CC BY
143АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 342.92
Асташкин Антон Александрович Университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА) Институт публичного права и управления
Россия, Москва an.astashkin@yandex.ru Astashkin Anton Kutafin Moscow State Law University (MSAL) Institute of public law and management
Russia, Moscow
ЗАЩИТА ПРАВ И СВОБОД ГРАЖДАН ПРИ ПРИМЕНЕНИИ МЕР
Аннотация: в статье проводится анализ понятия административного принуждения, раскрываются цели и функции мер административного принуждения в правовом государстве, выявляются возможные их недостатки, рассматриваются особенности применения мер административного принуждения по отношению к различным субъектам права, рассматривается механизм обеспечения надлежащего применения правил при исполнении мер административного принуждения.
Ключевые слова: административное принуждение, административное правонарушение, административное пресечение, права и свободы граждан, государство, законность.
THE PROTECTION OF RIGHTS AND THE DEFENSE OF FREEDOM OF SITIZENRIES BY THE APPLICATION OF MEASURES OF
АДМНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ
ADMINISTRATIVE COMPLUSION
Annotation: the article is devoted to the concept of administrative compulsion. The article reveals the aims and functions of measures of the administrative compulsion in the legal state and their possible failings. It is stated in the article the peculiarities of the application of measures of administrative compulsion according to the different subjects of law. The article explores the arrangement of provision in the proper application of the rules by the enforcement of the measures of the administrative compulsion.
Key words: administrative compulsion, administrative violation, administrative junction, rights and freedom of the citizenries, state, legality.
Согласно словам итальянского философа Антонио Грамши, составляющей частью механизма государственной власти является как убеждение, так и принуждение. Данные универсальные методы представляют собой способы воздействия на волю и поведение людей почти в каждой области жизнедеятельности, в том числе и в государственном управлении. Административным принуждением можно считать то, каким образом нас заставляют подчиняться закону, то есть соблюдать нормативные правовые акты издаваемые уполномоченными на то органами.
Проблема защиты прав и свобод граждан при применении мер административного принуждения периодически поднимается в юридической науке. Несмотря на то, что с практической точки зрения на первый взгляд этот вопрос кажется урегулированным достаточно чётко, некоторые аспекты по-прежнему вызывают интерес.
Вопрос понятия и классификации ключевых особенностей мер административного принуждения в достаточной степени полно исследован в юридической литературе.
Специалисты в сфере административного права во многом сходятся во мнении при определении понятия административного принуждения. Большинство из них считают, что административное принуждение является одним из видов государственного принуждения. Однако отдельные авторы
отождествляют административное принуждение с противоправным деянием и проводят границы административного принуждения по квалификации противозаконного поведения. Так, по мнению профессора Л.Л. Попова принуждение является методом, который состоит в том, что государство воздействует на «сознание и поведение лиц, совершающих антиобщественные поступки, выражающийся в установленных правовыми актами отрицательных последствиях морального, материального и физического характера, имеющих целью предупреждение правонарушений, исправление и наказание правонарушителей» [13, с. 143].
Однако признание административного правонарушения единственным поводом, на основании которого лицо может быть подвергнуто административному принуждению, приводит к отождествлению понятий административное принуждение и административная санкция.
З.А. Пехтерева относится к числу тех исследователей, по мнению которых основанием применения государственного принуждения не во всех случаях выступает правонарушение. Такая концепция «в полной мере соответствует целям обеспечения правопорядка и обеспечения общественной безопасности и будет способствовать более четкой межотраслевой унификации правовых явлений в сфере государственного принуждения» [12, с. 68].
При этом меры административного принуждения могут применяться не только в целях предупреждения и пресечения противоправных деяний, но и выступать наказаниями за административные правонарушения, то есть выполнять карательные функции. Таким образом, административное принуждение можно считать частью государственного принуждения, входящей в него по составу, и представляющей собой средство обеспечения в принудительном порядке должного поведения физических и юридических лиц.
Значение административного принуждения состоит в механизме обеспечения исполнения правил в отраслях жизнедеятельности личности, общества и государства.
Законность является основополагающим принципом применения мер административного принуждения. Применение мер административного принуждения напрямую связано с ограничением прав личности, это положение закреплено в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, которая гласит, что права и свободы личности могут быть ограничены только федеральным законом с целью защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц [1]. Конституция РФ допускает возможность ограничения прав и свобод только на основании, предусмотренном федеральным законом. Примером этому может служить положение ст. 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ), согласно которому, лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом [2].
