CC BY
54
ЗАРУБЕЖНЫЙ ВЗГЛЯД НА КОНСТРУКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
БАНКОВСКОГО СЕКТОРА В УСЛОВИЯХ МИРОВОГО ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА
А. В. ЛОКТЕВ
В последние годы часто высказываются различные мнения по поводу системы регулирования и надзора в финансовой сфере. Одни из них состоит в том, что государственное регулирование банковского сектора имеет конструктивный характер, другие - что ошибки государства так же опасны, как и колебания рыночной конъюнктуры.
Ключевые слова: регулирование, надзор, банк, кризис, риск.
Финансовый кризис привел к множеству потрясений в мировой экономике и заставил мировое сообщество кардинально пересмотреть всю систему банковского регулирования и надзора. Громадные финансовые потери и банкротства крупных финансовых посредников, обладавших большими ресурсами и практикой риск-менеджмента, активизировали дискуссии о новых подходах к нормативам и стандартам банковской деятельности.
В начале мирового финансового кризиса звучали мнения тех, кто считал первопричиной потрясений - недостаточную жесткость государственного регулирования деятельности финансовых посредников, а именно, на бесконтрольность хедж-фондов и неадекватность оценок рисков [1].
Немного позже высказывались мнения, согласно которым бесконтрольность хедж-фондов и неадекватность оценок рисков - следствие избыточности государственного регулирования. Чрезмерное регулирование и вмешательство в экономическую деятельность стимулирует финансовых посредников к поиску «обходных путей» и ослабляет рыночную дисциплину.
Таким образом, столкнулись две противоположные точки зрения, которые традиционно присутствовали на всех этапах развития надзорной практики. Одна из них заключается в том, что государственное регулирование инвестиционной деятельности банковской сферы имеет исключительно конструктивный характер, это так называемая «рука помощи», которая заставляет уменьшать риски через создание системы страхования вкладов, фиксацию требований к достаточности капитала и уровню ликвидности. В этой
связи государственное регулирование остается единственным рычагом, содействующим нормальному развитию банковской системы. С другой стороны, ошибки государства не менее опасны для общества, чем резкие колебания рыночной конъюнктуры. С середины 90-х гг. XX в. была сформулирована концепция о неэффективности государственного регулирования и надзора, в которой говорится, что жесткое регулирование не способствует повышению качества банковской деятельности. Дискуссии о том, какими должны быть масштабы государственного участия в регулировании банковской деятельности, привели к тому, что оценка рисков банковской деятельности призвана играть превалирующую роль в надзорных процедурах. Не только регулирующие органы должны заставлять банки к проведению осмотрительной инвестиционной политики, поддержанию финансовой устойчивости и стратегическому позиционированию. Этому должна способствовать четкая рыночная дисциплина, воспитательная функция которой заключается в создании условий для адекватной оценки банками принимаемых на себя рисков.
Данные подходы были заложены в подготовленный Базельским Комитетом документ - «Новое Соглашение о капитале» (Базель II), который представлял собой рождение новой парадигмы банковского надзора. Суть данного документа состоит в переходе от надзора, основанного на формальном выполнении нормативов к рискориенти-рованному банковскому надзору [2].
Мировой финансовый кризис существенно повлиял на политику управления рисками в ком-
мерческих банках. Многие коммерческие банки признали, что консервативная политика управления активами оказалась более адекватной в условиях глобализации финансовых рынков. Осторожность в принятии решений, внимание к системе управления рисками, внутреннего контроля и корпоративного управления еще только начинают входить в деятельность банков.
Основной урок, который необходимо извлечь из мирового финансового кризиса - ответственность за управление рисками, за организацию внутреннего контроля и корпоративного управления лежит, прежде всего, на кредитных организациях. Основная же задача надзорных органов состоит в том, чтобы содействовать банкам в адекватной оценке принимаемых на себя рисков.
Последствия мирового финансового кризиса привели к необходимости основать в кратчайшие сроки глобальную систему безопасности, основанную на соблюдении большинством стран мира единых международных стандартов банковского регулирования и надзора.
Базельский комитет по банковскому надзору уже предложил внести изменения в практику национального регулирования и надзора с учетом уроков мирового кризиса.
В апреле 2009 г. на встрече стран «большой двадцатки» в Лондоне была принята обязательная для всех концепция регуляторной реформы и оздоровления финансово-банковской системы.
