CC BY
24ЗАЩИТА ПРАВ И ЗАКОННЫХ ИНТЕРЕСОВ ПРАВООБЛАДАТЕЛЕЙ ЗЕМЕЛЬНЫХ
УЧАСТКОВ В СЛУЧАЯХ УСТАНОВЛЕНИЯ ПУБЛИЧНОГО СЕРВИТУТА ПО
ПРАВИЛАМ ГЛАВЫ V.7 ЗЕМЕЛЬНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
ЛИСИНА Наталья Леонидовна, кандидат юридических наук, доцент,
заведующий кафедрой трудового, экологического права и гражданского процесса Юридического института Кемеровского государственного университета (Кемерово, Россия). E-mail: lisina_nl@mail.ru; БАЕВ Вячеслав Джурович,
магистрант Юридического института Кемеровского государственного университета (Кемерово, Россия). E-mail: baevvyacheslav97@gmail.com
Краткая аннотация. В статье анализируются правовые нормы о публичном земельном сервитуте с позиции обеспечения защиты прав и законных интересов правообладателей земельных участков. Авторы обращают внимание на противоречия в действующем законодательстве, которые снижают эффективность механизмов защиты прав на земельный участок. Выводы авторов направлены на совершенствование действующего законодательства, способствуют реализации правообладателями земельных участков права на судебную защиту при установлении публичного земельного сервитута.
Abstract: The article analyzes the legal norms on public land easement from the point of view of ensuring the protection of the rights and legitimate interests of land owners. The authors draw attention to the contradictions in the current legislation that reduce the effectiveness of mechanisms for protecting land rights. The authors conclusions are aimed at improving the current legislation and contribute to the implementation of the right of land owners to judicial protection when establishing a public land easement.
Ключевые слова: сервитут, публичный сервитут, земельный участок, правообладатель, защита прав, гарантии, законодательство.
Keywords: easement, public easement, land plot, right holder, protection of rights, guarantees, legislation.
С 1 сентября 2018 года вступили в силу правовые нормы Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов» от 3 августа 2018 г. № 341-ФЗ [6]. В Земельный кодекс Российской Федерации [4] была введена новая глава, регламентирующая порядок установления публичного сервитута для размещения линейных объектов (нефтепроводов, систем газоснабжения, тепловых сетей и т.д.). Как следствие, возникают закономерные вопросы: вышеуказанные изменения в земельном законодательстве позволяют ли утверждать о появлении нового вида сервитута в отечественном земельном праве, каким образом и в какой степени, в случае его установления в порядке главы У.7 ЗК РФ, защищены права и законные интересы правообладателей земельных участков?
Введенная в земельное законодательство правовая «конструкция» в виде публичного сервитута позволяет заинтересованным лицам, не прибегая к длительной процедуре изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, разместить на земельном участке линейные объекты, стесняя правообладателя земельного участка в реализации правомочия пользования таким земельным участком.
Подобный механизм, несомненно, весьма заманчив для субъектов естественных монополий, организаций связи, владельцев транспортной инфраструктуры и прочих субъектов, поддержанных административным актом уполномоченного органа — решением об установлении публичного
сервитута. В таких ситуациях правообладатели земельных участков оказываются в неравных условиях с лицами, в пользу которых установлен публичный сервитут. В этой связи особое значение приобретает правильный выбор правообладателями земельных участков способов защиты своих прав и законных интересов, а также закрепление соответствующих правовых гарантий в Земельном кодексе РФ.
Для определения способов защиты прав и интересов в рассматриваемой сфере необходимо прежде всего определить юридическое значение правовых норм главы У.7 ЗК РФ и понять, относится ли сервитут, устанавливаемый в строго определённых целях по правилам указанной главы, к тем сервитутам, что традиционно существовали в земельном праве.
В правовой науке наиболее распространённым является деление сервитутов на частные и публичные. Основанием такой классификации выступают два критерия: юридический факт, на основании которого возникает сервитут, и интересы, на удовлетворение которых этот сервитут направлен. Частный сервитут возникает в результате заключения соглашения между правообладателями земельных участков и удовлетворяет частный интерес конкретных лиц. В свою очередь, публичный сервитут устанавливается административным актом уполномоченного органа (решением органа исполнительной власти или органа местного самоуправления) и призван удовлетворять государственные или муниципальные нужды, интересы местного населения.
Ученые не пришли к единому мнению относительно правовой природы сервитута, устанавливаемого в по-
рядке и на условиях, предусмотренных нормами главы У.7 Земельного кодекса РФ.
Исходя из содержания и признаков сервитута, устанавливаемого в соответствии с нормами главы V.7 Земельного кодекса РФ, И.А. Емелькина приходит к выводу о том, что законодательные новеллы содержат в себе элементы ограничений права собственности, вещного сервитута и института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд [3, с. 67-68]. Этот взгляд в определённой части выглядит вполне обоснованным, так как у правообладателя земельного участка действительно появляются ограничения (правда, выражающиеся больше в стеснении реализации правомочий) в правомочии пользования земельным участком, а сведения об установлении такого сервитута вносятся в единый государственный реестр прав. Тем не менее весьма трудно усмотреть в новом сервитуте элементы изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, так как в конечном итоге земельный участок остается у его правообладателя, а не переходит в публичную собственность. Точнее было бы говорить о схожести целей изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд и нового сервитута.