Меры административного принуждения, к которым также относятся меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, должны быть определены основанием и порядком применения как наказания, так и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении. Данное положение также отмечено в Постановлении Верховного Суда РФ по конкретному делу от 04.07.2016: «исходя из положений части 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечение законности при применении мер административного принуждения предполагает не только наличие законных оснований для применения административного наказания, но и соблюдение установленного законом порядка привлечения лица к административной ответственности» [6].
Однако при проведении анализа нормативных правовых актов, трудов исследователей и правоприменительной практики можно выявить существование в настоящее время системных проблем и противоречий, относящихся к применению мер административного принуждения. В рамках данной статьи будет рассмотрен вопрос правового регулирования и применения
мер административного принуждения, связанных с ограничением прав и свобод личности.
Наиболее часто применяемой мерой административного принуждения является доставление, означающее принудительное препровождение лица в орган внутренних дел для составления протокола об административном правонарушении, если возможность составить протокол на месте выявления правонарушения отсутствует. Принудительный характер данной меры административного принуждения заключается в том, что лицо не имеет возможности уклониться от препровождения в орган внутренних дел. В противном случае по отношению к данному лицу будет применена физическая сила и специальные средства. Следует отметить, что доставление допускается лишь в том случае, когда совершение административного правонарушения требует обязательного составления протокола.
Согласно ч. 3 ст. 27.2 КоАП РФ при применении доставления должен быть составлен специальный протокол, либо внесена запись в протоколе об административном правонарушении. Однако на практике доставление зачастую происходит без надлежащего оформления. Также одной из проблем, возникающих при применении доставления, является отсутствие в законе конкретной регламентации срока его осуществления. В ч. 2 ст. 27.2 КоАП РФ лишь указано, что доставление должно быть произведено в возможно короткий срок. Подобная формулировка предоставляет сотрудникам органов внутренних дел достаточно широкие временные рамки при применении данной нормы административного принуждения, но в тоже время правовой нормой невозможно предусмотреть конкретные обстоятельства, в которых происходит доставление лица, например, отсутствие транспорта, погодные условия. Так, по мнению А.И. Каплунова, подобное решение, касающееся вопроса установления сроков доставления «является оптимальным, в равной степени учитывающим интересы лица, совершившего административное правонарушение, и лица, осуществляющего производство по данному делу» [10, с. 203].
Ещё одной немаловажной проблемой, возникающей при осуществлении доставления, является отсутствие в КоАП РФ максимально возможного срока нахождения лица, доставленного в ОВД или орган местного самоуправления. Стоит отметить, что при этом лицо не приобретает статус задержанного, а оказывается в состоянии доставленного, так как доставление представляет собой передвижение принудительного свойства, в отличие от административного задержания, при котором лицо помещается в специальное помещение. Срок административного задержания (3 часа) определён нормой ст. 27.5 КоАП РФ, но при этом срок содержания доставленного лица никак не ограничен законом, кроме случаев, когда человек находится в состоянии опьянения. Подобная ситуация порождает фактическую бесконтрольность должностных лиц.
В научной литературе высказываются предложения установить определенный срок нахождения лица в служебном помещении - 1 час, приводя в качестве доводов положение ст. 238 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях, согласно которой максимальный срок нахождения доставленного лица в штабе добровольной народной дружины не может превышать одного часа. Однако время нахождения лица, доставленного в помещение органа исполнительной власти, может варьироваться в зависимости от количества совершаемых с ним процессуальных действий, например, доставленное лицо может быть проверено по централизованному учету правонарушений АИС «Криминал-И», в отношении него могут выясняться иные данные, устанавливающие наличие или отсутствие состава административного правонарушения. Поэтому следует признать, что для защиты прав и законных интересов доставленного лица, целесообразно ограничить продолжительность срока нахождения в служебном помещении. Исходя из объёма процессуальных действий, 3 часа могут служить наиболее оптимальным сроком пребывания доставленного лица в помещении органов внутренних дел или органов местного самоуправления.
Также достаточно распространенной мерой административного принуждения является административное задержание, которое представляет
собой кратковременное ограничение свободы физического лица. Стоит отметить, что наряду с КоАП РФ, порядок административного задержания также регулируется ФЗ «О полиции» от 07.02.2011 [4]. Задержание представляет собой меру пресечения, общим основанием применения которой является совершение административного правонарушения. Данная мера пресечения может применяться только в том случае, если гражданин подозревается в совершении административного правонарушения.
