CC BY-NC-ND
508
Н.В. Ростовцева
Доцент кафедры гражданского права факультета права Государственного университета — Высшей школы экономики, кандидат
юридических наук
Защита прав несовершеннолетних при совершении сделок с недвижимым имуществом1
В статье рассматриваются проблемы защиты прав несовершеннолетних при совершении сделок с недвижимым имуществом. Анализу подвергаются отдельные нормы Гражданского кодекса Российской Федерации, некоторые положения Федерального закона «Об опеке и попечительстве». Особое внимание уделено институту Уполномоченного по правам ребенка.
Ключевые слова: несовершеннолетние; имущественные права; сделки с недвижимым имуществом; нарушения прав несовершеннолетних
Одной из актуальных проблем настоящего времени является проблема защиты прав несовершеннолетних при совершении сделок с недвижимым имуществом. Несовершеннолетние могут являться собственниками унаследованного или подаренного недвижимого имущества. Право собственности на жилое помещение у несовершеннолетнего может возникнуть и в результате приватизации. Несмотря на то, что в Семейном кодексе Российской Федерации (далее — СК РФ) закреплен принцип приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних (п. 3 ст. 1), практика свидетельствует, что права детей, особенно в сфере имущественных отношений, нередко нарушаются. Ущемление прав детей при совершении сделок с недвижимым имуществом является самым распространенным основанием признания их недействительными2.
В данной статье будут проанализированы нормы законодательства, направленные на защиту интересов несовершеннолетних при совершении сделок с недвижимым имуществом, дана оценка произошедшим законодательным изменениям, а также высказаны предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере защиты прав этой наиболее уязвимой категории граждан.
В соответствии с гражданским законодательством несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет совершают сделки с недвижимым имуществом самостоятельно. Однако обязательным требованием является получение письменного согласия
1 Статья написана в рамках индивидуального исследовательского проекта № 09-01-0090 «Защита имущественных прав несовершеннолетних граждан», выполненного при поддержке Программы «Научный фонд Государственного университета — Высшей школы экономики».
2 Статистику см.: Шабалин В.Г., СмирновИ.А., Кузьмина А.К. Сделки с недвижимостью. Защита от криминала и недобросовестных партнеров. М., 2006. С. 104.
законного представителя (родителя, усыновителя или попечителя) на подобную сделку (п. 1 ст. 26 Гражданского кодекса Российской Федерации, далее — ГК РФ). За несовершеннолетних, не достигших 14 лет (малолетних), сделки с недвижимым имуществом совершают от их имени только их родители, усыновители или опекуны (п. 1 ст. 28 ГК РФ).
В целях защиты интересов несовершеннолетних ГК РФ предусматривает нормы, устанавливающие контроль со стороны органов опеки и попечительства за действиями опекуна или попечителя, а также ограничения в совершении ими сделок с подопечными. Так, в соответствии с п. 2 ст. 37 ГК РФ опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать, а попечитель — давать согласие на совершение сделок по отчуждению, в том числе обмену или дарению имущества подопечного, сдаче его внаем (в аренду), в безвозмездное пользование или в залог, сделок, влекущих отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, а также любых других сделок, влекущих уменьшение имущества подопечного.
Данное положение дополнено нормами ст. 21 Федерального закона от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ (ред. от 18 июля 2009 г.) «Об опеке и попечительстве»3, которые закрепляют, что предварительное разрешение органа опеки и попечительства требуется также во всех иных случаях, если действия опекуна или попечителя могут повлечь за собой уменьшение стоимости имущества подопечного, в том числе при: 1) отказе от иска, поданного в интересах подопечного; 2) заключении в судебном разбирательстве мирового соглашения от имени подопечного; 3) заключении мирового соглашения с должником по исполнительному производству, в котором подопечный является взыскателем (п. 1 ст. 21).
