDStRL 12. 1954. S. 57.
2 Елистратов А.И. Основные начала административного права // Российское полицейское (административное) право: Конец XIX — начало XX века: хрестоматия. Воронеж, 1999. С. 584.
Современное государство осуществляет не только вмешательство в права граждан, но и предоставляет публичные услуги. В немецкой литературе по административному праву1 все чаще встречаются мнения о том, что защита прав граждан в сфере позитивного государственного управления не может строиться по образцу защиты в сфере властного вмешивающегося государственного управления.
В связи с этим следует подчеркнуть существенные особенности защиты прав в сфере позитивного государственного управления по сравнению с защитой прав в сфере властного государственного управления.
Понятие позитивного (предоставляющего публичные услуги) государственного управления (Leistungsverwciltung) является широко используемым и неотъемлемым элементом доктрины немецкого административного права 2, под которым понимается такая деятельность субъектов публичного управления, в результате которой отдельному лицу, группе лиц или всему обществу предоставляется публичная услуга либо иным образом улучшается их положение. Позитивное государственное управление противопоставляется вмешивающемуся, обременяющему государственному управлению, в основе которого лежит властное, обязывающее воздействие на гражданина (Eingriffsverwaltung).
В сфере вмешивающегося государственного управления речь идет о защите гражданина (организации) от «нападения» со стороны государства. Так, например, гражданину достаточно в судебном порядке добиться признания недействительным обременяющего административного акта (например, акта о возложении обязанности по сносу самовольно возведенного строения). В сфере позитивного государственного управления гражданин не защищается от «нападения» со стороны государства, поскольку деятельность государства направлена не на ограничение (обременение) его права, а на предоставление ему блага. Поэтому в сфере предоставления публичных услуг за защитой обращается не гражданин, получивший благо, а иное лицо (например, гражданин, возражающий против возведения строения на соседнем участке, или хозяйствующий субъект, которому не выделены бюджетные средства). Таким образом, особенностью защиты субъективного публичного права является то, что оспариваемый административный акт адресован другому лицу, но нарушает права и интересы заявителя3.
Современное российское гражданско-процессуальное законодательство предоставляет гражданину право требовать признания незаконными
1 Krueger Н. Die Auflage als Instrument der Wirtschaftsverwaltung // DVB1. 1955. S. 381, 382.
2 См., например: VokkerM. Der Grundsatz der GesetzmaBigkeit und die Leistungsverwaltung. Munchen, 1960.
J Петрова С. О рассмотрении арбитражным судом споров о признании недействительными актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов // Хозяйство и право. 1997. № 10.
действия (бездействие), решения (индивидуального правового акта государственного управления), недействующим нормативного правового акта государственного управления. Однако это законодательство не содержит такого способа защиты права, как возможность обратиться в суд с требованием об обязании органа исполнительной власти издать административный акт определенного содержания. Следовательно, у гражданина не всегда есть возможность понудить субъект публичного управления предоставить ему публичную услугу.
Немецкое административно-процессуальное законодательство предусматривает такой способ защиты нарушенного права, как понуждение административного органа к изданию определенного административного акта (Vomahmeklage). Однако в немецкой литературе1 наличие такого способа защиты права признается недостаточным, поскольку позитивное государственное управление осуществляется не только в форме административного акта, но и в форме административного договора, гражданско-правового договора.
Существуют определенные сложности в разграничении юридических рефлексов2 и субъективного публичного права на получение со стороны государства определенной публичной услуги 3. Особенность рефлексов, в отличие от субъективного права, состоит в том, что рефлекс не предоставляет заинтересованному лицу юридические средства, которые бы позволяли сохранить или восстановить благо. Как отмечал Я.М. Магазинер 4, несовершенства законодательства породило проблему разграничения действительных рефлексов и субъективных публичных прав с юридически несовершенной защитой (мнимых рефлексов)5.
Особенностью позитивного государственного управления, в отличие от властного, является то, что оно может осуществляться как в публично-правовых, так и в частноправовых формах, а иногда и в их сочетанииб. Так,
1 KruegerН. Die Auflage als Instrument der Wirtschaftsverwaltung // DVB1. 1955. S. 381, 382.
2 Юридические рефлексы — правомерные выгоды, которые извлекаются данным лицом не из лично ему принадлежащего права, а вследствие случайно благоприятного ему права или обязанности третьего лица. Классический пример — дуговой фонарь городского освещения может оказаться бесплатным источником света для соседней квартиры // Магазинер Я.М. Избранные труды по общей теории права / отв. ред. докт. юрид. наук, проф. А.К. Кравцов. СПб., 2006.С. 170.