Например, отсутствие у лица документов удостоверяющих личность не может являться основанием применения административного задержания, поскольку в РФ отсутствует какой-либо нормативный правовой акт, обязывающий граждан всегда иметь при себе документ подтверждающий личность. Следовательно, нарушителем данного гражданина признать нельзя, а значит и нельзя применить к нему меру административного задержания. Об этом прямо говорится в ст. 27.1 КоАП РФ, устанавливающей, что меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении могут применяться для установления личности именно нарушителя, а не законопослушного гражданина. Более того, согласно п. 2 ч. 1 ст. 13 ФЗ «О Полиции» сотрудник полиции не имеет права проверять документы, удостоверяющие личность граждан, если на то не имеются достаточные основании, такие как подозрение в совершении правонарушения или же какие-либо ориентировки на этого человека.
Согласно ч. 1 ст. 27.3 КоАП РФ административное задержание может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении. В связи с этим возникает вопрос, что законодатель понимает под «исключительным случаем», выступающим в качестве основания применения административного задержания? Российский политик и ученый В.П. Лукин, находясь на должности Уполномоченного по правам человека, в своем докладе за 2008 год раскритиковал нормы главы 27 КоАП РФ, указав, что права лица, подвергнутого административному задержанию, нередко
оказываются в зоне своего рода «произвольного толкования» [16, с. 12]. При применении административного задержания, должностное лицо вынуждено руководствоваться своими внутренними убеждениями и субъективными знаниями, что не содействует объективному осуществлению административного задержания.
Но в то же время необходимо подчеркнуть, что в отличие от КоАП РФ, ст. 91 Уголовно-процессуального кодекса РФ [3] прямо называет конкретные основания для уголовно-процессуального задержания лица, подозреваемого в совершении преступления. Также перечень оснований применения административного задержания был закреплён в ст. 241 КоАП РСФСР [5]. В этой связи, с целью защиты законных прав лица, подвергнутого административному задержанию, законодателю следует определить перечень оснований, при наличии которых к лицу может быть применено административное задержание.
Среди мер административного принуждения особое значение имеют осмотры и досмотры физических лиц, в связи с тем, что они не только ограничивают человека в его правах, но и касаются чести и достоинства граждан. Именно поэтому необходимо строгое законодательное урегулирование оснований и порядка применения данных мер административного принуждения. В настоящее время в законодательстве РФ отсутствуют определения понятий личный досмотр и личный осмотр, раскрывается лишь содержание термина досмотр вещей (ст. 27.7 КоАП РФ). Стоит отметить, что личный досмотр и осмотр являются не только мерами обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, но и выступают в качестве мер предупреждения, которые могут применяться ко всем гражданам в целях обеспечения безопасности. Согласно п. 18. ч. 1 ст. 13 ФЗ «О полиции» сотрудник имеет право проводить личный осмотр граждан в целях соблюдения безопасности на публичном мероприятии. Данная мера административного принуждения является добровольной, следовательно, никакие санкции в отношении лица, отказавшегося проходить процедуру осмотра, не могут быть применены. Не желая подвергать себя личному осмотру, человек всего лишь
лишает себя возможности присутствовать на общественном мероприятии. Порядок проведения личного осмотра не получил законодательного закрепления. Чаще всего личный осмотр включает в себя визуальный осмотр и бесконтактное обследование, производимое с использованием специальных технических средств. Личный осмотр не предполагает присутствие понятых, поскольку главной его задачей является обеспечение общественной безопасности. Однако законодательно не урегулировано, что личный осмотр должен проводиться лицами одного пола, что вызывает нарушение права граждан на их половую неприкосновенность, особенно учитывая тот факт, что использование специальных технических средств не всегда представляется возможным, и сотрудники полиции вынуждены прибегать к так называемому «похлопыванию» по одежде. Отсутствие в законе четкой регламентации проведения процедуры осмотра, позволяет сотрудникам полиции достаточно широко интерпретировать данное действие в сторону увеличения своих полномочий. Поэтому требования полицейского вывернуть карманы или открыть сумку можно расценить как попытку проведения такой меры административного принуждения как досмотр.
В отличие от осмотра, досмотр гражданина происходит вне зависимости от его желания. Как уже упоминалось выше, в законодательстве отсутствует определение понятия личный досмотр. Б.В. Россинский отмечает, что под личным досмотром следует понимать принудительное обследование тела человека и его одежды для обнаружения и изъятия документов, вещей и других предметов, явившихся орудием или непосредственным объектом правонарушения, а также установления их личности. КоАП РФ закрепляет конкретные положения, которые должны выполняться при проведении процедуры досмотра. В отличие от осмотра, главной целью личного досмотра является обнаружения орудий совершения либо предметов административного правонарушения. Но в то же время, о правонарушении достоверно может быть и неизвестно. Основанием для досмотра могут служить только имеющиеся у
полиции данные, что это лицо подозревается в совершении административного правонарушения.