Если несовершеннолетний является собственником (сособственником) недвижимого имущества, необходимость получения согласия органов опеки и попечительства на совершение сделки по отчуждению имущества не вызывает сомнений. Но возникает вопрос: требуется ли подобное согласие в случае, если несовершеннолетний проживает в жилом помещении, т.е. является пользователем, но не собственником? ГК в первоначальной редакции давал положительный ответ на этот вопрос. Он устанавливал: «Отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника, допускается с согласия органа опеки и попечительства» (п. 4 ст. 292 ГК РФ)4. Позднее указанное положение было уточнено и дополнено следующим образом: «Отчуждение жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние, недееспособные или ограниченно дееспособные члены семьи собственника, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы указанных лиц, допускается с согласия органа опеки и попечительства» (п. 4 ст. 292 в редакции Федерального закона от 15 мая 2001 г.5). Таким образом, согласие органов опеки и попечительства требовалось лишь при условии, что права и интересы несовершеннолетних затрагивались при отчуждении жилого помещения.
3 СЗ РФ. 2008. № 17. Ст. 1755.
4 ГК Российской Федерации (часть первая)» от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ // СЗ РФ. 5 декабря 1994 г. № 32. Ст. 3301.
5 Федеральный закон от 15 мая 2001 г. № 54-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Гражданский кодекс Российской Федерации и Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации" //СЗ РФ. 21 мая 2001 г. № 21. Ст. 2063.
Спустя три года законодатель внес изменение, еще в большей степени упростившее оборот недвижимого имущества, предоставив возможность производить сделки по отчуждению имущества, в котором проживают несовершеннолетние, но собственниками не являются, без согласия органов опеки и попечительства. Новое положение было введено Федеральным законом от 30 декабря 2004 г. № 213-Ф3, вступившим в силу с 1 января 2005 г.
Представляется, что п. 4 ст. 292 ГК РФ в новой редакции не согласуется с п. 2 ст. 37 ГК РФ, запрещающим без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать сделки по отчуждению, влекущие отказ от принадлежащих подопечному прав. Право пользования жилым помещением — это одно из имущественных прав несовершеннолетнего. В связи с этим, по нашему мнению, отказ от этого права не может быть осуществлен без предварительного разрешения органа опеки и попечительства.
Возможно, учитывая этот момент, до недавнего времени регистрирующие органы, несмотря на изменения, внесенные в п. 4 ст. 292 ГК РФ, требовали представления разрешения (согласия) органа опеки и попечительства и в тех случаях, когда в отчуждаемом жилом помещении проживали не являющиеся собственниками несовершеннолетние. Основанием для такого требования являлась и Инструкция о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения, утвержденная Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 6 августа 2001 г. № 2336. Инструкция устанавливала необходимость представления такого согласия (разрешения) для регистрации. Однако указанное положение было оспорено в Верховном Суде РФ как противоречащее п. 4 ст. 292 ГК РФ.
Верховный Суд РФ 15 декабря 2008 г. вынес решение о признании недействующим положения Инструкции в части, требующей представления на государственную регистрацию договора продажи разрешения (согласия) органа опеки и попечительства в тех случаях, когда в отчуждаемом жилом помещении проживают несовершеннолетние члены семьи собственника, не находящиеся под опекой или попечительством либо не оставшиеся без родительского попечения7. Верховный Суд РФ исходил из содержания нынешней ст. 292 ГК РФ, которая не дает возможности регистрирующим органам отказать в регистрации даже тогда, когда налицо явное ущемление прав и интересов детей — пользователей жилого помещения. Практике известны случаи, когда родители, ведущие асоциальный образ жизни (злоупотребляющие алкоголем, наркотиками), продают жилое помещение, покупают меньшее по площади и худшее по состоянию, а от этого в конечном счете страдают дети8. Следует отметить, что после вступления в силу новой редакции
6 Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 6 августа 2001 г. № 233 «Об утверждении Инструкции о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения» // Российская газета. 2001. 22 авг.
7 Решение Верховного Суда РФ от 15 декабря 2008 г. № ГКПИ08-2069 «О признании частично недействующим абзаца третьего пункта 8 Инструкции о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения, утв. Приказом Мин-юста РФ от 6 августа 2001 г. № 233» // СПС «КонсультантПлюс».
8 Мошкович М., Завойкина Н. Продам квартиру с ребенком // ЭЖ-Юрист. 2009. № 5; СПС «КонсультантПлюс».
ст. 92 ГК РФ в Государственную Думу был внесен ряд законопроектов о внесении изменений в указанную статью9. Однако они до сих пор не приняты.