Основанием для установления сервитута в порядке главы У.7 Земельного кодекса РФ является юридический состав, а именно совокупность двух юридических фактов — административного акта и соглашения об осуществлении сервитута. В то же время, как следует из положений ст. 39.47 Земельного кодекса РФ, соглашение об осуществлении сервитута может выпасть из цепочки юридических фактов в случаях незаключения такого соглашения и внесения обладателем такого сервитута платы в депозит нотариуса по месту нахождения земельного участка. Таким образом, налицо преобладающая роль административного акта в возникновении анализируемого сервитутного земельного правоотношения.
При поверхностном рассмотрении положений главы У.7 Земельного кодекса РФ может возникнуть мысль, что вышеуказанный сервитут удовлетворяет исключительно коммерческий интерес частного лица (обладателя сервитута), однако же более глубокий анализ правовых норм указанной главы, позволяет увидеть в сервитуте целевую направленность на удовлетворение публичных интересов, так как, к примеру, строящиеся линейные объекты будут в перспективе использоваться многими лицами, в том числе неопределенным кругом лиц. Таким образом, можно говорить о наличии у сервитута, устанавливаемого в порядке главы У.7 Земельного кодекса РФ, двух целей: промежуточной (удовлетворение интересов частного лица — строи-
теля линейного объекта) и конечной (удовлетворение публичных интересов). Отсюда следует, что по своей природе новая правовая «конструкция» представляет собой всё тот же публичный сервитут, который уже давно сложился в теории и практике земельного права, хотя и с некоторыми особенностями, обусловленными, с одной стороны, его целями, а с другой — необходимостью соблюдения прав и законных интересов правообладателей земельных участков.
Таким образом, можно утверждать, что основным способом защиты прав и законных интересов правообладателей земельных участков является оспаривание решения об установлении публичного сервитута. Правильность такого вывода подтверждается и имеющейся на сегодняшний день судебной практикой, пусть и немногочисленной, только формируемой.
Реализация этого способа защиты прав возможна как в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации [1], так и согласно положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации [5]. В этой связи важно акцентировать внимание на определенной коллизии между нормами процессуального и земельного законодательства. Так, согласно ч. 4 ст. 198 АПК РФ и ч. 1 ст. 219 КАС РФ требования об оспаривании решений органов государственной власти или органов местного самоуправления подаются в течение трех месяцев со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав и законных интересов. В тоже время п. 9 ст. 39.43 ЗК РФ предусматривает возможность оспаривания решения об установлении публичного сервитута до истечения тридцати дней со дня получения правообладателем земельного участка соглашения об осуществлении публичного сервитута.
Из буквального толкования ч. 4 ст. 198 АПК РФ следует, что положение о трехмесячном сроке исковой давности является общим правилом, которое может быть изменено федеральным законом (в данном случае — ЗК РФ), имеющим приоритетное значение. Иная ситуация с ч. 1 ст. 219 КАС РФ, которая устанавливает тот же самый трехмесячный общий срок исковой давности для оспаривания решения, однако допускает его изменение специальными нормами, содержащимися лишь в самом КАС РФ.
В связи с этим закономерный вопрос о том, какой из законов (КАС РФ или ЗК РФ) имеет преимущественное значение, остается без ответа, а это может породить противоречивые подходы в судебной практике по делам об оспаривании решений об установлении публичного сервитута и снизить эффективность механизма защиты законных интересов правообладателей земельных участков.
Сроки обжалования, установленные п. 9 ст. 39.43
ЗК РФ, направлены на удовлетворение интересов обладателя публичного сервитута. При этом в законе отсутствуют четкие сроки отправки правообладателю земельного участка соглашения об осуществлении публичного сервитута после получения им копии решения об установлении публичного сервитута. Таким образом, время, в течение которого обладатель публичного сервитута направит соглашение, зависит от его воли.
Очевидно, что такое соглашение должно быть направлено правообладателю земельного участка в течение срока действия публичного сервитута, закрепленного в решении об установлении публичного сервитута. Поэтому можно делать вывод, что начало течения срока исковой давности стоит в определенной зависимости от воли обладателя публичного сервитута. Представляется, что было бы правильным распространить на оспаривание решений общие сроки исковой давности, установленные АПК РФ и КАС РФ. Это способствовало бы реализации правообладателями земельных участков своего права на судебную защиту.
Не менее интересным является способ защиты прав, который заключается в признании соглашения об осуществлении публичного сервитута недействительным по основаниям, предусмотренным Гражданским кодексом Российской Федерации [2] для недействительных сделок. В связи с этим возникает закономерный вопрос, требующий исследования, а именно: является ли соглашение об осуществлении публичного сервитута гражданско-правовой сделкой.