На встрече был принят ряд общих для всех принципов, касающихся проведения реформы системы регулирования и надзора. Были рассмотрены такие вопросы, как проблема токсичных активов, оздоровление финансовой системы, усиление финансового регулирования и реформирование международных финансовых институтов [3].
Интенсивная работа по реформированию системы регулирования и надзора в финансовой сфере проводится сейчас в развитых странах. 17 июня 2009 г. президент США представил План реформы регулирования финансовых рынков США. Общий смысл предложений заключается в создании новой основы для финансового регулирования и надзора, которая обеспечила бы более эффективную работу финансовых институтов, защиту потребителей и инвесторов, поощрение инноваций.
Все предложения направлены на усиление роли государственных институтов в финансовобанковском секторе. По мнению властей США, отсутствие эффективных механизмов контроля на финансовом рынке стало причиной систематиче-
ских злоупотреблений и значительно повысило риски как для компаний, так и для частных лиц. Это стало одной из причин кризиса. Центральный пункт Плана - наделение ФРС полномочиями в отношении системных рисков для предотвращения событий, подобных банкротству Lehman Brothers или спасению AIG за счет средств налогоплательщиков. Планируется также решить такие задачи, как принуждение финансовых посредников к увеличению капитала и выстраивание системы регулирования внебиржевых деривативов и секьюритизированных инструментов.
Президентский План реформы состоит из пяти пунктов, каждый из которых содержит конкретные предложения [4].
Пункт первый: распространить финансовый контроль на все крупные компании, обладающие значительными финансовыми обязательствами. Финансовые институты, которые могут повлиять на работу финансового рынка, должны стать объектом надзора. Ни одна финансовая компания, которая представляет риски для финансовой системы, не должна быть нерегулируемой. В рамках первого пункта сформулировано несколько предложений:
- создать новый Совет по надзору за рынком финансовых услуг (Financial Service Oversight Council), в который, кроме министра финансов, войдут главы Федеральной резервной системы, Федеральной корпорации страхования вкладов (FDIC - ФКСВ), Национального банковского надзорного органа (National Bank Supervisor), комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) и комиссии по срочной биржевой торговле (CFTC), агентства финансовой защиты потребителей (CFPA), агентства по ипотечному рынку (FHFA). Одной из главных задач Совета станет улучшение взаимодействия между регуляторами, отвечающими за различные финансовые рынки, и контроль системных рисков;
- расширить полномочия ФРС США, а именно, возложить на нее обязанность осуществлять консолидированный надзор за системообразующими компаниями, в том числе небанковскими;
- повысить требования по капиталу и ужесточить другие пруденциальные нормативы для всех финансовых компаний, при этом предусмотреть более жесткие требования к крупным компаниям. Регулятор получит право менять данные требования. Это позволит ФРС проводить контрциклическую политику. Создать единый регулятор для надзора за банками национального уровня -Национальный банковский надзорный орган (National Bank Supervisor);
- передать комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) функции по регистрации хедж-фондов и других частных пулов капитала.
Пункт второй: установить всесторонний надзор за финансовыми рынками, которые должны стать устойчивее к системным рискам и банкротствам крупных компаний. В рамках второго пункта сформулированы следующие предложения:
- ввести более строгие правила отчетности для эмитентов, обеспеченных активами ценных бумаг, включая новые требования к раскрытию информации; стимулировать кредиторов и организаторов секьюритизации лучше изучать качество базовых секьюритизированных активов, отслеживать изменения характеристик базовых кредитов после выпуска ценных бумаг, обеспеченных активами; ужесточить регулирование деятельности рейтинговых агентств;
- улучшить регулирование на рынке деривативов. Все стандартизированные внебиржевые сделки с деривативами должны стать регулируемыми и проходить клиринг в центральных клиринговых палатах;
- предоставить полномочия ФРС США в области надзора за расчетными, клиринговыми и платежными системами.
Пункт третий: защитить потребителей и инвесторов от финансовых злоупотреблений. Для восстановления доверия к финансовым рынкам необходимо улучшить регулирование на розничных финансовых рынках. В рамках третьего пункта предлагается следующее:
- создать единый регулятор розничных финансовых продуктов - Агентство по финансовой защите потребителей (Consumer Financial Protection Agency - CFPA), которое будет обеспечивать защиту потребителей в сферах кредитования и пользования банковскими продуктами;
- усилить регулирование в целях повышения транспарентности на рынках потребительских и инвестиционных продуктов и услуг;
- установить минимальные стандарты финансовых услуг и работы финансовых посредников.