Необходимость получения согласия органов опеки и попечительства при отчуждении имущества, пользователем которого является несовершеннолетний, предусмотрена ГК РФ только в единственном случае: если в жилом помещении проживают несовершеннолетние члены семьи собственника, находящиеся под опекой или попечительством, или оставшиеся без родительского попечения, если затрагиваются права или охраняемые законом интересы (о чем известно органу опеки и попечительства) (п. 4 ст. 292 ГК РФ в действующей редакции)10. Подобная формулировка допускает ситуацию, когда несовершеннолетние находятся под опекой (попечительством) или остались без родительского попечения, но об этом органу опеки и попечительства ничего не известно. Получается, что в этом случае органы опеки и попечительства не несут ответственности за отсутствие контроля за совершением сделки по отчуждению.
Подобное положение не отвечает интересам несовершеннолетних и не соответствует СК РФ, предусматривающим обязанность органов опеки и попечительства выявлять детей, оставшихся без попечения родителей, вести учет таких детей и исходя из конкретных обстоятельств утраты попечения родителей избирать формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также осуществлять последующий контроль за условиями их содержания, воспитания и образования (абз. 2 п. 1 ст. 121 СК РФ).
Важным является вопрос: каковы правовые последствия совершения сделки в нарушение требования о получении согласия органов опеки и попечительства на отчуждение имущества? ГК РФ (ст. 37) не дает ответа на этот вопрос. Вместе с тем Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» устанавливает, что при обнаружении факта заключения договора от имени подопечного без предварительного разрешения органа опеки и попечительства последний обязан незамедлительно обратиться от имени подопечного в суд с требованием о расторжении такого договора в соответствии с гражданским законодательством, за исключением, если такой договор заключен к выгоде подопечного (п. 4 ст. 21). При расторжении такого договора имущество, принадлежавшее подопечному, подлежит возврату, а убытки, причиненные сторонам договора, подлежат возмещению опекуном или попечителем в размере и в порядке, которые установлены гражданским законодательством.
Расторжение и недействительность — это разные понятия; далее приводится объяснение, что правило п. 4 ст. 21 указанного Закона отсылает к гражданскому за-
9 См., напр.: проект Федерального закона № 151947-4 «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 189-ФЗ "О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации", в статью 292 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
10 Из содержания п. 1 ст. 121 СК РФ следует, что к детям, оставшимся без родительского попечения, относятся, в частности, дети в случаях смерти родителей; лишения их родительских прав; ограничения их в родительских правах; признания родителей недееспособными; болезни родителей; длительного отсутствия родителей; уклонения родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, в том числе при отказе родителей взять своих детей из образовательных организаций, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или аналогичных организаций; при создании действиями или бездействием родителей условий, представляющих угрозу жизни или здоровью детей либо препятствующих их нормальному воспитанию и развитию.
конодательству, которое закрепляет: сделка, не соответствующая требованиям закона или иных правовых актов, ничтожна, если закон не устанавливает, что такая сделка оспорима, или не предусматривает иных последствий нарушения (ст. 168 ГК РФ). Таким образом, сделка, совершенная в нарушение ст. 37 ГК РФ, т.е. без разрешения органа опеки и попечительства, должна признаваться ничтожной, и к ней необходимо применять последствия недействительности ничтожной сделки. Этот вывод поддерживается многими учеными11.
Последствия недействительности сделки отличаются от последствий расторжения договора. Если ничтожная сделка недействительна с момента ее заключения, она не порождает прав и обязанностей, следовательно, она не может быть расторгнута. В юридической литературе уже неоднократно обращалось внимание, что рассматриваемая норма Федерального закона «Об опеке и попечительстве» сформулирована без понимания разницы между расторжением и недействительностью договора12.