Для правовой квалификация юридического факта в качестве сделки необходимо наличие волеизъявления, направленного на установление, изменение или прекращение гражданских прав и обязанностей. Направляя проект соглашения об осуществлении публичного сервитута, обладатель публичного сервитута выражает свою волю на заключение сделки, которая, в случае заключения, установит права и обязанности обладателя публичного сервитута и правообладателя земельного участка в сфере реализации публичного сервитута, осуществлении платы за него, возмещения причиненных убытков и т.д. Следует также сказать, что обладатель публичного сервитута при заключении соглашения может использовать неправовые способы воздействия на волю правообладателя земельного участка (обман, насилие, угрозы, неблагоприятные обстоятельства), который, в свою очередь, может существенно заблуждаться относительно условий сделки.
Земельный кодекс РФ не предусматривает возможности признания недействительным соглашения об осуществлении публичного сервитута по правилам Граж-
данского кодекса РФ, что, на наш взгляд, следует оценить негативно с точки зрения защиты прав и законных интересов правообладателей земельных участков. Отсутствие соответствующих указаний в Земельном кодексе РФ способно породить противоречия в судебной практике, воспрепятствовать единообразному применению закона.
Защите прав и законных интересов участников земельных правоотношений способствует закрепление в нормах главы У.7 ЗК РФ довольно широкой системы правовых гарантий, как-то:
- исчерпывающий перечень целей, в связи с которыми возможно установление публичного сервитута (ст. 39.37 ЗК РФ);
- обязанность лица, ходатайствующего об установлении публичного сервитута, обосновать необходимость его установления (пункты 1 -3 ст. 39.41 ЗК РФ);
- обязанность органов, уполномоченных на установление публичного сервитута, выявлять и извещать правообладателей земельных участков (ст. 39.42 ЗК РФ);
- закрепление сроков, на которые возможно установление публичного сервитута (ст. 39.45 ЗК РФ);
- установление платы за публичный сервитут (ст. 39.46 ЗК РФ);
- обязанность обладателя публичного сервитута возместить убытки, причинённые правообладателю земельного участка (п. 10 ст. 39.46 ЗК РФ). Поскольку земельное законодательство не содержит оговорок относительно вида убытков, подлежащих возмещению, предполагается, что правообладателю земельного участка должны быть возмещены все убытки — как в виде реального ущерба, так и в виде упущенной выгоды.
- предоставление правообладателю земельного участка возможности требовать от обладателя публичного сервитута выкупа земельного участка по рыночной стоимости в случаях невозможности или существенного затруднения его использования (ст. 39.48 ЗК РФ);
- отсутствие у обладателя публичного сервитута права самостоятельно уточнять местоположение границ публичного сервитута, если это влечет за собой распространение действия публичного сервитута на земельные участки, которые не были обременены им (п. 6 ст. 39.50 ЗК РФ);
- обязанность обладателя публичного сервитута привести земельный участок в состояние, пригодное для его использования, снести объекты, размещенные на основании этого сервитута, а также, при необходимости, провести рекультивацию земли (п. 8 и п. 9 ст. 39.50 ЗК РФ).
Вместе с тем вышеуказанная система гарантий, на наш взгляд, не лишена недостатков. Так, обоснование не-
обходимости установления публичного сервитута зачастую сводится лишь к указанию реквизитов решения об утверждении документа территориального планирования или проекта планировки территории. Сроки установления публичного сервитута, обозначенные в ст. 39.45 ЗК РФ, являются весьма неопределенными.
Так, например, для размещения линейных объектов сервитут может устанавливаться на срок от десяти до сорока девяти лет. В случае строительства, реконструкции, ремонта объектов транспортной инфраструктуры этот срок поставлен в зависимость от продолжительности соответствующих работ. Однако остаётся неясной ситуация с переБиблиография:
1. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3012. По тексту - АПК РФ.
2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. По тексту - ГК РФ, Гражданский кодекс РФ.
3. Емелькина И.А. Правовая природа нового публичного сервитута // Аграрное и земельное право. 2018. № 9 (165). С. 66-71.
4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147. По тексту - ЗК РФ, Земельный кодекс РФ.
5. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 8 марта 2015 г. № 21-ФЗ (в действ. ред.) // Собрание законодательства РФ. 2015. № 10. Ст. 1391. По тексту - КАС РФ.
6. Федеральный закон «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части упрощения размещения линейных объектов» от 3 августа 2018 г. № 341-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2018. № 32 (Часть II). Ст. 5134.
носом сроков их окончания по вине обладателя публичного сервитута, которая влечет за собой продление срока публичного сервитута. В таких случаях, несомненно, потребуются дополнительные меры, обеспечивающие соблюдение прав и законных интересов правообладателя земельного участка.
Таким образом, действующий механизм установления публичного сервитута в отдельных целях нуждается в совершенствовании. В содержание главы У.7 ЗК РФ необходимо внести ряд изменений и дополнений, направленных на усиление защиты прав и законных интересов правообладателей земельных участков.
