CC BY
495
Защита прокурором публичных интересов в арбитражном процессе
Ковалев Артем Александрович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры прокурорской деятельности, Уральский Государственный Юридический Университет, kovalev_anr@mail.ru
В статье рассматриваются актуальные вопросы, связанные с защитой органами прокуратуры публичных интересов в арбитражных судах. Автором анализируется основания участия прокурора в арбитражном процессе, выявляются проблемы, предлагаются законодательные и организационно-правовые механизмы их разрешения. Исследуется актуальный вопрос, связанный с привлечением прокурора для защиты публичного интереса в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования относительно предмета спора, указывается на необоснованность данной практики. Сформулированы предложения по внесению изменений в статью 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Отдельно изучается вопрос законности обращения прокурора в арбитражный суд с иском о сносе самовольной постройки в публичных интересах.
Ключевые слова: прокурор, прокуратура, публичный интерес; самовольная постройка; арбитражный процесс; судебная защита прав; арбитражные суды.
Раскрывая тему, вынесенную в заголовок статьи, следует сразу сделать оговорку, связанную с тем, что статья 52 Арбитражного процессуального кодекса РФ1, посвященная участию прокурора в арбитражном процессе, прямо не указывает на возможность защиты прокурором в арбитражном процессе публичного интереса.
Как следует из положений части первой названной статьи прокурор вправе обратиться с иском или заявлением об оспаривании нормативных, ненормативных правовых актов, принятых органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органами местного самоуправления, затрагивающих интересы и права граждан и организаций в экономической сфере, с иском о признании недействительными сделок, применении последствий недействительности ничтожных сделок, совершенных вышеуказанными субъектами, а также юридическими лицами с государственным и муниципальным участием и с иском об истребовании имущества, принадлежащего государству и муниципалитетам, из чужого незаконного владения.
При этом до принятия Постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе»2 теория и судебная практика арбитражных судов в подавляющем большинстве случаев исходила из того, что перечень дел по которым принимает участие прокурор является закрытым и расширительному толкованию не подлежит.
Вместе с тем, Пленум Высшего арбитражного суда в вышеуказанном Постановлении не только пересмотрел подход к толкованию статьи 52 АПК РФ, предоставив прокурору право обращаться в арбитражный суд с исками и заявлениями по делам, предусмотренным иными федеральными законами, но и указал, что применительно к требованию о сносе самовольной постройки прокурор вправе обращаться в арбитражный суд в целях
5
-о
1 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Российская газета, N 137, 27.07.2002.
2 Постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» (ред. от 25.01.2013) //Вестник ВАС РФ, N 5, май, 2012.
-С
гп
о т;
>
У А
защиты публичных интересов. При этом Пленум не разъяснил на каком основании предоставил прокурору право обращаться в арбитражный суд с требованием о сносе самовольной постройки, ведь статья 222 ГК РФ1 не предоставляет прокурору такого права.
Можно сделать обоснованное предположение о том, что Пленум при принятии указанного постановления руководствовался ранее данными разъяснениями, изложенными в пункте 2 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Феде-рации»2, где суд сослался на пункт 4 статьи 27 и пункт 3 статьи 35 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"3 согласно которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с иском в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина, когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, а также в случаях если этого требует защита охраняемых законом интересов общества и государства.
Президиум Высшего арбитражного суда указал, что по смыслу названных норм, а также положений статьи 52 АПК РФ последние нельзя рассматривать как запрет для прокурора заявить в арбитражный суд требование о сносе самовольной постройки в интересах неопределенного круга лиц, в том числе граждан. При ином толковании указанных правовых норм органы прокуратуры будут лишены возможности реализовывать возложенные на них функции, а неопределенный круг лиц, в интересах которого прокурором было заявлено требование, - защиты своих нарушенных прав и законных интересов4.
В целом соглашаясь с подходом, изложенным в Постановлении Пленума ВАС РФ №15, нельзя не отметить его половинчатый характер. Дело в том, что в последнем абзаце пункта первого данного Постановления Пленум ВАС РФ указал, что в случаях если прокурор обращается в арбитражный суд с исковым заявлением (заявлением) по делам, не предусмотренным федеральным законом, суд прекращает производство по делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.