Действительно, в случае расторжения договора обязательства сторон прекращаются (п. 2 ст. 453 ГК РФ). При этом в соответствии с п. 4 ст. 453 ГК РФ стороны не вправе требовать возвращения того, что было исполнено ими по обязательству до момента расторжения договора, если иное не установлено законом или соглашением сторон. Следует согласиться с А.Е.Тарасовой, считающей, что «сам по себе факт расторжения договора об отчуждении недвижимого имущества не означает переход права собственности к первоначальному собственнику. Поскольку в этом случае действие договора прекращается на будущее время, речь может идти об истребовании имущества»13. В связи с изложенным представляется необходимым прямо закрепить в ст. 37 ГК РФ положение, что сделки, совершенные без согласия органов опеки и попечительства в нарушение ст. 37 ГК РФ и ст. 21 Федерального закона «Об опеке и попечительстве», признаются ничтожными.
Определенной гарантией интересов несовершеннолетних являются нормы п. 3 ст. 37 ГК РФ, содержащие запрет на совершение сделок между опекунами (попечителями), их супругами и близкими родственниками и подопечными. Объясняется это тем, что в совершении подобных сделок может быть личная заинтересованность опекунов (попечителей), супруга и близких родственников. Исключение составляют безвозмездные сделки (передача имущества подопечному в качестве дара или в безвозмездное пользование). К близким родственникам семейное законодательство относит родственников по прямой восходящей и нисходящей линии, а также полнородных и неполнородных братьев и сестер (ст. 14 СК РФ).
Следует отметить, что рассмотренный выше запрет на совершение сделок с подопечным, а также ограничения распоряжения имуществом подопечного установлены ст. 37 ГК РФ в отношении опекунов и попечителей. Неслучайно ст. 37 ГК РФ
11 См., напр.: Васькин В.В., Мустафин Р.Р. Некоторые вопросы правового регулирования распоряжения имуществом лиц, находящихся под опекой и попечительством // Жилищное право. 2010. № 2. С. 34; Тарасова А.Е. Правосубъектность граждан. Особенности правосубъектности несовершеннолетних, их проявления в гражданских правоотношениях. М., 2008 // СПС «Консуль-тантПлюс».
12 См., напр.: Евдокимова Т.П., Зубков П. Совершенствование попечительства // ЭЖ-Юрист. 2008. № 19; СПС «КонсультантПлюс».
13 ТарасоваА.Е. Правосубъектность граждан...
называется «Распоряжение имуществом подопечного». Возникает вопрос: распространяются ли правила ст. 37 ГК РФ на родителей и усыновителей, которые в соответствии с семейным законодательством являются законными представителями ребенка? К сожалению, ст. 37 ГК РФ не содержит ответа на этот вопрос.
Ссылку на применение п. 2 и 3 ст. 37 ГК РФ к сделкам законных представителей несовершеннолетнего можно обнаружить в ст. 28 ГК РФ (абз. 2 п. 1), а также в ст. 60 СК РФ, устанавливающей: «При осуществлении родителями правомочий по управлению имуществом ребенка на них распространяются правила, установленные гражданским законодательством в отношении распоряжения имуществом подопечного (ст. 37 ГК Российской Федерации)» (абз. 3 п. 3). Как отмечается в комментарии к части первой ГК РФ, «...нет оснований сомневаться в том, что контроль со стороны органов опеки и попечительства за действиями попечителей (п. 2 ст. 37), а также ограничения в совершении ими сделок с подопечными (п. 3 ст. 37) распространяются и на других законных представителей: родителей и усыновителей»14.
Между тем правоприменительная практика свидетельствует, что подобный вывод далеко не очевиден для судебных органов. Иллюстрацией к сказанному является следующий пример. В 1999 г. мать С., действовавшая от имени несовершеннолетнего сына А., продала 1/4 его доли в праве на квартиру отцу несовершеннолетнего — В. Брак, заключенный между С. и В., был расторгнут в 2001 г. С. предъявила в суд иск о признании сделки продажи 1/4 доли квартиры недействительной. В обоснование своих требований С. ссылалась на нарушение п. 3 ст. 37 ГК РФ, в соответствии с которым запрещаются все возмездные сделки между подопечными, с одной стороны, и опекуном, его супругой и их близкими родственниками, с другой стороны.
Решением Зюзинского районного суда г. Москвы от 12 января 2005 г. (оставленным без изменения определением судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 16 марта 2005 г.) в удовлетворении иска было отказано. Суд исходил из того, что к сделке не могут быть применены требования п. 3 ст. 37 ГК РФ, поскольку данной нормой установлены ограничения по совершению сделок опекунами или попечителями, а не родителями несовершеннолетнего, которыми являются С. и В. Только Президиум Московского городского суда решение Зюзинского районного суда г. Москвы, определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда отменил, дело направил на новое рассмотрение в суд первой инстанции в ином составе судей15.