J Елистратов А.И. Основные начала административного права // Российское полицейское (административное) право: Конец XIX — начало XX века: хрестоматия. Воронеж, 1999. С. 459, 460.
4 Магазинер Я.М. Указ.соч. С. 173.
5 Так, отмечает Я.М. Магазинер, «большие удобства от фонаря перед моим окном являются рефлексом, но право на равномерное освещение моей улицы есть не рефлекс, а субъективное право, как бы несовершенно ни охранялось это право».
6 Более подробно см.: Васильева А.Ф. Зарубежный опыт правового регулирования публичных услуг // Журнал российского права. 2007. № 12. С. 64—74.
акты органов исполнительной власти могут являться основаниями для заключения гражданско-правовых сделок. В связи с этим возникает проблема взаимного влияния административного акта и гражданско-правового договора Например, каким образом ничтожность административного акта может повлиять на действительность гражданско-правового договора? Какое значение имеет нарушение исполнения гражданско-правового договора для публичного правоотношения? В случае правового конфликта необходимо отменять административный акт и (или) расторгать гражданско-правовой договор? Еще одним недостатком совместного использования пуб-лично-правовых и частноправовых форм немецкие ученые-администрати-висты 2 называют «разрыв единого правоотношения», когда обжалование административного акта (например, о предоставлении бюджетного кредита) должно осуществляться в административный суд, а споры, вытекающие из гражданско-правового договора (например, уплата основного долга и процентов по договору бюджетного кредитования), рассматриваются судом общей юрисдикции. Теоретическое «раскалывание» единого общественного отношения ведет к «расщеплению» правового спора между административным судом и судом общей юрисдикции, что противоречит принципу процессуальной экономии, согласно которому спор, вытекающий из одного общественного отношения, должен быть по возможности урегулирован в одном судебном процессе. Кроме того, это приводит к правовой неопределенности участников правоотношений, к усложнению правовой защиты. Хотя в действующей российской судебной системе административные суды отсутствуют, однако аналогичная проблема существует. Так, если правоотношения при предоставлении публичной услуги возникают на основе административного акта и гражданско-правового договора, оспаривание административного акта осуществляется в порядке производства по делам, вытекающим из публичных правоотношений, а оспаривание гражданско-правовой сделки — в исковом порядке.
Такое положение, по мнению немецких ученых3, может иметь в качестве последствий правовую неопределенность, поскольку гражданин не может самостоятельно предвидеть, какую правовую форму в конкретном случае изберет административный орган. Свободное определение субъектом публичного управления правового режима (публичное либо частное право), а соответственно, и правовых последствий, может привести к злоупотребле-
1 EMers D. Die Handlungsformen bei der Vergabe von Wirtschaftssubventionen // VerwArch. 1983. S. 117; Maurer H. AUgemeines Verwaltungsrecht. Miinchen. 2006. § 17 Rn. 17.
2 Hufen F. Verwaltungsprozessrecht. Miinchen. 2005. § 11 Rn. 44; Wolff H.J., Bachof O., StoberR., Kluth W., Miiller М., PeileiiA. Verwaltungsrecht I. Miinchen, 2007. § 22. Rn. 56.
J Ehlers D. Die Handlungsfomien bei der Vergabe von Wirtschaftssubventionen // VerwArch. 1983. S. 112; Kiveger H. Die Auflage als Instrument der Wirtschaftsverwaltung//DVB1. 1955. S. 383.