Для того чтобы обеспечить законность и контроль проведения данной меры административного принуждения, статьей 27.7 КоАП РФ предусматривается обязательное присутствие двух понятых того же пола что и досматриваемый. При этом лицо, проводящее досмотр, также должно быть одного пола с человеком, подвергающимся досмотру. Однако в исключительных случаях досмотр может проводиться без присутствия понятых, если имеются достаточные основания полагать, что у лица может находиться оружие или иные предметы, используемые в качестве него.
При проведении досмотра составляется протокол, либо вносится соответствующая запись в протокол об административном задержании или доставлении, что и наиболее часто используется на практике. Однако у должностного лица отсутствует обязанность вручить копию протокола гражданину, подвергнутому досмотру, поскольку об этом он должен попросить сам, что, к сожалению, происходит не достаточно часто.
Стоит отметить, что на сегодняшний день в законодательстве отсутствуют нормативные акты, регламентирующие процедуру проведения личного досмотра. Должностные лица, проводящие досмотр, должны лишь придерживаться принципа, согласно которому при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействие), унижающие человеческое достоинство (ч. 3 ст. 1.6 КоАП РФ).
Необходимо особо выделить такую меру административного принуждения как наружный досмотр. Данная мера призвана обеспечивать, в первую очередь, личную безопасность сотрудника полиции. Важно упомянуть, что наружный досмотр может проводиться только в отношении лиц подозреваемых в совершении преступления. Норма о наружном досмотре содержится только в одном правовом акте - Уставе патрульно-постовой службы полиции. Согласно пункту 266 Устава ППСП [7], наружный осмотр одежды и вещей задержанного должен производится немедленно, либо в момент получения помощи от граждан
или иных сотрудников полиции. Обнаруженное при проведении досмотра оружие или предметы, которые могут быть использованы для нападения или побега, подлежат немедленному изъятию.
Но при этом в Уставе не существует определения понятия наружного досмотра и регламентации его проведения. Процедура проведения досмотра лишь отчасти отражена в Наставлении по организации физической подготовки в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном приказом МВД России от 1 июля 2017 года № 450 [8]. Особенности проведения наружного досмотра включают в себя досмотр задержанных в положении стоя у стены, под воздействием загиба руки за спину, с использованием наручников и под угрозой применения оружия. В научной литературе высказываются предложения о необходимости привлечения понятых при проведении процедуры наружного досмотра по аналогии со ст. 27.7 КоАП РФ. В связи с этим возникает вопрос о юридических последствиях проведения наружного досмотра и привлечения лиц виновных в совершении преступления к предусмотренной законом ответственности.
Подводя итог, необходимо отметить, что изучение разного рода аспектов по данной теме, в том числе дискуссионных, позволяет говорить о её очевидной актуальности и насущности на сегодняшний день. Детализация особенностей и внесение соответствующих дополнений в нормативные правовые акты позволит минимизировать или вовсе избежать нарушения прав и свобод граждан при применении мер административного принуждения, а наряду с этим и повысить авторитет сотрудников правоохранительных органов.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12.12.1993]: // Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. -
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
Ст. 4398.
3. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
4. Федеральный закон «О полиции» от 07.02.2011 № 3-ФЗ // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
5. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях (утв. ВС РСФСР 20.06.1984) // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
6. Постановление Верховного Суда РФ от 4 июля 2016 N 44-АД16-18 // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
7. Приказ МВД РФ от 29 января 2009 года № 80 «Вопросы организации деятельности строевых подразделений патрульно-постовой службы полиции. Приложение. Устав патрульно-постовой службы полиции // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
8. Приказ МВД РФ от 1 июля 2017 №450 «Об утверждении Наставления по организации физической подготовки в органах внутренних дел Российской Федерации // // Справочная правовая система «КонсультантПлюс».
9. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М.: Норма, 2006. С. 493.
10. Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: (системно-правовой анализ): дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 409.
11. Козлов Ю.М., Попов Л.Л. Административное право России. - М.: Юристъ, 1999. - 780 с.
12. Пехтерева З.А. Применение мер административного пресечения правоохранительными органами Российской Федерации: дисс... канд. юрид. наук. Ростов-на-Дону. С. 84.
13. Попов Л.Л. Убеждение и принуждение в административной деятельности милиции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1966. С. 16.
14. Сафоненков П.Н. Административное принуждение как вид государственного принуждения // Административное и муниципальное право. -2016. - № 6.
15. Тюрин В.А. Проблемы применения мер пресечения в административном праве России: автореф. дисс... д-ра юрид. наук. - М., 2004. -45 с.
16. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации от 17 февраля 2009 «Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2008 год» // Рос. Газета. 2009.17 апр.