Во избежание возможных нарушений прав несовершеннолетних представляется необходимым прямо закрепить в ст. 37 ГК РФ норму, устанавливающую, что ограничения распоряжения имуществом подопечного, а также запрет на совершение возмездных сделок с подопечным распространяется также на родителей и усыновителей несовершеннолетних.
Актуальным является вопрос защиты прав несовершеннолетних при приватизации жилого помещения. Приватизация представляет собой бесплатную передачу
14 Комментарий части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей. М., 1995. С. 69 (автор комментария к ст. 37 — К.Б. Ярошенко).
15 Постановление Президиума Мосгорсуда от 15 мая 2008 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 2.
в собственность граждан Российской Федерации на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном фонде. Она осуществляется на основании Закона РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»16. Отметим, что право на приватизацию жилых помещений прекращается 1 марта 2013 г.17
Применение норм указанного Закона в его первоначальной редакции повлекло за собой массовые нарушения прав несовершеннолетних. Изначально Закон не требовал включения несовершеннолетних членов семьи в договор приватизации жилого помещения. В результате до 11 августа 1994 г. (даты принятия первых изменений и дополнений в указанный Закон) регистрировались договоры передачи жилого помещения в собственность без участия в них несовершеннолетних, проживающих в данных помещениях.
В 1994 г. Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"»18 были внесены изменения и дополнения. Во-первых, было установлено, что в договор передачи жилого помещения в собственность включаются несовершеннолетние (ст. 7 Закона).
Во-вторых, для совершения сделок в отношении приватизированных жилых помещений, в которых проживали несовершеннолетние, независимо от того, являлись ли они собственниками, сособственниками или членами семьи собственников, в том числе бывшими, имеющими право пользования данным жилым помещением, требовалось предварительное разрешение органов опеки и попечительства. Это правило распространялось также на жилые помещения, в которых несовершеннолетние не проживали, однако на момент приватизации имели на это жилое помещение равные с собственником права. Устанавливалось, что средства от сделок с приватизированными жилыми помещениями, в которых проживают (проживали) исключительно несовершеннолетние, должны быть зачислены родителями (усыновителями), опекунами (попечителями), администрацией детских или иных воспитательных учреждений соответствующего назначения на счет по вкладу на имя несовершеннолетнего в местном отделении сберегательного банка (ст. 3 Закона)19.
В-третьих, ст. 11 Закона была дополнена нормой: несовершеннолетние, ставшие собственниками занимаемого жилого помещения в порядке его приватизации, сохраняют право на однократную бесплатную приватизацию жилого помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда после достижения ими совершеннолетия.
16 Закон РФ от 4 июля 1991 г. № 1541-1 (ред. от 11.06.2008) «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
17 Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ (ред. от 1 февраля 2010 г.) «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
18 Федеральный закон от 11 августа 1994 г. № 26-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации»» // СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1864.
19 Указанное положение утратило силу в связи с введением в действие Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 189-ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 15.
В-четвертых, ст. 2 было установлено, что оформление договора передачи в собственность жилых помещений, в которых проживают исключительно несовершеннолетние, проводится за счет средств местных бюджетов.
В правоприменительной практике возник вопрос: могут ли несовершеннолетние, проживающие совместно с нанимателем, отказаться от участия в приватизации? По данному вопросу было дано разъяснение Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. № 820. В п. 7 Постановления указывалось, что отказ от участия в приватизации может быть осуществлен родителями и усыновителями несовершеннолетних, а также их опекунами и попечителями только при наличии разрешения органов опеки и попечительства. Данное разъяснение в редакции Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г. № 10 звучит следующим образом: «Учитывая, что в соответствии со ст. 28 и 37 ГК РФ опекун не вправе без предварительного разрешения органа опеки и попечительства совершать некоторые сделки, в том числе влекущие отказ от принадлежащих подопечному прав, а попечитель давать согласие на совершение таких сделок, отказ от участия в приватизации может быть осуществлен родителями и усыновителями несовершеннолетних, а также их опекунами и попечителями лишь при наличии разрешения указанных выше органов»21.