ниям со стороны субъекта публичного управления, когда он сможет выбирать позицию, более выгодную для себя, а не для гражданина. Выбор той или иной правовой формы предопределяет впоследствии способ правовой защиты для гражданина. Сложности возникают, когда применяются смешанные формы реализации функции. Например, оказание публичных услуг на основе договора, содержащего элементы как публичного, так и гражданского права, порождает трудности при определении способов защиты прав и интересов сторон такого договора
Из конституционных основ вытекает, что гражданин должен быть одинаково защищен, независимо от того, действует субъект государственного управления в частноправовых или публично-правовых формах. Э. Форстхофф сформулировал важный, на наш взгляд, вывод о том, что государство, даже если оно предоставляет услуги в частноправовой форме, действует как субъект публичного управления, поэтому гражданин в случае нарушения его прав может рассчитывать на публично-правовую защиту нарушенного права 2. Следовательно, расширение форм административной деятельности должно влечь за собой не только расширение форм контроля и способов защиты прав граждан, но и, в целом, новый подход к институту контроля, в том числе и судебного \
Проблема защиты субъективных публичных прав становится актуальной в связи с передачей субъектам частного права отдельных государственных функций. В качестве примера можно привести вывоз бытового мусора частным предприятием 4. Отношения, складывающиеся между частной организацией — поставщиком публичных услуг и гражданином — получателем публичных услуг, по общему правилу, регулируются нормами гражданского права, а права защищаются в исковом порядке. Этот принцип действует и в том случае, если юридическое лицо частного права создано государством или государство является его основным участником и предоставляет через это юридическое лицо публичные услуги гражданам. Примечательно, что немецкие административные суды рассматривают участие государства в уставном капитале юридических лиц, оказывающих публичные услуги, как специальную форму проявления публичного управления. В случае если государство для исполнения своих функций использует частноправовые формы, то они модифицируются
1 Шевелева Н.А. Публичные услуги и их финансирование // Публичные услуги: правовое регулирование (российский и зарубежный опыт): сборник статей. М., 2007. С. 208, 209, 215; 77;. von Danwitz. Die Benutzung konmiunaler offentlichen Einrichtungen — Rechtsfomienwalil und gerichtliche Kontrolle // JuS. 1995. S. 1-7.
2 Heinze Chr. Daseinsvorsorge ini Umbrach // BayVerwBl. Heft 18. S. 548.
J Старосъцяк E. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 317—327. Tivte Н.-Н. Verantwortungsverteilung als Schliisselbegriff eines sich veranderten Verhaltnisses von offentlichem und privatem Sektor / / Jenseits von Privatisiening und «schlankem» Staat: Verantwortungsverteilung als Schliisselbegriff eines sich veranderten Verhultnisses von offentlichen und privatem Sektor. Baden-Baden. 1999. S. 37.
4 Trute H.H. Там же. S. 43.
нормами публичного права. Однако при этом управленческое действие не становится по своей природе публично-правовым
В немецком административном праве активное использование государством форм частного права получило образное наименование «бегство в частное право» («Flucht ins Privatrecht»). Для того чтобы предотвратить бегство государства в частное право путем создания юридических лиц и передачи им функции по предоставлению публичных услуг, с целью обеспечения прав граждан на получение публичных услуг, в частности на пользование публичными учреждениями, немецкой наукой административного права и практикой административных судов 2 признается право граждан предъявлять в судебном порядке требования непосредственно к публично-правовым образованиям об обеспечении доступа к публичным учреждениям (например, в целях реализации административного права на проведение публичного мероприятия), и эти споры являются публично-правовыми. В таких случаях субъект публичного права не издает административный акт, а оказывает влияние как участник юридического лица, например путем голосования.
В сфере властного государственного управления правоотношения складываются непосредственно между государством и гражданином. Иная ситуация складывается при осуществлении позитивного государственного управления, где в процесс предоставления публичных услуг вовлекается большое количество субъектов частного права, что приводит к возникновению многополярных «треугольных» правоотношений (государство — организация — поставщик публичной услуги — гражданин — получатель публичной услуги)3. Так, например, государство предоставляет денежные средства хозяйствующим субъектам через коммерческие банки, которые заключают с последними гражданско-правовые договоры. Для конкретного гражданина или хозяйствующего субъекта реализация прав и их защита в подобных ситуациях становится намного сложнее. Многополярность правоотношений при предоставлении публичных услуг влечет возникновение мулътиполярных конфликтов, в которых государство обязано обеспечить защиту прав граждан, не допустить причинения ущерба частными лицами, предоставляющими публичные услуги.
Таким образом, особенности защиты субъективных публичных прав в сфере позитивного государственного управления обусловлены существенным отличием его целей, методов и форм по сравнению с властным государственным управлением.
1 BVerwG, Bescliluss vom 6.3.1990 // DVB1. 1990. S. 712, 713.
2 Schenke W.R. Verwaltungsprozessrecht. Heidelberg. 2007. Rn. 106. BVerwG, Bescliluss vom 21.7.1989//DVB1. 1990. S. 154-158.
3 Zuleeg M. Die Zweistufenlelire. Ausgestaltung, Abwandlungen, Alternativen. // Verwaltimg ini Dienste vonWirtschaftimd Gesellschaft. Festschrift fur Ludwig Frolilerzum 60. Geburtstag. Berlin. 1980. S. 282. Fabio Udo Di. Verwaltung und Verwaltungsrecht zwischen gesellscliaftliclien Selbststeuerung und staatlicher Verwaltung // WDStRL 56. 1997. S. 255-257.