Пункт четвертый: предоставить государству инструменты, которые бы позволили своевременно участвовать в решении проблем тех компаний, чье банкротство может угрожать стабильности финансовой системы государства. Для этого разработать новый режим, который бы позволил регулирующим органам своевременно получать контроль над оказавшейся на грани краха системообразующей компанией и упорядоченно ликвидировать ее.
Пункт пятый: повысить стандарты международного регулирования и улучшить координацию между странами в этой области. Для этого инициировать проведение международных реформ, с тем, чтобы поддержать усилия США, включая укрепление капитальной базы банков, улучшение контроля на глобальных финансовых рынках, осуществление скоординированного надзора за международными корпорациями.
Речи о реорганизации всей системы финансовых регулирующих органов не идет. Два основных финансовых регулятора в США, Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) и ФРС сохранят свои роли, хотя и предполагается существенное расширение их полномочий. В то же время, согласно президентскому плану, будет создано несколько новых регулирующих структур:
1) Совет по надзору за рынком финансовых услуг под руководством Минфина, в который войдут главы всех основных регулирующих организаций;
2) Агентство по финансовой защите потребителей для независимого надзора в области кредитных, сберегательных и платежных продуктов;
3) Национальный банковский надзорный орган с полномочиями, ранее имевшимися у Бюро валютной инспекции (Office of the Comptroller of the Currency) и Ссудосберегательного надзорного бюро (Office of the Thrift Supervision) (институт создается во избежание дублирования функций обеих организаций, он займется надзором за банками национального уровня);
4) Подразделение национального страхования (Office of National Insurance) для координации политики в отношении страхового сектора внутри Минфина, сбора информации о сфере страхования и отслеживания международных соглашений. Оно будет уполномочено консультироваться с ФРС и ФКСВ относительно несостоятельных страховщиков, если им необходима будет помощь государства.
ФРС и ФКСВ, помимо выполнения своих новых функций, будут и далее осуществлять регулирование банками уровня штатов и надзор за ними; Национальное управление кредитных союзов (National Credit Union Administration) - за кредитными союзами; Комиссия по ценным бумагам и биржам (SEC) и Комиссия по срочной биржевой торговле (CFTC) также продолжат осуществлять свои прежние функции, хотя в целях повышения уровня транспарентности с более широкими полномочиями в отношении участников рынка.
В Конгресс США внесен законопроект, согласно которому под контроль финансового регу-
лятора SEC передаются хедж-фонды, частные инвестиционные фонды и венчурные фонды с объемом средств более 30 млн долл. (менее крупные структуры будут регулироваться госорганами на уровне штатов США) [5].
О реформе регулирования финансового сектора объявила и Великобритания, правительству которой пришлось принять на себя обязательства банков на сумму 1,4 трлн фунтов стерлингов. Несмотря на то, что конкретные законы еще не приняты, основные пути реформирования уже известны. Это - реформирование корпоративного управления в банках, изменение требований к капиталу и других пруденциальных нормативов, ужесточение регулирования финансовых компаний, расширение полномочий регулирующих органов [6].
В начале июля 2009 г. с презентацией концепции реформирования финансовых рынков Великобритании в палате общин выступил министр финансов Алистер Дарлинг [7]. Он предлагал создать новый Совет по финансовой стабильности (Council for Financial Stability - CFS) для анализа рисков, угрожающих финансовой стабильности страны. Совет займется подготовкой скоординированных и своевременных мер на возникающие угрозы устойчивости финансовой системы. В Совет предлагается включить представителей Минфина, Управления финансовых услуг и Банка Англии. Подобная система единого «трехстороннего» регулирования позволит повысить прозрачность и ответственность каждого органа. Для повышения прозрачности деятельности самого Совета предполагается публиковать краткие отчеты о его работе. Предлагается наделить Управление финансовых услуг (Financial Services Authority - FSA) значительными полномочиями в области контроля над деятельностью банков, в том числе за счет:
- расширения полномочий в отношении компаний и частных лиц, нарушивших закон;
- наделения FSA правом вводить ограничения на короткие продажи и повышения требований к раскрытию информации.