Необходимо учитывать, что в случае возникновения спора по поводу правомерности договора передачи жилого помещения, в том числе и в собственность одного из его пользователей, этот договор, а также свидетельство о праве собственности по требованию заинтересованных лиц могут быть признаны судом недействительными по основаниям, установленным гражданским законодательством для признания сделки недействительной22. Таким образом, невключение несовершеннолетнего в состав собственников приватизируемого жилого помещения имеет своим последствием недействительность договора передачи на основании ст. 168 ГК РФ. При этом срок исковой давности следует исчислять в соответствии с п. 1 ст. 200 ГК РФ, т.е. со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права, что подтверждается практикой правоприменения23.
Отдельного внимания заслуживает вопрос о способах защиты прав несовершеннолетних. В соответствии с п. 1 ст. 56 СК РФ ребенок имеет право на защиту своих прав и законных интересов. Защита прав и законных интересов ребенка осуществляется родителями (лицами, их заменяющими), а в случаях, предусмотренных законом, органом опеки и попечительства, прокурором и судом. Согласно ст. 64 СК РФ родители являются законными представителями своих детей и выступают в за-
20 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. № 8 «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. № 11.
21 Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 октября 1996 г. № 10 (ред. от 23 декабря 2008 г.) «Об изменении и дополнении некоторых Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
22 См.: п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 августа 1993 г. № 8 (ред. от 2 июля 2009 г.) «О некоторых вопросах применения судами Закона Российской Федерации "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации"».
23 Обзор судебной практики Верховного Суда РФ от 25 февраля 2009 г. «Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за III квартал 2008 года» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 2.
щиту их прав и интересов в отношениях с любыми физическими и юридическими лицами, в том числе в судах, без специальных полномочий. Они, в частности, могут обратиться в суд с иском о признании сделки недействительной. Для представления интересов детей родителям необходимо предъявить свидетельство о рождении ребенка и документ, удостоверяющий личность законного представителя.
Статья 37 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее — ГПК РФ) также предусматривает: права, свободы и законные интересы несовершеннолетних в возрасте от 14 до 18 лет защищают в процессе их законные представители. Однако суд обязан привлекать к участию в таких делах самих несовершеннолетних (п. 3 ст. 37 ГПК РФ). Вместе с тем в случаях, предусмотренных федеральным законом, по делам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, публичных и иных правоотношений, несовершеннолетние в возрасте от 14 до 18 лет вправе лично защищать в суде свои права, свободы и законные интересы. Однако суд вправе привлечь к участию в таких делах законных представителей несовершеннолетних.
Защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетних, не достигших возраста 14 лет, защищают в процессе их законные представители или иные лица, которым это право предоставлено федеральным законом (п. 5 ст. 37 ГПК РФ). В частности, с заявлением в суд в защиту прав, свобод и законных интересов несовершеннолетнего может обратиться прокурор. Такое право предоставлено п. 1 ст. 45 ГПК РФ. При этом, как указано в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2009 г., «право прокурора на обращение в суд в интересах несовершеннолетнего гражданина не зависит от наличия либо отсутствия у ребенка законного представителя, обладающего правом на такое обращение, но не использующего его»24.
Самостоятельно осуществлять свои процессуальные права и выполнять процессуальные обязанности в суде могут несовершеннолетние, вступившие в брак или объявленные эмансипированными (п. 2 ст. 37 ГПК РФ).
Пункт 2 ст. 64 СК РФ запрещает родителям представлять интересы своих детей, если органом опеки и попечительства установлено, что между интересами родителей и детей имеются противоречия. В случае разногласий между родителями и детьми орган опеки и попечительства обязан назначить представителя для защиты прав и интересов детей. Возникает вопрос: как следует понимать возникновение противоречия между интересами родителей и детей? Каковы критерии определения подобных противоречий? Кто может выступать в качестве представителя для защиты прав и интересов детей? Представляется, рассматриваемая норма нуждается в уточнении. Не случайно в юридической литературе отмечается, что на практике она применяется редко25.