Таким образом, следует, что применительно к ст. 222 ГК РФ Пленум ВАС РФ сделал для проку-
1 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 18.03.2019) // Российская газета, N 238-239, 08.12.1994.
2 Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ, N 2, фев-
^ раль, 2011.
Q Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре ¿Ь Российской Федерации" (ред. от 27.12.2018) // Российская газе-№ та, N 39, 18.02.1992.
о 4 См. п. 2 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзора судебной практики по некоторым
& вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Граж-^ данского кодекса Российской Федерации».
рора исключение, в то время как, по остальным категориям споров, по которым прямо федеральным законом не предусмотрено право прокурора на обращение в арбитражный суд, последние отказывают прокурору в принятии и рассмотрении исков, даже если прокуроры обосновывают необходимость подачи иска нарушением прав и свобод значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение со ссылкой на п. 4 ст. 27, п. 3 ст. 35 Федерального закона О прокуратуре РФ. Такой подход арбитражных судов РФ к толкованию названных статей Закона «О прокуратуре РФ» нельзя признать правильным.
В этой связи следует внести изменения в статью 52 АПК РФ, расширив категорию дел, указанных в ч. 1 ст. 52 АПК РФ, по которым прокуроры вправе обращаться с иском (заявлением) в арбитражный суд или вступать в дело, инициированное другими лицами. В частности, необходимо предусмотреть возможность подачи прокурором иска или заявления, а также предусмотреть возможность его вступления в арбитражный процесс по делам, о возмещении ущерба, в случаях невыполнения обязательств в пользу государства, связанного с нарушением природоохранного законодательства, в защиту интересов неопределенного круга лиц, возмещении ущерба, причиненного здоровью людей и окружающей природной среде, делам о банкротстве государственных и муниципальных предприятий, а также при оспаривании сделок, в которых затрагиваются права и интересы несовершеннолетних и иных социально незащищенных категорий лиц, и в иных случаях прямо предусмотренных федеральным законом. Кроме того, учитывая сложившиеся правовые реалии, перечень дел по которым прокурор вправе обратиться в арбитражный суд следует сделать открытым.
При этом в целях предотвращения злоупотребления прокурорами своими полномочиями необходимо предусмотреть положение, согласно которому прокурору при обращении в арбитражный суд в защиту публичного интереса, не входящего в категорию дел, указанных в части первой статьи 52 АПК РФ, необходимо обосновать наличие нарушенных публичных интересов в данном деле, а арбитражному суду предоставить право возвращать иск или заявление, если последний придет к выводу о том, что обращение прокурора подано не в целях защиты нарушенных публичных интересов.
Также в Арбитражном процессуальном кодексе РФ следует закрепить понятие «публичных интересов», под которыми автор понимает интересы государства, общества и неопределенного круга лиц. Следует исходить из того, что под защиту публичного интереса попадают в том числе и частные интересы социально незащищенных групп населения, требующие особой защиты со стороны государства. Носителями публичного интереса всегда являются Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, неопределенный круг лиц.
В этой связи нельзя согласиться с мнением А.В. Кряжкова, который под публичным интересом понимает только интересы общества1. Справедливо высказывание Е. В. Токаревой о том, что внешняя составляющая публичного интереса всегда выражена следующей формулой: «публичный интерес - это интерес государства и общества»2. Иначе говоря, публичный интерес должен рассматриваться в качестве самостоятельного объекта защиты, существующего наряду с частными ин-
3
тересами сторон .