Презентация Дарлинга в основном повторила предложения председателя совета директоров Управления финансовых услуг Адера Тернера, опубликованные в марте 2009 г. [8]. Среди предложений Управления финансовых услуг было:
- ужесточить требования к капиталу системно-значимых компаний и стимулирование изменений в корпоративной культуре банков и их советов директоров;
- обязать банки регулярно публиковать различные показатели их деятельности;
- ввести контрциклические требования к минимальному размеру капитала банков (размер капитала, необходимый для поддержания заранее заданного уровня активов, должен повышаться в периоды резкого подъема и снижаться в периоды спада). Кроме того, Управление финансовых услуг выступило за распространение своих надзорных функций на финансовые организации, имеющие признаки банков, например хедж-фонды. Схожие предложения были подготовлены и опубликованы в полугодовом отчете по финансовой стабильности Банка Англии от 26 июня 2009 г.
Планы Европейского Союза по реформированию существующей системы международного финансового контроля над международными финансовыми рынками впервые прозвучали в марте 2009 г. на встрече стран-участниц ЕС в Брюсселе. Предложения были основаны на докладе, который представлен в феврале этого года группой во главе с бывшим управляющим директором МВФ Жаком де Ларосьером [9].
Усиление регулирующих и надзорных органов рассматривается как необходимая мера для восстановления доверия к финансовой системе и уменьшения сомнений в ее устойчивости, что должно стать основой выхода из кризиса.
На микропруденциальном уровне - надзор за отдельными финансовыми учреждениями - основной акцент предложений сделан на значительном усилении существующих комитетов. В то же время предлагается создать наднациональный орган - Европейскую систему финансового надзора (European System of Financial Supervisors - ESFS), которая должна гарантировать стабильность на уровне отдельных финансовых компаний. Речь идет о формировании трех новых учреждений, которые будут контролировать банки, биржи и страховые компании, в состав которых войдут представители национальных надзорных органов. Эти учреждения будут координировать деятельность национальных регуляторов соответствующих рынков и транснациональных компаний и международные сделки.
На макропруденциальном уровне предлагается создать две организации: Европейскую систему финансовых наблюдателей (European Supervisory Authorities - ESAs), которая займется каждодневной координацией действий национальных органов финансового регулирования стран Евросоюза, и Европейский совет по оценке системных рисков (European Systemic Risk Council - ESRC), задачей которого станет отслеживание системных рисков и выявление угроз стабильности европейской финансовой системы.
Особого внимания заслуживает вопрос о новых подходах к регулированию рейтинговых агентств. Исследования их деятельности (прежде всего «большой тройки») выявили серьезные недостатки в работе. В частности, методологические подходы компаний к структурированным продуктам оказались неадекватными. Не случайно развитие ипотечного кризиса связывают непосредственно с просчетами рейтинговых агентств [10].
Литература
1. Басова О. Н. Страхование в каждую компанию // Эксперт. 2010. № 41 (725). С. 21-24.
2. Доронкин М. Н. С малых спрос больше // Эксперт. 2010. № 42 (726). С. 25-28.
3. Кокшаров А. В. Где слабое звено // Эксперт. 2010. № 40 (724). С. 23-27.
4. Куприянов В. В. Глобальный спад: последствия глобального финансового кризиса. М., 2010. С. 256.
5. Мамонтова И. И. Экономический кризис. М., 2010. С. 115.
6. Мирошникова А. И. Инвестиционная политика государства в условиях экономического кризиса. СПб., 2009. С. 124.
7. Платонов А. А. Инвестиции. М., 2009. С. 220.
8. Титов А. Н. Закономерности глобального развития // Эксперт. 2010. № 3. С. 21-23.
9. Тихонов Л. М. Денежно-кредитная политика Европы // Финансы. 2010. № 4. С. 15-17.
10. Ющин А. В. Бюджетная политика: выравнивание и стимулирование // Финансы. 2010. № 4. С. 10-11.
* * *
FOREIGN SIGHT AT CONSTRUCTIBILITY OF STATE REGULATION OF ACTIVITY OF BANK SECTOR UNDER CONDITIONS OF GLOBAL ECONOMIC CRISIS
A. V. Loktev
Last years experts often state various opinions of the system of regulation and supervision in the financial sphere. Some of these opinions are that the state regulation of the bank sector has constructive character, others are that the mistakes of the state are danger in degree equil to that of danger from fluctuations of market conditions.
Key words: regulation, supervision, bank, crisis, risk.