Защита прав несовершеннолетних осложняется тем, что в законодательстве можно встретить неработающие нормы, создающие лишь иллюзию защиты прав. Иногда возникает необходимость защитить ребенка не от третьих лиц, а от родите-
24 Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2009 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 9.
25 Письмо Минобрнауки РФ от 10 марта 2009 г. № 06-224 «Об организации в субъектах Российской Федерации работы по профилактике жестокого обращения с детьми» // Вестник образования. 2009. № 12.
лей. На этот случай имеется норма п. 2 ст. 56 СК РФ, устанавливающая, что ребенок имеет право на защиту от злоупотреблений со стороны родителей (лиц, их заменяющих). При нарушении прав и законных интересов ребенка, в том числе при невыполнении или при ненадлежащем выполнении родителями (одним из них) обязанностей по воспитанию, образованию ребенка либо при злоупотреблении родительскими правами, ребенок вправе самостоятельно обращаться за их защитой в орган опеки и попечительства, а по достижении возраста 14 лет — в суд. Вместе с тем, как справедливо отмечается в специальной литературе, указанное право не может быть реализовано до принятия соответствующего федерального закона, предусматривающего механизм обращения ребенка в суд26.
В настоящее время особое значение в защите прав, свобод и интересов ребенка придается институту Уполномоченного по правам ребенка, являющемуся дополнительным механизмом защиты прав несовершеннолетних. В Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 г.27, утвержденной Указом Президента РФ от 9 сентября 2007 г., в качестве одного из ее направлений значится создание специализированной системы защиты прав детей, включая дальнейшее развитие института уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации, внедрение в работу органов исполнительной власти и судебных органов современных технологий профилактики правонарушений, защиты прав детей, социальной реабилитации и последующей интеграции в общество несовершеннолетних правонарушителей и детей, оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 г.28 была учреждена должность Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка. Назначает на эту должность и освобождает от нее Президент Российской Федерации. В соответствии с данным Указом Уполномоченному предоставляется право:
♦ запрашивать и получать в установленном порядке необходимые сведения, документы и материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, организаций и должностных лиц;
♦ беспрепятственно посещать федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, организации;
♦ проводить самостоятельно или совместно с уполномоченными государственными органами и должностными лицами проверку деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также должностных лиц, получать от них соответствующие разъяснения;
♦ направлять в федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления и должностным лицам, в решениях или действиях (бездействии) которых он
26 Кравчук Н.В. Защита прав ребенка в судебном порядке // Государство и право. 2004. № 6.
27 Указ Президента РФ от 9 октября 2007 г. № 1351 «Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года» // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.
28 Указ Президента РФ от 1 сентября 2009 г. № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» // СЗ РФ. 2009. № 36. Ст. 4312.
усматривает нарушение прав и интересов ребенка, свое заключение, содержащее рекомендации относительно возможных и необходимых мер восстановления указанных прав и интересов;
♦ привлекать в установленном порядке для осуществления экспертных и научно-аналитических работ, касающихся защиты прав ребенка, научные и иные организации, а также ученых и специалистов, в том числе на договорной основе.
В Указе дана рекомендация органам государственной власти субъектов Российской Федерации ввести должность Уполномоченного по правам ребенка. К 1 января 2009 г. в Российской Федерации должности уполномоченных по правам ребенка учреждены в 23 регионах29. В Москве эта должность была введена Законом г. Москвы от 3 сентября 2001 г. № 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве»30. Деятельность Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве была признана одной из наиболее эффективных среди детских омбудсменов в субъектах Российской Федерации. С Москвы брали пример при создании аналогичных структур в субъектах Российской Федерации31.
С 1 августа 2009 г. вступил в действие Закон г. Москвы от 15 апреля 2009 г. № 6 «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве» 32. Как указано в ст. 17 Закона, с момента вступления его в силу признается утратившим силу Закон города Москвы от 3 октября 2001 г. № 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве». Таким образом, в Москве должность Уполномоченного по правам ребенка в настоящее время упразднена.