Вместе с тем, нельзя сказать, что Арбитражный процессуальный кодекс совсем не использует термин «публичный интерес» применительно к участию прокурора в арбитражном процессе. Так, согласно последнему абзацу части 5 статьи 4 АПК РФ (в ред. Федерального закона от 01.07.2017 N 147-ФЗ) не требуется соблюдения досудебного порядка урегулирования спора при обращении в арбитражный суд прокурора в защиту публичных интересов, прав и законных интересов организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
Говоря об основаниях для отмены или изменения Судебной коллегией Верховного Суда Российской Федерации судебных актов в порядке кассационного производства в том числе по представлению Генерального прокурора и его заместителей часть 1 статьи 291.11 АПК РФ указывает на существенные нарушения норм материального права и (или) норм процессуального права, которые повлияли на исход дела и без устранения которых невозможны восстановление и защита охраняемых законом публичных интересов.
Похожие основания для отмены или изменения судебных постановлений в порядке надзора предусматривает пункт 2 статьи 308.8 АПК РФ, а именно если при рассмотрении дела в порядке надзора Президиум Верховного Суда Российской Федерации установит, что соответствующее обжалуемое судебное постановление нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы.
Таким образом, Арбитражный процессуальный кодекс и правоприменительная практика довольно непоследовательно регулирует (толкует) вопрос о возможности участия прокурора в арбитражном процессе в защиту публичного интереса, что приводит к проблемам, связанным с защитой публичных интересов, по делам, не перечисленным в Кодексе и иных федеральных законах, и как следствие, приводит либо невозможности защитить нарушенный публичный интерес, либо к использованию для его защиты несвойственных прокуратуре процессуальных форм участия в арбитражном процессе, например, в качестве третьего лица не
заявляющего самостоятельных требований на предмет спора и даже привлечения прокурора в арбитражный процесс со ссылкой на ч. 3 ст. 45 ГПК РФ4.
Так, в последнее время прокурорские работники отмечают участившиеся случаи необоснованного привлечения прокурора в процесс в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требования, по ходатайству сторон (заинтересованных лиц) либо по инициативе суда с обоснованием необходимости защиты публичного интере-са5. Зачастую участие в деле прокурора в качестве третьего лица обусловлено недостаточностью полномочий прокурора на обращение в суд с исковым заявлением6.
Полагаем, что для устранения указанного пробела, следует внести изменения в часть 5 статьи 52 АПК РФ, предусмотрев право прокурора вступать в процесс с целью обеспечения законности и защиты публичного интереса не только по делам, указанным в ч. 1 настоящей статьи, но и в иных случаях, предусмотренных действующим законодательством.
Литература
1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ (ред. от
25.12.2018) // Российская газета, N 137, 27.07.2002.
2. Постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 23.03.2012 № 15 «О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе» (ред. от 25.01.2013) //Вестник ВАС РФ, N 5, май, 2012.
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от
18.03.2019) // Российская газета, N 238-239, 08.12.1994.
4. Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 09.12.2010 № 143 «Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Вестник ВАС РФ, N 2, февраль, 2011.
5. Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (ред. от 27.12.2018) // Российская газета, N 39, 18.02.1992.
6. Кряжков А.В. Роль прокурора в защите публичных интересов в арбитражном суде, Москва 2000 г. С. 9.
1 Кряжков А. В. Роль прокурора в защите публичных интересов в арбитражном суде, Москва 2000 г. С. 9.
2 Токарева Е. В. Защита прокурором публичного интереса в гражданском процессе, Санкт-Петербург-2015, С. 76
3 Карлин А.Б. Участие прокурора в арбитражном процессе. Ме-
тодические рекомендации, - Сборник организационно-
методических материалов. М. 1997. с. 207-208.
4 См. например, Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 07.02.18 г. по обособленному спору об оспаривании сделки в рамках дела № А60-54001/16 URL:http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/6856b943-dd77-4355-8566-8dc385f4d11 с/ f235babb-625d-4246-b651 -9cdf245d6ac5/%D0%9060-54001 -2016_20180207.pdf (дата обращения 15.04.2019 г.).
Мирошниченко М. Н. Проблемы обеспечения представительства и защиты интересов органов прокуратуры в арбитражном процессе - журнал "Законность", N 11, ноябрь 2018 г. С. 11-14. 6 Там же С. 14.