Принятый Московской городской Думой Закон вызвал недоумение и возмущение у российской общественности. 22 апреля 2009 г. члены Общественной палаты РФ (Александр Брод, Павел Гусев, Олег Зыков, Ольга Костина, Анатолий Кучере-на, Александра Очирова) направили письмо столичному Мэру Юрию Лужкову с просьбой разобраться в ситуации, связанной с упразднением института Уполномоченного по правам ребенка в Москве. В письме они указали, что действия Московской городской Думы идут вразрез с социальной политикой государства. Как отметили авторы письма, данное решение «выглядит по меньшей мере странно, так как изменение законодательства происходит после завершения в Москве Года ребенка»33.
Несмотря на то что в ст. 19 Закона г. Москвы «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве» установлено, что права и обязанности Уполномочен-
29 Автономов А.С., Гаврилова И.Н., Гефтер В.М. О возможной ликвидации должности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве в связи с принятием Закона города Москвы «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве» (Заключение в рамках общественной экспертизы) // Вопросы ювенальной юстиции. 2009. № 3 // СПС «КонсультантПлюс».
30 Закон г. Москвы от 3 октября 2001 г. № 43 «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 11. Ст. 180.
31 Автономов А.С., Гаврилова И.Н., Гефтер В.М. О возможной ликвидации должности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве...
32 Закон г. Москвы от 15 апреля 2009 г. № 6 «Об Уполномоченном по правам человека в городе Москве» // Ведомости Московской городской Думы. 2009. № 6. С. 140.
33 Письмо членов Общественной палаты РФ Мэру г. Москвы Ю.М. Лужкову с просьбой разобраться в ситуации, связанной с недавним решением Мосгордумы упразднить институт Уполномоченного по правам ребенка в Москве (Редакционный материал) // Вопросы ювенальной юстиции. 2009. № 3 // СПС «КонсультантПлюс».
ного по правам ребенка в городе Москве и его аппарата по вопросам признания, соблюдения и защиты прав, свобод и законных интересов ребенка в городе Москве переданы Уполномоченному по правам человека в городе Москве, представители Общественного совета города Москвы выразили справедливое опасение, что в случае если Уполномоченный по правам ребенка встроен в структуру аппарата Уполномоченного по правам человека, проблемы защиты прав и интересов детей могут «раствориться» в многочисленных проблемах нарушения прав взрослых граждан, которые обладают большими возможностями защиты своих прав и интересов34.
В связи с изложенным представляется целесообразным сохранение в законодательстве г. Москвы двух институтов — Уполномоченного по правам ребенка и Уполномоченного по правам человека. Это позволит обеспечить более высокий уровень защиты прав и интересов детей.
В практике работы Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации имелись случаи, когда суды отказывали в приеме исковых заявлений Уполномоченных в интересах детей35. В качестве довода суды нередко указывают, что защищать интересы детей должны родители или иные законные представители. Между тем право Уполномоченного обращаться в суд в защиту интересов детей обычно закрепляется в Законе соответствующего субъекта. Это право следует из норм гражданского процессуального законодательства, устанавливающего, что в случаях, предусмотренных законом, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации или граждане вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе либо в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Заявление в защиту законных интересов несовершеннолетнего гражданина в этих случаях может быть подано независимо от просьбы заинтересованного лица или его законного представителя (п. 1 ст. 46 ГПК РФ).
Несмотря на это, судьи зачастую отказывают в приеме исковых заявлений от Уполномоченных, указывая, что такое право федеральными законами не предоставлено. В целях более эффективной работы Уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации представляется необходимым закрепить в ГПК РФ право Уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации на предъявление исков в защиту прав и свобод детей и участие в деле для дачи заключений о соблюдении законных интересов ребенка.
Подводя итог, хочется отметить, что для обеспечения действенного механизма защиты прав ребенка требуется более четкое законодательное регулирование отношений с участием несовершеннолетних, обеспечивающее реальные гарантии их прав и интересов.
34 Автономов А.С., Гаврилова И.Н., Гефтер В.М. О возможной ликвидации должности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве...
35 См., напр.: Постановление Московской городской Думы от 21 апреля 2004 г. № 104 «О докладе о деятельности Уполномоченного по правам ребенка в городе Москве, о соблюдении и защите прав, свобод и законных интересов ребенка в 2003 году» // Ведомости Московской городской Думы. 2004. 22 июня.