5
-о
-С
гп
о т;
>
У
т; А
7. Токарева Е. В. Защита прокурором публичного интереса в гражданском процессе, Санкт-Петербург-2015, С. 76.
8. Карлин А.Б. Участие прокурора в арбитражном процессе. Методические рекомендации, -Сборник организационно-методических материалов. М. 1997. с. 207-208.
9. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 07.02.18 г. по обособленному спору об оспаривании сделки в рамках дела № А60-54001/16.
URL:http://kad.arbitr.ru/PdfDocument/6856b943-dd77-4355-8566-8dc385f4d11 с/ f235babb-625d-4246-b651-9cdf245d6ac5/%D0%9060-54001-2016_20180207.pdf (дата обращения 15.04.2019 г.).
10. Мирошниченко М. Н. Проблемы обеспечения представительства и защиты интересов органов прокуратуры в арбитражном процессе - журнал "Законность", N 11, ноябрь 2018 г. С. 11-14
Protection of public interests by the prosecutor in the
arbitration process Kovalev A.A.
Urals State Law University
In article the topical issues connected with protection of public interests by bodies of prosecutor's office in arbitration courts are considered. By the author it is analyzed the bases of participation of the prosecutor in arbitration process, problems come to light, also organizational legal mechanisms of their permission are offered legislative. The topical issue connected with involvement of the prosecutor for protection of public interest as the third party who is not saying independent requirements concerning a dispute subject it is investigated it is pointed out groundlessness of this practice. Offers on introduction of amendments to Article 52 of the Arbitration procedural code of the Russian Federation are formulated. The question of legality of the appeal of the prosecutor to arbitration court with the claim for demolition of unauthorized construction in public interests is separately studied. Keywords: prosecutor, prosecutor's office, public interests, unauthorized construction; arbitration process; judicial protection of the rights; arbitration courts.
References
1. Arbitration Procedure Code of the Russian Federation dated July
24, 2002 No. 95-FZ (as amended on December 25, 2017) // Rossiyskaya gazeta, N 137, 07.27.2002.
2. Resolution of the Plenum of the Supreme Arbitration Court of the
Russian Federation dated March 23, 2012 No. 15 "On some issues of the participation of the prosecutor in the arbitration process" (ed. 01/25/2013) // SAC RF Bulletin, N 5, May, 2012.
3. Civil Code of the Russian Federation (Part One) of 11/30/1994 N
51-03 (as amended on March 18, 2019) // Rossiyskaya gazeta, N 238-239, 08.12.1994.
4. Informational letter of the Presidium of the Supreme Court of Arbitration of the Russian Federation No. 143 dated December 9, 2010 "Review of judicial practice on certain issues of application of article 222 of the Civil Code of the Russian Federation by arbitration courts" // Bulletin of Supreme Court of Arbitration of the Russian Federation, N 2, February, 2011.
5. Federal Law of January 17, 1992 N 2202-1 "On the Prosecutor's
Office of the Russian Federation" (as amended on December 27, 2017) // Rossiyskaya gazeta, N 39, February 18, 1992.
6. Kryazhkov A.V. The role of the prosecutor in the protection of
public interests in the arbitration court, Moscow 2000. p. 9.
7. Tokareva E.V. Protection by the public prosecutor in civil proceedings, St. Petersburg-2015, p. 76.
8. Karlin A.B. The participation of the prosecutor in the arbitration
process. Methodical recommendations, - the Collection of organizational and methodical materials. M. 1997. with. 207208.
9. Resolution of the Arbitration Court of the Ural District of 07.02.18
on a separate dispute about contesting the transaction in the framework of case No. A60-54001 / 16. URL: http: //kad.arbitr.ru/PdfDocument/6856b943-dd77-4355-8566-8dc385f4d11c/ f235babb-625d-4246-b651-9cdf245d6ac5 /% D0% 9060-54001-2016__201802020.pdf (access date 15.04.2019 g.).
10. Miroshnichenko MN. Problems of ensuring the representation and protection of the interests of the prosecution authorities in the arbitration process - Law journal, N 11, November 2018. P. 11-14
Н
2
0
СЧ
01
